北宋经历了两次改革，一次是宋仁宗时以范仲淹为首的庆历新政，为时很短，很快便以失败而告终，但没有产生严重的后果。另一次是宋神宗时王安石的变法，历时较长，有多次反复，最终演变成新旧两党之争。北宋一次又一次地提出变法图强，与北宋的政治环境有关。北宋长期面临契丹和西夏的威胁，军事上受到“积弱”的困扰，财政上冗官冗费不胜负担，受到“积贫”的困扰，在这种情况下意图通过改革和变法来改变这样的局面。这两次改革的目的不同，庆历新政是想从解决冗官冗费入手，做的是减法，结果是困难重重，因阻力太大而宣告失败。王安石变法是从理财入手，想通过财政的增量来摆脱困境，结果是制度的设计与实施完全背道而驰，最终也以失败而告终。

更引人关注和扼腕的是北宋的这两次改革都同党争结合在一起。这绝非偶然。因为变法改革必然涉及既得利益者，他们为了保住自己的既得利益，必然极力反对改革，从而成为保守势力。中国古代社会自战国始，搞改革变法已不能依靠单一的个人，而必须借助于群体的力量，但这种群体力量的组合，很容易被保守势力指控为朋党，以此来达到他们否定改革的目的。正如北宋名臣包拯所言：“臣伏闻近岁以来，多有指名臣下为朋党者。其间奋不顾身，孜孜于国，奖善嫉恶，激浊扬清之人，尤被奸巧诬罔，例见排斥。故进一贤士，必曰朋党相助；退一庸才，亦曰朋党相嫉。遂使正人结舌，忠直息心，不敢公言是非，明示劝诫，此最为国之大患也。”[24]北宋庆历年间范仲淹、富弼等人针对北宋“积贫积弱”的局面，提出十项新政。改革方案一出台，保守派就本能地加以反对，但他们苦于找不到正当的理由，无法推翻范仲淹等人立论的根据，于是守旧派官僚煞费苦心，使用了卑劣也是有效的手段，吕夷简、夏竦等“与其党造为党论，目(杜)衍、(范)仲淹及(欧阳)修为党人”。[25]并暗遣御史公布朋党名单，一时间人言鼎沸，“谤毀稍行，而朋党之论浸闻上矣”。[26]

用朋党的罪名攻击政敌确是厉害的一招，其时，朝廷士大夫稍涉朋党之嫌，非贬即逐，一些较为正直的士大夫亦闻“党”色变，对朝政缄口不语。面对旧党的攻讦，有人为范仲淹等人疏辩：“近年风俗恶薄，专以朋党污善良，盖君子小人各有其类，今一以朋党目之，恐正臣无以自立矣。”[27]但这样的辩解又有何用？君主对臣下结党从来都是深恶痛绝的，尽管“范吕之争”的是非曲直人所共知，但仁宗还是偏袒吕夷简。吕夷简在宋仁宗面前告状，说：“(范)仲淹离间陛下君臣，所引用，皆朋党也。”[28]因范仲淹是吏部员外郎，有建议引用和推荐官员的职责，吕夷简说他引用的都是一己之朋党，仁宗不作核实，即将范仲淹贬知饶州。朝廷上自有逢迎宰相的官员，于是殿中御史韩渎根据吕夷简的意图，“以仲淹朋党榜朝堂，戒百官越职请事”。[29]韩渎要求在朝堂上公布范仲淹朋党的名单。也有人挺身而出，毫不畏惧地说自己就是范仲淹朋党。《宋史·尹洙传》载，尹洙时为太子中允，“会范仲淹贬，敕榜朝堂，戎百官为朋党。洙上奏曰：‘仲淹忠亮有素，臣与之义兼师友，则是仲淹之党也。今仲淹以朋党被罪，臣不可苟免。’宰相怒，落校勘”。还有时任集贤校理的余靖一起落职。于是欧阳修起来打抱不平，时欧阳修任馆阁校勘，“以高若讷在谏官，坐视而不言，移书责之，由是三人者皆坐贬”。[30]自是，朋党之论起，“朋党”成了政敌之间互相攻击的一项大罪名了。欧阳修力图要把“朋党”这个传统的负面观念翻过来。《宋史·欧阳修传》曰：“修乃为《朋党论》以进”，希望宋仁宗能辨别君子与小人之党的不同。

范仲淹被贬之次年，吕夷简也被罢官了。于是许多人荐举范仲淹。宋仁宗仍然感觉这是一个难题。《宋史·范仲淹传》载：“仁宗谓宰相张士逊曰：‘向贬仲淹，为其密请建立皇太弟故也，今朋党称荐如此，奈何？’再下诏戒敕。”可见，朋党问题始终困扰着宋仁宗，虽然欧阳修已作《朋党论》，阐述君子之党与小人之党的区别，但宋仁宗与欧阳修地位不同，他们之间的认知便很难统一，宋仁宗很难如欧阳修所言分清楚朝廷中究竟谁是君子之党，谁是小人之党。反正臣下有党，很难判别孰是孰非，对人君总是一种潜在的威胁。

正在范仲淹等人因莫须有的朋党罪名遭受打击之时，宝元元年(1038)，党项族首领元昊脱离对宋朝的臣属关系，建国称帝，自此不断入寇，屡败宋军。面对外患，仁宗不得不“有事用人以才”，范仲淹才逐渐东山再起，重返政治舞台。史书对此作如是记载：“始，范仲淹以忤吕夷简，放逐者数年。士大夫持二人曲直，交指为朋党。及陕西用兵，天子以仲淹士望所属，拔用护边。”[31]为应对西夏入侵问题，宋仁宗启用范仲淹以副夏竦，同时又启用吕夷简兼枢密使。“夷简再入相”时，仁宗为调和范仲淹和他的恩怨纠葛，“谕仲淹使释前憾，仲淹顿首谢曰：‘臣向论盖国家事，于夷简无憾也。”[32]这次党争，到此也就不了了之，这就是和稀泥的办法。然而，这样的和稀泥并不能解决“范吕之争”，一旦涉及要害问题，又会掀起新的政治风波，于是庆历新政与庆历党争同时开始了。

庆历三年(1043)八月，吕夷简患病，由于王举正“懦默不任事”，“谏官欧阳修等言仲淹有相材，请罢举正用仲淹，遂改参知政事”。[33]当时还任命富弼为枢密副使，九月，宋仁宗诏辅臣对天章阁，《宋史·范仲淹传》记其事云：“帝方锐意太平，数问当世事。仲淹语人曰：‘上用我至矣，事有先后，久安之弊，非朝夕可革也。’帝再赐手诏，又为之开天章阁，召二府条对。仲淹惶恐，退而上十事”，这就是庆历新政的开端。“天章阁”是宋仁宗与大臣议政的场所。“二府”是指中书与枢密，文武二府，意谓仁宗召中书与枢密二府之大臣议论治国之大事。“事有先后，久安之弊，非朝夕可革”之语是指事情得一件一件做，要拿出一个长治久安、革除诸弊的“顶层设计”的蓝图，殊非易事。范仲淹出于对宋仁宗信任的感激，经过深思熟虑后，提出了十条改革的建议，以下对十条建议逐一分析：

一曰明黜陟。二府非有大功大善者不迁，内外须在职满三年，在京百司非选举而授，须通满五年，乃得磨勘，庶几考绩之法矣。

这是强调要按制度、按年资通过磨勘考核官员的政绩，来决定官吏的升降。以往是由各级主司按年对下属官员的政绩进行考核以后，记录其考状。宋代设置审官院，主管京官考课升迁，由此确定磨勘的名称，文武官员要任职满三年方能磨勘决定其升迁与否。范仲淹这条建议是把京官磨勘的时间提高到五年，并强调要严格执行考绩的法规。

二曰抑侥幸。罢少卿、监以上乾元节恩泽；正郎以下若监司、边任，须在职满二年，始得荫子；大臣不得荐子弟任馆阁职，任子之法无冗滥矣。

宋代官员恩荫极滥，清人赵翼《廿二史札记》卷25，有一条记载“宋恩荫之滥”，其中云：“荫子固朝廷惠下之典，然未有如宋代之滥者。文臣自太师及开府仪同三司，可荫子若孙及期亲、大功以下亲并异姓亲及门客；太子太师至保和殿大学士，荫至异姓亲，无门客。中大夫至中散大夫，荫至小功以下亲，无异姓亲，武臣亦以是为差。凡遇南郊大礼及诞圣节，俱有荫补……此外又有致仕荫补，曾任宰执及见任三少使相者荫三人。曾任三少及侍御史者，荫一人，余以是为差……”

荫，是借先人之官阶及功绩，循例得官，从赵翼所举来看，循例得荫的范围和机会已相当多了。我们不妨以吕夷简为例，他是范仲淹的对立面，是执政者，由于“进用多出其门，范仲淹上《百官图》”，吕夷简就不高兴了，指斥范仲淹狂肆。因为吕夷简之长子吕公绰，荫补将作监丞，在“父执政时，多涉干请，喜名好进者趋之。尝漏泄除拜以市恩，时人比之窦申”。[34]由此可见门荫制度弊端之滥，范仲淹这一条建议涉及取消“大臣得荐子弟任馆阁职”的特权，“任子之法无冗滥矣”。那就牵涉到在位各级官僚的既得利益了，因而招致反对也就是很自然的事了。

三曰精贡举。进士、诸科请罢糊名法，参考履行无阙者，以名闻。进士先策论，后诗赋，诸科取兼通经义者。赐第以上，皆取诏裁，余优等免选注官，次第人守本科选，进士之法，可以循名而责实矣。

唐初，吏部试选人皆糊名，由于一卷定终身，未必真能选拔人才。武则天时复行推荐，至唐末五代，科场舞弊，比比皆是，所以在考卷上糊名是为了防止弊端。宋真宗景德四年(1007)，制定亲试进士条制：“试卷，内臣收之，付编排官，去其卷首乡贯状，别以字号第之；付封弥官誊写校勘，用御书院印，付考官定等毕，复封弥送覆考官再定等。编排官阅其同异，未同者再考之；如复不同，即以相附近者为定。始取乡贯状字号合之，即第其姓名、差次，并试卷以闻。”[35]尽管这个过程很复杂，实际上还是可以作弊。宋真宗时，“三司使刘师道以弟几道举进士，属考官陈尧咨，时已糊名考校，乃于卷中为识号，遂擢第”。[36]所谓识号，是考生在卷中作标记，考官根据标记擢其上第。又如“王钦若知贡举，有任懿者，托素识钦若之僧惠秦，赂以白金二百五十两。会钦若已入院，僧属其门客达于钦若妻李，李遣奴祁睿入院，书懿名于其臂及白金之数，以告钦若，遂得中”。[37]后来事情暴露了，王钦若委罪于同知贡举官洪湛。洪湛被贬，做了替罪羊。可见，糊名制度看起来很公平，做起来弊端甚多，作弊的方法多种多样，还是有不小的纰漏。所以范仲淹主张罢糊名，取士时参考履行，要循名责实，考官的责任更重，而且容易查出舞弊者。范仲淹的这条建议得罪了考官和举子之间由糊名而起的相关机构之间的利益链条。

四曰择长官。委中书、枢密院先选转运使、提点刑狱、大藩知州；次委两制、三司、御史台、开封府官、诸路监司举知州、通判；知州通判举知县、令。限其人数，以举主多者从中书选除，刺史、县令可以得人矣。

这一条是规范从中书、枢密院到地方知州、通判各级官员能荐举的范围和官员的人数，然后由中书正式任命。这实际上是限定铨选的程序和范围，限制滥用选人的权力。之所以要设计这一条规定，是因为宋代冗官太滥。赵翼《廿二史札记》卷25“宋冗官冗费”条云：“宋开国时，设官分职，尚有定数，其后荐辟之广，恩荫之滥，杂流之猥，祠禄之多，日增月益，遂至不可纪极。真宗咸平四年，有司言减天下冗吏十九万五千余人。所减者如此，未减者可知也。王禹偁言：臣籍济州，先时止有一刺史，一司户，未尝废事。自后有团练推官一人，又增置通判、副使、判局、推官，而监酒榷税又增四人，曹官之外又益司理。一州如此，天下可知。杨亿疏言，员外加置，无有限数。今员外郎至三百余人，郎中亦百数，自余太常国子博士等又不下数百人，率为常参，不知职业之所守，只以恩泽而序迁。宋祁疏言：朝廷有三冗，天下官无定员，一冗也。州县不广于前而官倍于旧，请立限员以为定法，其门荫、流外、贡举等科，俟阙官时，计员补吏。又曰，使相节度，为费最多。节相之建，或当边镇，或临师屯，公用之钱所以劳众享宾也，今大臣罢黜，率叨恩除，坐糜邦用，莫此为甚。请自今非边要无师屯者，不得兼节度，已带节度者，不得留近藩及京师。范坦亦言，户部岁入有限，今节度使至八十余员，留后至刺史又数千人，自非军功得之，宜减其半俸。按《向经传》，方镇有公使钱，例私以自奉，去则尽入其余，大臣罢退，多优以节度空名，待制以下亦或带留后、刺史等衔，其应得之分例，亦与现任者同，故祁、坦皆欲减之，此又冗官之上更加冗费也……举此类推，国力何以支乎？”北宋冗官太滥，财力不堪负担，为此王禹偁、宋祁、范坦等人都向朝廷上疏，希冀能解决冗官冗费。范仲淹的“择长官”主要也是针对冗官问题。

范仲淹的第五条建议是：

五曰均公田。外官廪给不均，何以求其为善耶？请均其入，第给之，使有以自养，然后可以责廉节，而不法者可诛废矣。

这里涉及两个问题，一是官员的俸禄制度，一是当时的土地制度。公田是指官田，官田来源于空旷地或没官地(即罪人被罚没的土地)。《宋史·食货志上》云：“建炎元年，籍蔡京、王黼等庄以为官田。诏见佃者就耕，岁减租二分。三年，凡天下官田，令民依乡例自陈输租。”范仲淹所说的均公田是指外官的职田，作为官员俸禄来源之一。自晋至北朝，隋、唐皆有职田的规定。《新唐书·食货志五》便有唐代关于职田的规定，那时京官有禄，以粮食来计算，外官则依品给职田。一品有职分田十二顷，依次递减，至九品为一顷十五亩。此外京师及州县皆有公廨田，供公私之费。这些土地属于公田，亦即是官田。顾炎武《日知录》卷12“俸禄”条云：“前代官吏皆有职田，故其禄重，禄重则吏多勉而为廉。如陶潜之种秫，阮长之之芒种前一日去官，皆公田之证也。《元史》：世祖至元元年八月乙巳，诏定官吏员数，分品、从官职，给俸禄，颁公田。”宋代处于唐、元之间，作为公田的职田同样存在。《宋史·职官志》亦有职田一节，讲到庆历时，曾规定各级地方公职田的数字，还讲到仁宗时期，“天圣中，上患职田有无不均，吏或多取以病民。诏罢天下职田，悉以岁入租课送官，具数上三司，计直而均给之。朝廷方议措置未下，仁宗阅具狱，见吏以贿败者多，恻然伤之。诏复给职田，毋多占佃户，及无田而配出所租，违者以枉法论”。

范仲淹的建议，也就是把职田在外官之间作均衡的分配，实际上很难做到，因为各地的空旷田地以及户口和流亡人口的情况不一。官田与私田一样是可以出卖的，如绍兴元年(1131)，“以军兴用度不足，诏尽鬻诸路官田”。故必要时官田还是可以出卖的；南宋时出卖官田，成为财政收入的一个来源。

六曰厚农桑。每岁预下诸路，风吏民言农田利害，堤堰渠塘，州县选官治之。定劝课之法以兴农利，减漕运。江南之圩田，浙西之河塘，隳废者可兴矣。

发展农桑，在当时是发展经济的一条根本途径，而发展农桑，离不开农田水利建设。《日知录》、《新唐书·地理志》在叙述地方行政机构沿革时，皆记载当时河渠水利建设。顾炎武认为：“盖唐时为令者，犹得以用一方之财，兴期月之役。而志之所书，大抵在天宝以前者居什之七……至于河朔用兵之后，则以催科为急，而农功水道有不暇讲求者欤。”[38]故从中唐到五代十国及宋初，地方上农田水利处于长期失修的状态。从《宋史·河渠志》看，北宋的水利兴修大都是大河、大江泛滥成灾以后的补救措施。范仲淹提出这条兴修水利的建议，还是有先见之明的。州县所辖区域之堤、堰、渠、塘还得靠地方官来修筑，要“州县选官治之，定劝课之法，以兴水利”。范仲淹提出此条建议的背景，是庆历三年(1043)四月闹旱灾，那一年仁宗本纪记载，夏四月丙辰，“以春夏不雨，遣使祠祷于岳渎”。靠求神当然解决不了农田干旱的问题，但范仲淹这条建议仍缺少具体的措施。次年的三月癸亥朔，以旱遣内侍祈雨。到八月间命贾昌朝领天下农田，未见其有何具体措施。至仁宗后期，三司条例司才采取措施，“遣刘彝等八人行天下，相视农田水利，又下诸路转运司各条上利害，又诏诸路各置相度农田水利官”。[39]到神宗即位时，才由三司条例司上《农田利害条约》，诏颁诸路。

七曰修武备。约府兵法，募畿辅强壮为卫士，以助正兵。三时务农，一时教战，省给赡之费。畿辅有成法，则诸道皆可举行矣。(www.daowen.com)

军队的改革是改革中常有之义，这里有作风的改革与体制的改革之别。庆历新政中范仲淹的建议是体制上的改革。范仲淹提出，在京师地区仿照唐之府兵制的方法，试图再现兵农合一的模式。然而，这只是一种幻想，因为宋仁宗时期的禁军战斗力严重削弱了，所以范仲淹想要在畿辅地区招募壮丁，平时务农，闲时练武，以辅助禁军的缺失，在畿辅取得经验以后再推广到地方。实际上那时募兵也很困难，粮饷不继，谁也不愿应募。于是在犯人脸上刺字，强迫他们为兵。宋真宗时，“窃盗不用威力，得财为钱五千，即刺为兵，反重于强盗……遂诏至十千始刺为兵，而京城持杖窃盗，得财为钱四千，亦刺为兵。”[40]宋初的兵制，有鉴于晚唐、五代时期骄兵悍将在地方割据称王的教训，采取杯酒释兵权的办法，解除原来带兵将领的兵权，让他们到地方上去当没有实权只有虚衔的节度使，然后淘汰京城禁军的弱者，把地方上厢军的精锐调入京师，然后让禁军定期外出轮值。《宋史·兵志二》称：“先是太祖惩藩镇之弊，分遣禁旅戍守边城，立更戍法，使往来道路，以习勤苦，均劳逸。故将不得专其兵，兵不至于骄堕。”这样做的结果，“虽无复难制之患”，但却导致“兵无常帅，帅无常师”，“将不得专其兵”。骄兵悍将、藩镇割据的问题解决了，但那样临时拼凑起来的军队，很难有什么战斗力，这是北宋长期在军事上积弱的原因。

仁宗时，承平既久，武备渐弛，重新招募的军队，“将骄士惰，徒耗国用”。所以范仲淹才会想到尝试在京师恢复唐代“府兵”的那套办法，寓兵于农，又能节省军费的开支。但实际上这已经不可能了，这时既募不到壮丁，也没有那么多空旷地可以分配。农与战在农民身上很难兼而有之，勉力推行，只能是“兵不兵，农不农”，府兵犹之乎无兵，这是王夫之的结论。兵与农属性不同，王夫之主张“秀者必士，朴者必农，僄而悍者必兵……僄轻鸷悍之才，诚思得当以自效，不乐于负耒披蓑，宁忘身以一逞，其材质不任农而任兵”。[41]这是采用材性不同而分工不同的办法。然而，宋代的“僄而悍者”实际上是指被刺为兵的地方上的流氓地痞，他们也不可能成为有战斗力的精锐之师。故范仲淹的“约府兵法”只能是士大夫们永远无法实现的理想，兵农分工、面向全民的征兵制才是客观规律。

八曰推恩信。赦令有所施行，主司稽违者，重置于法；别遣使按视其所当行者，所在无废格上恩者矣。

范仲淹这一条推恩信，是讲赦令要认真付诸实施的问题。要说清这个问题，得先了解一下宋代司法系统的状况，以及赦令与其关系。《宋史·刑法志一》曰：“宋法制因唐律、令、格、式，而随损益有《编敕》，一司、一路、一州、一县又别有敕。”宋的法律条文，因袭唐的律、令、格、式，唐代的令与式是从积极方面规定国家制度，职官的职掌，办事的章程，活动的方式。而唐代的律与格则是从消极方面规定违反令、式所应给予的惩罚。在司法实践上，它是以律为纲，以令补律之不足。以格、式辅律、令之施行。判案时，必须引用律、令、格、式的相关条文来定罪量刑，否则的话审判官要受到相应的处分。宋代的法律是因袭唐代的律、令、格、式的体系，而《编敕》则是宋代根据当时情况补充唐律之不足。从宋太祖开始，到宋仁宗天圣及庆历年间多次整理增补《编敕》，又修《一司敕》、《一路敕》、《一州敕》、《一县敕》，当时的法律条文多如牛毛。苏轼在《刑政》一文中说：“唐及五代止用律令，国初加以注疏，情文备矣。今《编敕》续降，动若牛毛，人之耳目所不能周，思虑所不能照，而法病矣。”结果是百姓动辄触动刑法，监狱中人满为患，冤假错案泛滥成灾。故《宋史·刑法志一》讲到仁宗时，“承平日久，天下生齿益蕃，犯法者多，岁断大辟甚众，而有司未尝上其数”。在这种情况下，赦宥的办法也就自然会被用来化解刑法苛繁所带来的一部分矛盾。

赦宥，作为调节刑法的一种行政措施，也是古已有之。《周礼·秋官·司刺》就载有三宥三赦之法。历代帝王都有赦免的权力，由皇帝颁布赦免的命令，成为常赦，亦即大赦。一般是老皇帝去世，新皇帝继位，以及皇帝改元、立太子、立皇后之类，此外还有祭祀天地时颁布赦令，亦有皇帝重病、发生重大的灾异时颁布赦令。宋代赦宥之制，在《宋史·刑法志三》有专门记载。

由于刑法过于苛繁，加上官司机构的腐败，监狱人满为患。《宋史·欧阳修传》记载景祐三年(1036)，欧阳修“方贬夷陵时，无以自遣，因取旧案反覆观之，见其枉直乖错不可胜数。于是仰天叹曰：‘以荒远小邑，且如此，天下固可知。’”冤假错案满天飞，与当时行政执法的官吏队伍状况息息相关。被监押的不仅是犯人，还有犯人的亲属，势必影响到社会的安定。在这种背景下，赦宥一批人犯，未尝不是缓解社会矛盾的办法，而且还体现皇上与朝廷的仁慈和恩典，又何乐而不为呢？然而在那时的通讯条件下，这些大赦的诏令，未必都能下达到路、府、州、县，所以还要派监司巡视各地“所当行者”。范仲淹这条建议便是针对这种情况提出的。

九曰重命令。法度所以示信也，行之未几，旋即厘改。请政事之臣参议可以久行者，删去烦冗，裁为制敕行下，命令不至于数变更矣。

这是一条很好的建议，要做到令行禁止，必须慎重。不讲官吏队伍的整顿，专讲法令和制度，结果势必是徒滋纷扰，无助实际。欧阳修早在庆历新政之前的《准诏言事上书》中，便强调“慎号令”，他在文章中说：“夫言多变则不信，令频改则难从，今出令之初，不加详审，行之未久，寻又更张。以不信之言，行难从之令，故每有处置之事，州县知朝廷未是一定之命，则官吏或相谓曰：‘且未要行，不久必须更改。’或曰：‘备礼行下，略与应破指挥。’旦夕之间，果然又变。”[42]“重命令”的背后，实际上反映了当时在积弊之后，改革之不易。好的制度设计，只能在实施过程中，显现其效能，而它的实施则要有好的、忠诚于制度的官员。没有好的官员，即使是好的制度和设想，也会在实施过程中变形，甚至走向其反面。这方面的历史教训，古往今来实在太多了。故在强调制度建设的同时，必须强调行政机构作风的整顿，才能使制度出效率。

欧阳修在《与田元均论财计书》中进一步指出：“建利害、更法制甚易，若欲其必行而无沮改，则实难。裁冗长、塞侥幸非难，然欲其能久而无怨谤，则不易。为大计既迟久而莫待，收细碎又无益而徒劳。”“为大计”是要完善顶层设计，这要有长时间的实践和理论研究为基础，很难立竿见影。“收细碎”则是指就事论事，往往流于形式。这说明“重命令”之难，实际上也是改革最困难的地方，它说明了庆历新政、王安石变法之难处。改革的理想与实际效果往往很难统一，而且还不能只盯住制度，还得有人才去具体实施，关键是要有贤官能吏，没有这一条，很难取得有效的结果。

十曰减徭役。户口耗少而供亿滋多。省县邑户少者为镇，并使、州两院为一，职官白直，给以州兵，其不应受役者悉归之农，民无重困之忧矣。[43]

徭役是农民对国家所尽的无偿的封建义务。《宋史·食货志五上·役法上》记载了宋代农民的劳役负担状况：“役出于民，州县皆有常数，宋因前代之制，以衙前主官物，以里正、户长、乡书手课督赋税，以耆长、弓手、壮丁逐捕盗贼，以承符、人力、手力、散从官给使令。县曹司至押、录，州曹司至孔目官，下至杂职、虞候、拣、掏等人，各以乡户等第定差。京百司补吏，须不碍役乃听。”这里所列举的各种徭役的名目，都是州县向农户征集的力役，这些力役是按户等来派遣的。宋代是以土地和资产分五等户来区分，上三等是占田较多的田主，称上户；四、五等主户称下户，是占有少量土地的自耕农和半自耕农。还有一类叫客户，主要是没有土地的佃户，也入户籍，交纳丁税和负担徭役。除五等主户及客户之外，还有一类形势户，是现任、致仕的官员和地方上的势要豪族，他们都享有免役的特权。

《宋史·食货志》所列徭役的种类，也应分成两类，一类是职役，如衙前，是替官府运送物资的，由资产在二百贯以上的一等大户承担。另一类是里正、户长、乡书手，是农村基层组织的工作人员，他们的职责是替官府课征赋税。再次如耆长、弓手、壮丁，相当于当地的保安和警察，由二、三等户充当，负责治安和逐捕盗贼。至于承符、人力、手力、散从，是给州县衙门差遣的劳役，也是依照需要让下等户分别担任。

宋太宗时，在州、县之上设路，把全国分为十五路。每路皆设转运使，负责一路财赋转运给中央政府和军队。转运使的下属有司理院，设提点刑狱官一名，隶属于转运使管辖。如此一来机构重叠，冗员亦多，地方上徭役的负担随之加重。《宋史·食货志五·役法上》云：“役有轻重，劳佚之不齐，人有贫富，强弱之不一。”其中徭役最重的是衙前、里正。各州、县的户口有多有少，因而各地的负担亦轻重不一。范仲淹的建议是通过精简机构来减轻民间徭役的负担，户口少的县，改为镇。户口少的路与州，把转运使与州这两级机构合并为一。这样能减轻民众徭役的负担。然而，这条措施的实施受到下面很大的阻力，《宋史·食货志五·役法上》云：“时范仲淹执政，谓天下县多，故役蕃而民瘠，首废河南诸县，欲以次及他州。当时以为非，未几悉复。”

以上是范仲淹十条建议的历史背景，宋仁宗看到范仲淹这十条建议以后的反应是：“悉采用之，宜著令者，皆以诏书画一颁下；独府兵法，众以为不可而止。”[44]实际上，不仅是府兵法没有实施，而是其他建议都没有得到贯彻执行，正如史书所说，所有的改革措施“卒不果行”。为何“卒不果行”呢？《宋史·范仲淹传》记载道：“及(吕)夷简罢，召还，倚以为治，中外想望其功业。而仲淹以天下为己任，裁削倖滥，考覆官吏，日夜谋虑兴致太平。然更张无渐，规摹阔大，论者以为不可行。及按察使出，多所举劾，人心不悦。自任子之恩薄，磨勘之法密，侥幸者不便。于是谤毁稍行，而朋党之论浸闻上矣。”所谓“侥幸者不便”，是因为“任子之恩薄，磨勘之法密”，改革侵犯了他们的利益，故守旧派就造舆论，借朋党的罪名来攻击庆历新政。

范仲淹的这十条建议倾向于弱势群体，侵犯既得利益者，因此无论是做官为宦者，还是地方上的豪强势力，都受到了打击。从道义上讲，范仲淹这十条建议都在理，所以守旧派很难从正面攻击范仲淹关于新政的这些措施，于是就用老办法，以朋比范仲淹、富弼的罪名来攻击、中伤支持庆历新政的宰相杜衍。庆历三年(1043)八月，范仲淹任参知政事，九月，宋仁宗在天章阁召见范仲淹，倾听他的建议，次年的十一月，便发生杜衍女婿苏舜钦的宴会案。[45]当时杜衍任同平章事兼枢密使，论资历，杜衍是范仲淹的父辈，他对范仲淹的新政持支持的态度。苏舜钦案牵连到杜衍，与杜衍有嫌隙的端明殿学士丁度就借题发挥，“草制指杜衍为朋比，时范仲淹、富弼欲更理天下事，与用事者不合(指陈执中与章得象)，仲淹、弼既出宣抚，言者附会，益攻二人之短。帝欲罢仲淹、弼政事，衍独左右之。然衍平日议论，实非朋比也”。[46]苏舜钦案发以后，仁宗下诏书戒朋党互相攻讦。范仲淹自知不免，请罢参知政事出守陕西，庆历新政岌岌可危。同时由于章得象、陈执中二位老宰相始终持不合作态度，新政很难推行下去。《宋史·章得象传》称：“(得象)在中书凡八年，宗党亲戚一切抑而不进，仁宗锐意天下事，进用韩琦、范仲淹、富弼，使同得象经画当世急务。得象无所建明，御史孙抗数言之，得象居位自若，既而章十上，请罢，帝不得已许之。”从这段记载看，论资格，章得象任宰执时间较久，仁宗希望他与范仲淹等合作，共同施行新政，但他抱不合作态度，御史上奏章攻击他，他则求退。当时另一批御史对杜衍的女婿苏舜钦进行攻击，丁度又讲杜衍与范仲淹朋比，这自然使宋仁宗感觉到朝廷上仍有党争的嫌疑。

其实，宋仁宗对朋党的怀疑并非是空穴来风，在新政中利益受到损害的保守势力，故伎重演，再次煽起甚嚣尘上的朋党之说。庆历四年(1044)四月，造党论者指使仁宗身边的亲信宦官蓝元震上疏攻击范仲淹、欧阳修等人，其疏云：“范仲淹、欧阳修、尹洙、余靖，前日蔡襄谓之‘四贤’，斥去未几，复还京师。‘四贤’得时，遂引蔡襄以为同列。以国家爵禄为私惠，胶固朋党，苟以报谢当时歌咏之德。今一人私党，止作十数，合五六人，门下党与已无虑五六十人。使此五六十人递相提挈，不过三二年，布满要路，则误朝迷国，谁敢有言？挟恨报仇，何施不可？九重至深，万几至重，何由察知。”[47]这段文字说明保守势力对改革派的攻击达到了异常激烈的程度。在深宫中长大、承父祖之荫而登极的宋仁宗，自觉既无乃祖太祖、太宗之英武，亦少其父真宗之阴鸷，故对臣工擅权结党格外警惕。守旧派正是看准了这一点，不仅攻击范仲淹等人是朋党，而且还施展阴谋，制造了一件耸人听闻的“政变案”。事件是从国子监直讲石介写给富弼的一封信引起的，石介在信中以“伊尹、周公之事”比拟富弼。夏竦获悉后，就收买石介家中的女奴，使她摹仿石介笔迹，改“伊、周”为“伊、霍”，[48]穿凿附会范仲淹、富弼等人欲废宋仁宗，另立新帝。更为恶毒的是，夏竦还伪造了一份代富弼拟定废立的草诏，冀图置富弼、范仲淹等人于死地。如此的毁谤中伤，使范仲淹、富弼、欧阳修等人惊恐万状，惶惶不安，恰巧此时发生了辽夏战争，范仲淹、富弼赶紧“乞罢政事”，请求外任。仁宗将信将疑，他无意追查事情的真相，遂下诏将范、富等人再度贬出朝廷。

范仲淹被贬后，石介成了众矢之的，他被外放到濮州任通判，未到任所旋即病卒于家。石介死后，夏竦等人并未甘休，欲趁机株连他人。时徐州孔直温谋反，败露后被抄家，石介过去与孔直温的来往书信也被查抄出来。夏竦借此大作文章，向仁宗说石介其实没有死，被富弼派往契丹借兵去了，富弼做内应。这一招确实狠毒至极，宋仁宗便派官员去斫棺验尸，庆历五年(1045)十一月和庆历七年六月仁宗两次下令核查石介存亡情况，幸赖杜衍和吕居简、龚鼎臣等人具保，才幸免斫发石介之棺。欧阳修对此义愤填膺，在庆历六年写下了一首350字的五言长诗《重读徂徕集》，诗中写道：“我欲哭石子，夜开徂徕编。开编未及读，涕泗已涟涟。已埋犹不信，仅免斫其棺。此事古未有，每思辄长叹。我欲犯众怒，为子记此冤。下纾冥冥忿，仰叫昭昭天。书于苍翠石，立彼崔嵬巅。”此诗呼天抢地，感人肺腑。

范仲淹、富弼被逐，石介冤死，守旧派气势更为嚣张。由于朝中支持新政的官员均被贬斥，守旧派弹冠相庆，御使中丞王拱辰高兴地说：“吾一举网尽之矣。”庆历五年十一月，仁宗下诏告诫百官不要朋比结党。内有“朕闻至治之世，元恺共朝，不为朋党。朕昃食厉志，庶几古治，而承平之弊，浇竞相蒙，人务交游，家为激讦，更相附离，以沽声誉，至或阴招贿赂，阳托荐贤。”[49]这实际上是对庆历新政的最后判决。总之，在新政实施一年多时间里，朝堂内外争执不断，守旧派不仅进行人身攻击，还制造文字狱，政治舞台波诡云谲，险象环生。在这种情况下，仁宗便只能换执政班子。结果是守旧、革新两派一起下野，庆历新政也就宣告失败。其过程是庆历五年正月，范仲淹、富弼罢，接着是杜衍罢，三月韩琦罢，四月章得象罢。接下来的执政班子是贾昌朝、宋庠、吴育、丁度、陈执中等人，都是平庸、无所作为之辈。

检讨庆历新政失败缘由，颇为复杂。其中当然也有宋仁宗对新政支持不力的原因。范仲淹改革的最初对手是吕夷简，《宋史·吕夷简传》称：“自仁宗初立，太后临朝十余年，天下晏然，夷简之力为多。”又称：“夷简当国柄最久。”范仲淹、欧阳修辈毕竟是新起之秀，仁宗很难完全打破先朝旧臣们的包围，且仁宗做事不果断，不是一个敢作敢为的君主，仁宗在位四十二年，史称仁宗时期，“吏治若偷惰，而任事蔑残刻之人；刑法似纵弛，而决狱多平允之士。国未尝无弊倖，而不足以累治世之体”。[50]这就是范仲淹所处的客观环境，仁宗在位时，执政当国很难有所作为，因为一遇阻力、困难，仁宗就退缩了。宋仁宗这个皇帝，比较宽容、忠厚，守成有余，可以做一个太平君主，却难以大刀阔斧，变法图强。他缺少担当、革新的精神。庆历新政的失败，未尝不与他的性格作风有关。守旧派就是利用历代君主深恶痛绝的“朋党”罪名，喋喋不休地在仁宗面前攻讦范仲淹、欧阳修等人结朋聚党，使得仁宗在朋党问题上始终难以释怀，范仲淹等人一旦染上了朋党之名，就洗刷不清，最终窒息了北宋中叶的这场变法改革运动。范仲淹等人酝酿多年的“庆历新政”还未来得及实施，便在严厉防范朋党的叫嚣声中成为一现之昙花。

在这种历史条件下，范仲淹只能空有改革抱负，而壮志难伸，但他在《岳阳楼记》中留下的名句：“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，却被后世推崇不已。他所遗留下来的政治问题，只得由王安石来接手了。总之，中国历史上的改革运动，如果把当权者及其既得利益作为打击对象，无有不遭惨败的，因为他们只能容忍不触及自身根本利益的小改小革。

最后，我们还应看到，在处理庆历新政所带来的党争时，宋仁宗还是注意分寸、留有余地的，他对范仲淹等人的处置相当宽松，仅仅贬为地方官而已。范仲淹辞相后，任河东、陕西宣抚使，富弼出知郓州，后来移青州，兼东京路安抚使。在至和二年(1055)再次召拜同中书门下平章事，与文彦博共同主持中枢政事。此外，欧阳修不断切直地议论朋党问题，宋仁宗也并未因此降罪于他，说明宋仁宗为人还比较宽厚，言论上也允许臣工有一定的自由度。故北宋在仁宗时期，并未因庆历新政被扼杀而带来大的统治危机。