行政长官在香港特别行政区（简称特区）具有重要的法律地位，他既是特区的首长，代表特区向中央人民政府负责，也是特区政府的首脑，领导香港特区政府。对于这一重要人选的产生，《香港特别行政区基本法》（简称基本法）规定了选举或协商的方式。行政长官选举制度，作为特区民主政治运行的重要方式，是特区政治体制中最为核心的问题。由于行政长官特殊的法律地位，基本法对于行政长官选举制度的设计有其自身特点，不仅要求行政长官的产生须符合法定的程序，且对于其选举制度的改革提出了基本原则：根据“特区实际情况”和“循序渐进”的要求，从协商到间接选举，最终达至普选目标。关于普选以及普选的方式、行政长官人选的政治条件等，是有争议但必须面对的问题。

在英国殖民统治下的香港政府并非一个独立的政治实体，既没有议会，也没有政党，更谈不上由议会中的多数党组织内阁向议会负责的英国式政治体制。为了保证英国政府对香港的殖民统治，香港政治结构中的一个主要特色是权力高度集中于港督——港督集权制。在香港回归以后，这种政治结构模式发生了质的变化，基本法规定的香港特区政府，是一个在行政主导下的行政、立法、司法三权既分立又相互配合、制约的政治结构模式⁽²⁰⁾。所谓行政主导，就是行政长官在香港特区的政治生活中起主要作用。行政长官法律地位高于行政、立法、司法三机关之上的设计，就是香港特区政治体制的特色⁽²¹⁾。基本法规定了行政长官在政治、经济、法律方面的主导权，故而有关行政长官的选举的办法，应当是符合香港实际情况并循序渐进的，如此方能保障通过选举产生的行政长官具有行政主导能力。

基本法根据香港特区的实际情况，对于行政长官的产生办法作出了原则性的规定；与此同时，在“一国两制”、“高度自治”的原则下，作为国家立法机关和国家最高权力机关的全国人大，基于国家主权的权威性，依照基本法对于香港特区行政长官的产生办法的修改也作出了相关决定；此外，在特区成立以后，为了实施基本法及其附件一的有关规定，特区政府还制定了《行政长官选举条例》、《选举管理委员会条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》。这些法律、条例建构了特区行政长官选举制度的立法架构，为最终实现普选目标奠定了立法基础。

基本法第45条第1款规定：“特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”基本法这一规定，表明行政长官产生的方式需要经过两道程序，首先是在当地通过选举或协商提名行政长官人选，其次是中央人民政府对行政长官的人选进行任命。基本法对行政长官产生程序的规定，体现了“一国两制”下国家和地方的关系，即中央人民政府对特区进行主权管辖，也体现了特区行政长官对特区和中央人民政府负责。同时，基本法第45条第2款规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选选举产生的目标。”

第一任行政长官通过协商或协商后选举产生。根据《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》规定，在由殖民地政府向特区政府过渡的时期，香港特区第一任行政长官由第一届政府推选委员会通过协商或协商后提名选举产生，报中央人民政府任命。该政府推选委员会由工商、金融界人士；专业界人士；劳工、基层、宗教等界别人士；原政界人士、香港地区全国人大代表、香港地区全国政协委员的代表，各占25％，共计400人组成，由特区筹备委员会负责筹组。

第二任及以后各任行政长官通过间接选举产生。基本法在附件一中规定了，香港特区第二任及以后各任行政长官以间接选举的方式产生，即行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据基本法选出，报中央人民政府任命。从香港的历史和发展现状来看，特区社会的民主水平并不适合立即通过普选的方式产生行政长官，间接选举的举措是符合香港特区的实际情况的，同时也保障了香港各阶层的参政权。这正是循序渐进的推进和发展特区民主政治的要求。

根据基本法的规定，香港特区行政长官每届任期是5年，每人只可以连任一次⁽²²⁾。2007年以后各任行政长官的产生办法如需要修改，须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。目前特区行政长官的选举采取间接选举制度，但是这种间接选举不是一成不变的，根据特区实际情况和循序渐进的原则，最终要达到普选的目标。

2017年特区行政长官的选举可以实行由普选产生的办法。根据《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，“2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法。”“根据香港基本法第四十五条的规定，在香港特别行政区行政长官实行普选产生的办法时，须组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会可参照香港基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成。提名委员会须按照民主程序提名产生若干名行政长官候选人，由香港特别行政区全体合资格选民普选产生行政长官人选，报中央人民政府任命。”“经过香港特别行政区政府和香港市民的共同努力，香港特别行政区的民主制度一定能够不断向前发展，并按照香港基本法和本决定的规定，实现行政长官和立法会全部议员由普选产生的目标。”

笔者认为，现行的是由一个具有广泛代表性的选举委员会根据基本法选出，报中央人民政府任命的产生方式，这种间接选举的方式只是过渡性的。达到普选的法定条件则需要根据香港的实际情况、循序渐进地进行。在支持香港特区尽快实行普选的意见中，有人认为：基本法规定了“循序渐进”，那么就应该有一个确定的普选时间表，以体现普选的逐步发生⁽²³⁾。这种意见实际上是忽视了实行普选的另一个原则性的限制性条件，即“根据香港的实际情况”。无论是“循序渐进”的要求，还是“根据香港实际情况”的规定，两者都是原则性的要求，要求的是香港普选的进程不应操之过急，普选作为政治体制改革中的重要环节，其进度必须与特区的经济、政治和社会发展水平相适应。目前政治体制改革中，特区政府以及全国人大常委会的相关决定，对于行政长官产生办法作出了符合循序渐进原则的适当修改。上述有关特区行政长官产生办法的改变，主要围绕选举制度所进行的修改，从协商到间接选举的转变，也是符合香港特区实际情况的。2017年香港特区行政长官由一个有广泛代表性的提名委员会提名后，经普选产生，遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调，有利于社会各阶层、各界别的均衡参与，有利于行政主导体制的有效运行，更有利于保持香港的长期繁荣与稳定。

在资本主义民主生活中，党派在选举中的影响是巨大的。行政首脑的当选有赖于其身后所属党派的支持。尽管《香港行政长官选举条例》规定了行政长官不能是政党人士，候选人可以是政党人士，当选后必须退党。但是党派对于行政长官选举的影响仍然存在。各党派成员活跃于政治舞台中，其重要目的在于谋求自身或所属党派的利益最大化，却往往忽视了整个社会利益。回归后的香港特区，政治生态较为复杂，目前分有建制派和民主派两大阵营，前者是亲政府派，后者是反对政府派，积极主张普选产生行政长官和立法会。各党派在政治上难成共识，政治纷争日益繁多。若单从自身利益出发，往往会阻碍政府施政，甚至会妨碍香港政治、经济的发展的进程。正如休谟所言：“如果人们从一种特殊利益的角度……来调整他们的行为，不论这种特殊利益是公共利益，还是私人的利益，那么他们都会使自己陷入永无止境的混乱之中，而且还会致使政府治理在很大程度上失效。每个人的私人利益都是不同的，尽管公共利益本身始终是同一的，但是它却成了产生巨大纷争的根源，因为不同人对它持有不同的看法。”⁽²⁴⁾例如，2013年1月16日，香港大学法律学者戴耀廷副教授发起“占领中环”运动，他们主观认为中央政府在未来的行政长官选举中不想通过一种真正的民主选举机制产生香港特区行政长官，希望通过行动争取香港行政长官普选。香港社会形成了两种态度的鲜明对决局面：反对派不仅高调支持，还积极筹划分阶段实施普选；建制派以及担心这一行动对香港经济造成重大影响的团体和民众，不仅通过报刊揭露反对派这一举动的动机和本质，还发出警告，呼吁市民从香港未来的大局着想，理性表达诉求，并以反制方式制止反对派实施“占领中环”。双方剑拔弩张⁽²⁵⁾。

当上述非理性的抗争运用于政治生活中，必将阻碍政治的繁荣和经济发展。不成熟的党派纷争还会造成有限且重要的权力资源的浪费，只有熟稔政治生活的党派才能推动民主的进程。在这里不得不提到什么是民主？街头暴力、非法示威、社会混乱、党派混争不应该属于民主的内涵。选举民主应该可以视为民主的重要模式。然而，经历了长期殖民统治的香港社会，缺乏的正是市民意识和民主基础，从协商到间接选举再到普选的过程，不是一蹴而就的。“尽管政府和反对派对于最终实现‘双普选’并不存在根本分歧，但在实现过程和快慢上却被意图借此积聚政治资源和民众基础的反对派充分掌握了话语权”⁽²⁶⁾，循序渐进的民主进程遭遇挑战。推行普选，有待于建立一块良好的民主地基，有赖于选举文化和理念的成熟。

普选需要成熟的选举文化和理念⁽²⁷⁾，缺乏民主土壤的选举是开不出普选之花的。在选举者和竞选者还没有普遍达到能理性参与直接选举的程度，强行推进普选，完全通过选举市场的自然调节，自由让选举者一人一票直接选举行政长官，这种选举的过程往往容易被阴谋家所把持，选举结果或将危害国家政权和社会稳定。

依据香港特区的政制发展的实际，基本法的规定和全国人大常委会的决定，是实施政治改革的法律依据。中央政府一贯主张并支持依照基本法的原则循序渐进地发展符合特区实际情况的选举制度，同时也注意倾听香港民众对于普选的诉求。针对香港特区政治改革过程中出现的问题，全国人大常委会依法就香港特区的行政长官产生办法进行释法和作出决定，为香港行政长官产生办法的修改以及实现普选产生行政长官的目标奠定了法律基础。

2004年4月6日，第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》。全国人大常委会通过主动释法的方式，对2007年及以后行政长官的产生办法的修改程序作出了界定，同时也有效的回应了有关在2007年实现行政长官普选产生的呼声。这次主动释法进一步明确了行政长官产生办法的修改需要报全国人大常委会的批准，表明了对于香港特区的政制改革，中央享有主导权。中央将根据香港特区的实际情况，循序渐进推进香港民主的进程。

2004年4月26日，第十届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》。香港特区行政长官董建华2004年4月15日提交了《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法是否需要修改的报告》，并在会前征询了香港特区全国人大代表、全国政协委员和香港各界人士、全国人大常委会香港特区基本法委员会香港委员、香港特区政府政制发展专责小组的意见，同时征求了国务院港澳事务办公室的意见。全国人大常委会在审议中充分注意到近期香港社会对2007年以后行政长官产生办法的关注，其中包括一些团体和人士希望2007年行政长官和2008年立法会全部议员由普选产生的意见。上述决定明确了2007年香港特区第三届行政长官的选举不实行由普选产生的办法。

2007年12月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，明确了2012年香港特区第四任行政长官的具体产生办法可以作出适当修改；2017年香港特区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法；在行政长官实行普选前的适当时候，行政长官须按照香港基本法的有关规定和《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》，就行政长官产生办法的修改问题向全国人大常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会确定。在香港内部要求由普选产生行政长官的呼声中，中央政府根据香港实际情况，明确了2017年香港特区可以由普选产生行政长官。(www.daowen.com)

2010年8月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议批准了《〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一香港特别行政区行政长官的产生办法修正案》，将2012年选举第四任行政长官人选的选举委员会的人员扩充至1200人，并相应提高了联合提名的要求。

综上所述，我们可以解读出中央政府循序渐进推进香港民主进程的思路。香港特区选举制度的循序渐进地发展，是香港市民积极参政、特区政府科学行政和中央政府依法统筹的结果。从协商到间接选举，最终实现普选目标的进程，是在基本法框架下作出的符合特区实际的政制改革。这种中央政府主导下的有关行政长官选举制度的修改，是符合香港特区实际，是实现香港各阶层参政议政和特区长期繁荣稳定的有力保障。

根据《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，“2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法”。在词义解释上，“可以”并不意味着必须。根据《现代汉语用法词典》的理解，“可以”为能愿动词，常在动词、形容词前面，也可以用在主语前面作状语，表示可能、能够或许可。可以普选即意味着可以通过普选的方式，也可以不通过普选的方式产生特区行政长官。是否于2017年在香港特区通过普选的方式选举行政长官具有不确定性，最后还是回归到要“根据香港实际情况”和“循序渐进”等有关基本法的精神。

《新华字典》“普选”词条的解释是：普选是一种选举方式，指有选举权的人普遍参与政府机构的选举。按照《韦氏词典》，英文中suffrage、universal suffrage、general suffrage、franchise等都包含普选、选举的意思。不过，正式的法律词典如Black's Law Dictionary和政治学词典中并未对普选进行解释，与之相对应的法律词汇则包括赋权（Enfranchisement）、积极的公民权利（Positive Civil Rights）或妇女普选（Women Suffrage）等，主要指选举权与选举资格的扩展⁽²⁸⁾。

普选即为普及而平等的选举制度。行政长官最终要达至普选，这是基本法明确的要求。但对于何为“普选”以及2017年香港特区是否真正实施普选的问题，基本法没有明确的定义。

2010年6月7日，清华大学港澳研究中心主任，时任全国人大常委会副秘书长、香港基本法委员会主任乔晓阳在就2012年行政长官选举办法修改方案的记者会上提出：“普选”的核心内容就是保障人人享有平等的选举权。从历史上来看，“普选”概念所强调的是不因财产、性别和种族等的差异而导致选举权的不平等。因此，通常所说的“普选”，是指选举权的普及而平等。不过，一如国际上的一般理解，有关选举的权利是允许法律作出合理限制的。各国根据自己的实际情况采用不同的选举制度来实现普及而平等的选举权，这是当今国际社会的现实⁽²⁹⁾。2013年3月24日，乔晓阳在深圳市和香港建制派官员会谈时，提出“三个坚定不移”：“第一，中央政府落实2017年普选的立场是坚定不移的，是一贯的，绝无拖延之意；第二，行政长官人选必须是爱国爱港人士的立场是坚定不移的；第三，普选必须符合基本法和全国人大常委会决定的立场是坚定不移的。”⁽³⁰⁾可见，官方对于“普选”的理解应当是普及而平等的选举制度，且2017年通过普选产生行政长官的方式必定落实。

如何理解普遍而平等？《联合国公民权利与政治权利公约》（简称《公约》）第25条被认为是现代普选制度的国际标准。第25条规定：“每个公民应有下列权利和机会，不受第二条所述的区分和不受不合理的限制：（甲）直接或通过自由选择的代表参与公共事务；（乙）在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票的方式进行，以保证选举人意志的自由表达；（丙）在一般的平等的条件下，参加本国公务。”

关于普遍而平等的理解，强调的是不因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或言论、民族或社会出身、财产、血统或其他地位的差异而导致选举权的不平等。公民都有权利和机会通过直接选举或间接选举的方式自由地参与公共事务。对此，笔者认为，对于单一制国家的地方政府，香港特区的权力来自中央的授予，基于单一制国家的主权，中央对于香港特区普选的内容和条件依照基本法享有决定权。待条件成熟，中央政府可以授权香港特区通过普选的方式产生行政长官。尽管如此，中央政府所拥有的这种决定权也不得滥用，不可不考虑地方的诉求。中央政府同样应该在基本法中有关“根据特区实际情况”和“循序渐进”的原则框架下科学地决策。

论及普选，在各个国家或地区中，美国大选不可不承认其博得了全球的目光。有关美国总统大选的认识，通常是人民有直接决定将谁“关进笼子”的权力。然而，事实不尽如此。

美国总统选举实际上是一种通过间接选举的方式实现的普选。联邦宪法第2条第1项规定，总统是由各州依照议会所定程序选出与该州选派于国会的参议员和众议员总数相等的总统选举人选举产生。即我们通常所了解的美国总统大选，是由选民到指定地点投票选出总统选举人。在各州选出其总统选举人之后，这些人便组成选举团，在各州首府所在地分别投票，选举总统和副总统。然而，随着政党政治的发展，总统选举人的政治倾向通常被其政党背景所左右，总统选举人当选后除了登记其早已保证支持的人选外，别无他事，无独立判断可言，从而使得民众选举总统选举人，实际上是在选举总统。正式选举的结果实际上在总统选举人被选举出来之后便已经确定，选举人的投票基本上就只是一种形式，没有什么实际意义。杰克逊大法官曾形容宪法规定的总统选举人制度：“此安排是失败了。就总统选举人个人而言，他们不乏卓越之士，然他们制式地沦为政党的跟班。有诗文：永远投政党所要他们投的票，从未想自己所要做的事。”⁽³¹⁾

笔者认为，尽管有上述缺陷的存在，作为西方民主典范的美国，其总统大选对香港特区行政长官的选举，有其借鉴意义：按照基本法的预设，最终的行政长官由一个广泛代表性的提名委员会，按民主程序提名后由港人普选产生。试想，或可借鉴美国大选，按照类同与特区议会选区的划分方法选举或有党派区分的且不为议员和政府公职人员的行政长官选举人的方式，按民主程序提名后由港人普选产生行政长官。

应当明确的是，对于香港特区行政长官产生办法的直接依据，应当是基本法和全国人大常委会的有关决定。“普及和平等”应当是普选的基本价值，但《公约》并无规定普选方式，其允许各国、各地区根据自己的历史、国情、文化等具体因素制定适合自身的普选方案。故而有关普选方式的选择，同样需要依据特区实际情况。普选并不必然等同直选，也有可能是间接选举，抑或两种方式混合。每个政治社会都可依各自的情况发展出适合本地区的选举制度。香港也可依本地情形发展出自己的选举制度。当前，香港特区行政长官选举是一种间接选举的方式，通过一个具有广泛代表性的选举委员会根据基本法选出，由中央人民政府任命。基于此，笔者认为，行政长官或可采取直接选举与间接选举相结合的普选方式。

基本法规定行政长官的普选是要由一个具有广泛代表性的提名委员会提名产生若干名行政长官候选人，由香港特区全体合资格选民普选产生行政长官人选，报中央人民政府任命。不难发现，这是一种“自上而下”的选举方式。对于该种方式的设计，全国人大常委会给出的意见是，“提名委员会的设立可参照香港基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成”。而在面对普选的要求时，一方面，我们可以通过进一步扩大原选举委员会的委员名额和界别规模促成提名委员会的建立，以满足提名委员会广泛代表性的要求；另一方面，对于“可参照”的理解，即意味着提名委员会广泛代表性的获得，除此之外或有其他方式。如借鉴美国总统选举人的思路，设计出“行政长官提名人”。分析美国总统选举人这种间接选举模式，不难发现，这是一种“自下而上”的选举方式。而最终将上述“自上而下”的选举方式与“自下而上”的选举方式相结合，或为普选方式的一种路径：首先，通过借用业已划分的立法会议员选区，或者借用业已划分的界别，任何选区（或界别）中法定选民可以通过直接选举选出各选区（或界别）数量相同的行政长官提名人，组成行政长官提名委员会。其次，是拥有民意基础的提名委员会提名程序，提名委员会作为一个机构，其提名行政长官候选人，实际是一种机构提名。由行政长官提名人依照基本法的规定和少数服从多数的原则提名若干行政长官候选人，该候选人名单即为提名委员会最终提名。再次，将行政长官候选人名单向香港特区市民公布，交由香港特区选民通过一人一票的直接选举方式选出行政长官人选。最后，将普选出的行政长官人选交由中央任命。

总之，普选是香港特区基本法规定的选举行政长官办法的目标。2017年是否在香港特区实行由普选产生行政长官的办法，需要考虑香港的实际情况并符合循序渐进的要求。行政长官产生办法的修改需要经过严格的法定程序，基本法和全国人大常委会的有关决定应当是其直接的法律依据。未来香港特区在普选方式的选择上，需要慎重。既要求体现普及而平等的普选内涵，也要充分考虑特区政府在单一制国家中的地位，还要与香港特区行政主导的政治体制相适应，并兼顾香港社会各阶层参政需求，以及有利于香港资本主义经济的发展。只有这样，才符合基本法的规定，也才有可能在香港社会达成最广泛的共识。