以往，法学界、理论界和各级政府有关部门，以及有关人士学习、研究、宣传香港、澳门基本法时，大都注重两部基本法的制定、内容、结构和重大意义；“一国两制”与基本法的关系、“一国两制”与法制建设的关系、我国宪法与基本法的关系、中央与特别行政区的关系，以及特别行政区的政治体制、特区居民的基本权利和义务、基本法的解释和修改等。然而近几年来，人们对特别行政区制度探讨和研究已逐渐成为一个热门的话题。

所谓制度是指在一定历史条件下，根据共同的价值取向而形成的，且必须遵循相同模式或按相同程序办事的统一的规范体系。这个规范体系通常包括一个国家或地区的社会、经济、政治、法律和文化等方面的制度，以及社会组织的各种具体制度。它的一大特点（也是优点）是由国家力量和社会组织保证其实行。因此制度更具有根本性、全局性、长期性和可靠性。如果说2011年12月17日，上海社会科学院法学研究所和澳门理工学院一国两制研究中心等共同主办的特别行政区制度专题研讨会，是近年“一国两制”研究向纵深发展的一个新标志，那么本届研讨会则是上次研讨会的继续和深化。这次研讨会的主题是“特别行政区制度的特征及实行条件研究”。笔者认为，这个命题不仅具有理论意义，更具有现实意义。

在香港、澳门两部基本法成功实施10多年的今天，我们研究特别行政区制度要把“静态”（法律条文）研究和“动态”（实行状况）研究紧密结合起来，并且应把重点放在后者。故本节在简要介绍特别行政区制度形成的依据和内涵（静态）后，侧重阐述特别行政区制度最大特点和实行的五个基本条件（动态）。

在论述特别行政区制度实行的基本条件之前，有必要先简要了解我国特别行政区制度是如何确立起来的，其主要内容是什么，然后再阐述这种新型制度实行的基本条件。

有学者认为：“特别行政区实行的是由宪法确定框架，由基本法加以具体规范的新型社会政治制度或‘一国两制’社会政治制度。”⁽⁴⁰⁾乍看，这句话很难说有什么不妥之处，但细细推敲就觉得不够准确。笔者认为，特别行政区制度并非“由宪法确定框架，由基本法加以具体规范的”新型社会政治制度。实行“一国两制”的特别行政区制度是依据我国宪法制定的，由基本法加以原则性规定、确定基本框架，再由其他相关的法律法规加以具体规范（具有操作性）而逐步完善起来的新型社会政治制度。

制定香港、澳门特别行政区基本法必须根据我国宪法，这不但在宪法和两部基本法中作了规定，而且在中英两国政府《关于香港问题的联合声明》、中葡两国政府《关于澳门问题的联合声明》中也得到了体现。但是准确地从法律上说，制定两部基本法的法律依据只能是我国宪法，而不能说是根据中英、中葡的联合声明。因为宪法作为整个国家的根本大法无疑是基本法的“母法”，没有宪法的授权和指引就无从谈起特区基本法，也无从谈起特别行政区制度的建立。但是，现在要讨论的问题是：宪法有没有为特别行政区制度“确定框架”呢？请先看1982年《宪法》的有关规定，其第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条还规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（十三）决定特别行政区的设立及其制度。”

2004年3月14日十届全国人大三次会议通过的《宪法修正案》，把《宪法》第59条关于全国人民代表大会组成的规定中增加了特别行政区，即：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。”这表明在现行宪法中直接涉及特别行政区及其制度的条文已从原来的2条扩展到3条，其意义重大，影响深远。

这3条的主要内容可归纳为4个要点：（1）国家在必要时可以建立特别行政区；（2）在特别行政区内实行的制度可由全国人大另以法律规定；（3）只有全国人大有权“决定特别行政区的设立及其制度”；（4）由香港、澳门特别行政区选出的全国人大代表团，同全国各省、各自治区、直辖市及解放军选出的全国人大代表团一起共同组成最高国家权力机关。上述这些规定（内容）体现了“一国两制”方针和精神，也表明国家设立特别行政区及其制度的重要性和法律地位的提高，成为中国宪法史上的一个创举。这是制定香港、澳门特别行政区基本法的主要宪法依据。但是，宪法这些规定没有明确为特别行政区及其制度“确立框架”。

确定特别行政区及其制度框架的香港、澳门特别行政区基本法的制定依据，除了宪法依据外，还有具体的政策依据和香港、澳门的实际情况依据⁽⁴¹⁾。现就这两个依据简要说明如后：（1）具体政策依据：制定香港基本法的具体政策依据是中英联合声明中我国对香港的基本方针政策及附件一，即中英联合声明正文第3条的十二点内容和附件一（我国政府对香港的基本方针政策的十四点具体说明）。制定澳门基本法的具体政策依据则是中葡联合声明中我国对澳门的基本方针政策及附件一，即中葡联合声明正文第2条的十二点内容和附件一（我国政府对澳门的基本方针政策十四点具体说明）。因篇幅所限，制定基本法的具体政策依据在此不展开。（2）实际依据：即香港、澳门的实际情况。虽然有了我国对香港、澳门的基本方针政策及其具体说明作为起草基本法的具体依据，但这还不够，要起草好基本法还必须依据港澳地区的实际情况，将基本方针政策同港澳的实际紧密结合起来，贯穿基本法全程起草过程中。离开港澳的实际情况，将难于起草好基本法的，特别是有些争论的问题或中英、中葡联合声明中没有具体规定的问题，离开了实际情况与基本方针政策的结合，将难于得到解决。可见，从港澳实际出发在制定基本法中的重要性。

那么，当时香港、澳门的实际情况怎样呢？简要地说，香港与澳门虽然同属于资本主义社会，但实际情况还是有所不同：前者是发达资本主义社会的缩影，是一个国际金融中心，又实行自由贸易，它与世界许多国家和地区有广泛的联系，这些都需要保护和坚持；在政治法律制度方面，香港长期以来有一个行之有效的行政主导体制、比较完善的法律制度、司法制度、公务员制度、咨询制度，对这些制度需要保持基本不变或尽可能不作大的改变。后者则处于资本主义社会发展的初级阶段，长期处于澳葡政府的管制下，其博彩业成为澳门社会经济的主要支柱，原有的政治体制和司法制度也比较独特，以葡萄牙法律为基础，所有这些都是制定澳门基本法不能不考虑的重要因素。

简而言之，制定（起草）特别行政区基本法有三个依据，即宪法、政策、区情。其实，这三个依据也就是特别行政区制度形成的重要依据（因为特区制度蕴含在基本法之中）。但是，严格地说，特别行政区制度的最终形成还有赖于基本法及其相关法律法规（配套法律措施）的制定并开始实施之时。应当说，基本法的制定和付诸实践，是特别行政区制度形成的最直接因素（依据）和关键环节，它既前承宪法原则，又为以后相关法律法规的制定提供了法律基础。没有基本法为特别行政区确定一个较为完备的制度基本框架，特区制度就无法形成。但是，与基本法相配套的其他法律法规也是不可缺少的。

这些与基本法实施相配套的法律法规大致有两个方面：一是香港、澳门基本法附件三分别列举的在特区实施的全国性法律（由特区在当地公布或立法实施）。香港特区主要有国都、纪年、国歌、国旗的决议，国庆节决议，国籍法，外交特权与豁免条例等；澳门特区除前面讲的几项法律外，还有领海及毗连区法、专属经济区及大陆架法、驻军法等。二是全国人大曾就特别行政区制度相关问题还专门作出了四项决定。这四项决定都直接同实施基本法规定的特区制度密切相关。因篇幅所限，这里仅作些提示，希望有兴趣研究者查阅原文。

1990年4月4日，七届全国人大三次会议在正式通过香港特别行政区基本法的同时，还作出四项重要决定；1993年3月31日，八届全国人大一次会议，在通过澳门特别行政区基本法的同时，同样也作出四项重要决定。这四项决定的内容基本相同，故一并介绍：（1）关于基本法的决定，强调基本法的制定是符合宪法的。（2）关于设立特别行政区的决定，明确设立特区的时限、区域范围等。（3）关于特区第一届政府和立法会产生办法的决定，强调要根据体现国家主权、平稳过渡的原则产生并提供可操作性的具体办法。（4）关于设立特区基本法委员会的决定，规定该委员会的隶属关系、任务和组成。

基本法是全国人大制定的独特的全国性基本法律，是“一国两制”方针政策的法律化、制度化，也是特别行政区宪制性法律文件，是香港、澳门长期稳定繁荣的法律基石。

香港特别行政区是我国的第一个特别行政区，香港基本法对特别行政区制度作了既原则性又全面性的规定。原则性规定主要有两处：即根据宪法，全国人大特“制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针的实施”（香港基本法序言）；根据宪法第31条“香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据”（香港基本法第11条）。澳门基本法在序言和第11条也作了类似的规定。这表明香港和澳门两个特别行政区实行的制度主要由三大板块所组成：（1）社会、经济制度；（2）保障居民基本权利和自由的制度；（3）行政管理、立法和司法制度。

全面性规定表现在香港基本法第九章第160条和澳门基本法第九章第145条的规定中。这些规定的内涵非常丰富、新颖、全面，大致包括以下几个方面：（1）序言部分，既是对香港、澳门问题的基本概括，也交代了制定基本法、实行特别行政区制度的缘由、基本方针政策、宪法依据和目的；（2）总则部分，规定了香港、澳门特别行政区实行的制度和政策的各项基本原则；（3）第二章是规定中央和香港（澳门）特别行政区的关系，其核心是权力关系。就制度而言，重点是对特区实行的社会、经济制度作出原则性规定；（4）第三章是规定居民的基本权利和义务，主要是对特区居民和其他人所享有的基本权利和自由作出保护性的规范；（5）第四章是规定政治体制，就特区的整个政治制度（包括行政长官、行政机关、立法机关和司法制度等）作出规范，强调行政主导，行政与立法机关既互相制衡又互相合作或配合，司法相对独立的原则；（6）第五章是规定经济，第六章是规定教育，科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务（文化和社会事务），进一步对经济、文化和社会各个领域实行的制度和政策作出规范，（7）第七章是规定对外事务，对在维护国家主权前提下特区对外交往制度和政策作出规范；（8）第八章是对基本法的解释和修改制度作出规范。

吴邦国委员长把特别行政区制度的内涵概括为五大要点，指出：“香港特别行政区基本法为我国设立的第一个特别行政区设计了一整套的崭新的制度和体制。一是明确中央和香港特别行政区的关系，既体现国家主权和统一，又赋予特别行政区高度的自治权。二是确立香港同胞当家作主的民主权利，保障香港居民广泛的基本权利和自由。三是确定香港特别行政区实行以行政为主导的政治体制，司法独立，行政、立法既互相制衡，又互相配合。四是规定香港特别行政区的经济、教育、科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务等各方面的制度和政策。五是在外交权属于中央的原则下，授予香港特别行政区处理对外事务的权力。”⁽⁴²⁾吴邦国委员长这一精辟论述的精神同样适用于对澳门特别行政区基本法及由该法所确立起来的特区制度的肯定和赞赏。

由上可见，依据现行宪法、有关政策和港澳实际制定的基本法，其核心内容是规定特别行政区实行的制度，其目的是保障国家对香港、澳门的基本方针政策的实施。换句话说，国家对香港、澳门特区的基本方针政策全部体现在基本法规定的香港、澳门特区制度中，国家对香港、澳门虽然采用特殊的方式实施管理，但港澳地区发展与国家的发展是一体的。我们对特别行政区制度要提高到这个层面上来认识，才能使自己的视野更加广阔，为港澳地区谋划发展时，办法也就会更多些。

“一国两制”是中国特色社会主义的重要组成部分，从制度层面讲，它也必然成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。邓小平早就说过：“我们的社会主义制度是具有中国特色的社会主义制度，这个特色，很重要的一个内容就是对香港、澳门、台湾问题的处理，就是‘一国两制’。这是个新事物。”⁽⁴³⁾而我国现行《宪法》第31条、第62条的规定，就是为“一国两制”方针政策转化为特别行政区制度的规定，创立了中央对特别行政区实施管治的崭新模式。“这种模式的最大特点就是，在坚持国家主权和统一、坚持国家的单一制性质、坚持人民代表大会制度是国家根本政治制度、坚持国家主体实行社会主义制度的前提下，授权香港（澳门）特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权……中央不向香港（澳门）特别行政区派出一官一吏。”⁽⁴⁴⁾因此，“这项崭新制度已经横空出世，就成为体现理论创新与制度创新的有效载体……成为两个‘中国特色’的重要内涵，成为最后实现国家统一与民族复兴的推动杠杆”⁽⁴⁵⁾。

特别行政区制度形成固然重要、意义重大，但是特区制度的有效实行，把纸上设计的制度变为活生生的现实更为重要。这是不言而喻的。

作为一个上海学者后来移民到香港从商的香港人，我已经在香港生活和工作整整20年了。根据自己对港澳两地的观察、思考、比较、研究，同时也阅读了相关官方文件和学者的著作及论文，笔者认为，香港和澳门回归的特别行政区制度，之所以能够在香港、澳门特区的实践取得了举世公认的成功，归纳起来主要有如下五个基本条件：一是中央一贯高度重视是最可靠的领导保证；二是特区制度的完备性是强有力的法律保障；三是行政长官的宪制意识和执政能力是关键所在；四是领导班子和公务员队伍的素质建设是施政支柱；五是友好的舆论环境是不可缺少的重要条件。

但是，平心而论，香港、澳门两个特区取得成功的易、难度及其背后的原因还是有所不同的：澳门取得成功的经验较为全面，也较为顺利和成熟，当然还存在不足之处；香港的发展所遇到的困难和挑战较多，政府施政面临的形势也不容乐观，在取得诸多成功经验的同时也有不少教训。前面提到的五个基本条件中的前两个基本条件，对香港、澳门特区制度的正确实施都是同等至关重要的，是根本性的有力保障。香港和澳门特区政府在施政及制度建设方面存在的差异（经验及教训）主要表现在三个方面，即五个基本条件后面的三个基本条件。现就五个基本条件逐一作些分析。

特别行政区基本法及其特区制度的正式实施，香港、澳门先后进入了“一国两制”、“港人治港”和“澳人治澳”、高度自治的新纪元。这是一个巨大的历史转变。而随着基本法的生效实施，香港、澳门正在实行的是具有“一国两制”特征、体现“中国特色”的宪政制度（新型民主制度）。这个制度使中国特色社会主义扩大了包容性，增添了香港、澳门特区为祖国大家庭中的两个新的特殊成员。很难想象，在这个历史转折节点上，没有中国共产党作为领导核心力量和一个强有力的中央政府的领导，没有日益繁荣富强的社会主义祖国作为强大后盾，是不可能成就如此伟大事业的。

事实上，尽管香港和澳门的人口数量、面积大小等有一定的差别，但是在中央的眼里，两地的区域优势、战略地位和经济价值一样重要，因此一直被中央高度重视。这不仅体现在10多年来历届中央政府的工作报告中，更体现在10年来三次中共中央委员会的政治报告中。例如，十六大报告指出，要坚定不移地实行“一国两制”，严格按照香港基本法和澳门基本法办事，全力支持香港和澳门两个特别行政区行政长官和政府的工作，广泛团结港澳各界人士，共同维护和促进香港和澳门的繁荣、稳定和发展。党的十七大报告表明，全力支持特别行政区政府依法施政，着力发展经济、改善民生、推进民主，积极支持香港、澳门开展对外交往，坚决反对外部势力干预香港澳门事务。党的十八大报告强调，要把坚持一国原则和尊重两制差异、维护中央权力和保障特区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。此外，党和国家领导人在不同的公开场所还发表了不少有关香港、澳门的重要讲话，对特区各项事业，也具有重要的指导意义。

中央对港澳两地的支持，不仅表现在大政方针的指导和精神鼓励方面，还表现在实实在在的繁荣经济方面。10多年来，香港、澳门历经亚洲金融危机、“非典”、禽流感、全球金融危机等天灾人祸，每逢遭遇困境，最先伸手支持的就是中央政府。前几年，内地分别与港澳签署并实施了更紧密经贸关系安排（CEPA），之后陆续签订几个协议。现时内地已向香港开放了48个、向澳门开放了46个服务贸易领域。内地居民赴港澳个人游业务已扩大到22个省份的49个城市。特别是国家在“十二五”规划中，港澳部分首次单独成章，这不仅有效推动港澳经济社会发展，也扩大了实施特区制度后港澳在世界上的影响。

对香港、澳门特别行政区制度实现具有同等重要意义的两个原因（基本条件），除中央一贯高度重视作为最可靠的领导保证外，“另一个重要原因是基本法的内容很完备，使得中央与特区都有法可依、有章可循，都能按照‘一国两制’方针办事”⁽⁴⁶⁾。总体来说，基本法所规定的“特别行政区制度可以分为两个部分，即中央与特区关系的制度和特区内部行使高度自治权的制度”⁽⁴⁷⁾。

（1）正确规定了特别行政区在国家中的法律地位，即特区是我国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这既坚持“一国”原则，又体现了“两制”，合情合理合法。（2）明确规定了特别行政区享有的高度自治权是中央的授权，这表明特区是我国单一制下的一个地方行政区域。所以它实行的高度自治权仍属于地方自治，不是独立的政治实体。（3）明确规定了中央所享有的权限，例如中央负责管理与特区有关的外交事务、负责管理特区的防务、任命特区行政长官和政府的主要官员、全国人大常委会拥有基本法的解释权等。（4）明确规定了特别行政区的高度自治权，例如规定特区享有行政管理权（依法自行处理特区的行政事务）、享有立法权（依法制定、修改和废除法律的权力），还享有独立的司法权和终审权等。（5）规定了中央的职权而又与高度自治有联系的若干制度，例如全国人大及其常委会制定的全国性法律除列于基本法附件三者外，不在特区实施。要实施的法律由特区在当地公布或立法实施。

（1）最重要的是规定了以行政为主导的政治体制是保障和落实特别行政区制度的“最好的政权组织形式”。这句话是吴邦国委员长在纪念香港基本法实施十周年座谈会上的讲话中，对以行政为主导的政治体制所作的评价。“为什么是‘最好的’？吴邦国委员长指出，因为‘这套政治体制既保留了香港原有政治体制中行之有效的部分，也适应了香港回归祖国后的现实需要。’这个评价同样适用于澳门。”⁽⁴⁸⁾（2）规定了特区居民的基本权利和义务。这些都体现了“一国两制”的特点。（3）还规定了特区的经济制度，教育、科学、文化制度等。这些制度涉及经济社会的方方面面。

法律是不会自动实施的，必须依靠人及相关机构去执行和落实。因此，特区行政长官的宪制意识和执政能力就成为特区制度实现的关键所在。基本法所规定的行政主导的政治体制，既不是人民代表大会制、责任内阁制，也不是三权分立制、总督制，而是一种新型的“行政长官制”。其特点是行政长官具有特区首长和特区政府首脑的双重身份，在特区政治生活中居于中心地位，拥有基本法赋予的较大决策权。也就是说，这种新型政治体制，其中最重要的就是权力向行政长官倾斜，行政长官在特区政权机构的设置和运作中处于主导地位。“特区的行政主导政治体制能否有力高效运转，很大程度上依靠行政长官本人的威望。”⁽⁴⁹⁾

从香港、澳门回归以来的实践看，澳门特区行政长官何厚铧具有较强烈的宪制意识。这从他在两任行政长官10年任期内所发表的10份《施政报告》中可以得到佐证（因为每份报告中有关贯彻“一国两制”方针，严格执行基本法宪制任务的内容，均占有一定的篇幅，且表述深刻、易懂）。何厚铧凭他原来在社会中的地位和历练，加上个人的魅力，其执政能力也是得到公认的。他曾提出的“固本培元、稳健发展”的发展战略、赌权开放和基本法第23条立法的果断决策给人们留下深刻的印象。温家宝总理曾用“卓有成效”来评价何厚铧依法治澳的成绩，也是对特首执政能力的肯定。崔世安担任第三任行政长官后，“传承”前10年坚实的发展基础，继续全面贯彻实施基本法，尤其在开拓创新思维、建设阳光政府、推行科学施政、推动区域合作等方面作了不少努力，促进特区发展，但执政能力有待提高。香港特区的三位曾任、现任行政长官的宪制意识和执政能力则各有不同。首任行政长官董建华在回归前，就已和国家领导人有多次接触并参与基本法的制定，有较浓厚的宪制意识，又有“忠厚老实”的形象，但他毕竟是商家出身，欠缺政治与行政经验，过急推行“八万五”建屋计划和母语教学失误，基本法第23条立法受挫等负面影响，导致在第二任行政长官任期内中途“请辞”下台。接替董建华职务的曾荫权“长时间在殖民政府任职，行政及政治经验丰富”，但缺乏宪制意识，对“第23条立法”不敢碰，加上他沾染一些“不良特征如轻浮、不老实、贪小便宜、机会主义等”⁽⁵⁰⁾，致使市民对曾荫权的施政曾抱有一定的期望，最后变为失望。现任香港特区行政会议召集人林焕光接受传媒专访时说：“我觉得上一届政府是迎难而退，只懂短期派糖，把问题积压，现在变得更难处理。梁振英是积极迎难而上，但时机与平衡要掌握得好。”⁽⁵¹⁾

行政长官在特别行政区制度实现的过程中起着极其重要的主导作用，但是无论个人的作用有多大总是有局限性的，还必须建立一个以爱国者为主体的领导班子和一支素质良好的公务员队伍。这是特区制度成功实践和特区有效管治的重要保证。

澳门回归之初，首任行政长官何厚铧虽然没有对澳门特区政府从澳葡时代延续下来的整个公共权力架构进行调整，但对从澳葡时代延续下来的“政府施政管治架构”进行了改革和调整。即将原来的7个司合并为5个司，并明确各司的职责和分工。“重新调整后政府管治机构为5司30局21个部门，从而进一步改善了公共行政管理架构，提高了工作效率。”⁽⁵²⁾与此同时，何厚铧亦调整主要官员与公务员队伍，“通过一系列‘拆屋建庙’的重组架构，并对现有的公务员队伍重新洗牌，特别是主要官员几乎全部重新调整，保证了特区政府各部门能在何厚铧领导下的有效运作”⁽⁵³⁾。全国人大常委会副秘书长、澳门基本法委员会主任乔晓阳曾说：“澳门特区政府成立后，历史上第一次有一支完全由澳门永久性居民组成的公务员队伍，我们这支队伍很年轻，很有朝气，经过澳门回归后11年施政的历练，实践证明我们这支公务员队伍总体上是合格的。”⁽⁵⁴⁾

在香港的情况就大不一样：在1997年7月1日成立的特区第一届政府的主要官员“除了律政司司长外，全部由港英最后一届政府原班人马续任”。5年后，连任第二任行政长官的董建华开始推行政治问责制，“成员构成比较5年前有很大差异——相当一部分来自社会精英阶层，即使原为港英政务官也都脱离传统公务员体系，变成政治任命的官员”。这意味着特区政府开始对1997年前留下来的人事进行调整和变革，但所遇到的挑战和阻力不小。2005年上半年，第二任行政长官中途更替，由曾荫权接任行政长官，政治问责制依然，“但是，管治班子人事出现重要变化，来自社会精英的明显减少，更多是出身传统政务官。10个月后，第三届政府扩大政治问责制，所任命的副局长和政治助理相当一部分拥有外国国籍或外国居留权，反映扩大政治问责制被用来维护九七前的旧传统”。曾荫权离任前夕，“不得不再度为他的个人行为失当向香港居民道歉”⁽⁵⁵⁾。

香港特区政府的管治能力不尽如人意，同“改朝不换代”的做法有很大关系。“所谓‘改朝不换代’是指回归之后，英国人走了，确实是‘改朝’了；但特区政府的500个高官，大都留下来了，继续在政府总部进进出出……特区政府那些高官在港英时代是‘小丫环拿钥匙，当家不作主’，只执行来自伦敦的指示，自己不决策。用曾荫权的话来说，早晨到办公室没有传真机传来的伦敦的指令，这一天就不知道该做什么。”⁽⁵⁶⁾香港特区政府的高官（领导班子）是如此状态，庞大的公务员队伍更缺乏主人翁意识，做一天和尚撞一天钟。总之，回归以来，香港特区还没有建立起优秀的公务员队伍，因此，不能适应形势发展的需要。目前，新一任行政长官梁振英正在努力改变政府架构以形成领导核心，并建设一支强有力的公务员队伍，但困难重重，需要时间和政治智慧。

特别行政区制度的实现也离不开正确的社会舆论。在近现代社会中，大众传媒作为一种新突起的社会势力，其政治立场和倾向在各种政治与社会活动中发挥着巨大的影响作用。当代媒体更被称为是行政、立法和司法之后的“第四大权力”，甚至被称为“无冕之王”，因而引起世界各国或地区的重视。

澳门这个新崛起的中国第二个特别行政区，当地主流媒体，如《澳门日报》（澳门销量最大的中文日报）、《澳门月刊》（澳门销量较大的综合性中文杂志）、澳门新闻工作者协会和澳门广播电视有限公司等，“一直高举爱国爱澳旗帜，立场鲜明，态度明确地维护国家和澳门的根本利益”，“支持澳门特区政府依法施政，团结各界读者，形成独特的凝聚力，发挥舆论和文化的优势，为澳门的经济社会发展、稳定、祥和，为澳门居民的利益作出了重要贡献和大量工作”⁽⁵⁷⁾。所有这一切，使澳门特区政府赢得一个较好的舆论支持环境，特区各项制度建设进展顺利。

反观第一个特别行政区——香港特区的传媒舆论环境就有明显的不同。众所周知，包括香港三大日报（《大公报》、《文汇报》、《商报》）在内的主流媒体，长期以来，高举爱国爱港的旗帜，积极宣传“一国两制”方针和基本法精神，支持特区政府依法施政，发展经济、改善民生、推进民主、社会和谐，为香港的长期繁荣稳定和广大居民的利益作了不懈的努力，为特区的制度建设贡献智慧和力量赢得广大读者的好评。但是，另类一些媒体，“以监督权贵和为民请命为己任，对政府经常采取怀疑、批判和反对态度，与政府争夺公共议程的制定权（agenda setting power），个别媒体甚至不时扮演政治领导者和动员者的角色，从而加大政府施政的难度”。⁽⁵⁸⁾近年来，壹传媒旗下的几份报纸（如《苹果报》），策动“去中国化”系列活动，反对特区政府依法施政，反对两地经济融合，反对中央挺港政策。对此，《人民日报》有关人士表示，香港部分媒体把新闻和宣传混为一谈，把客观的报道跟煽动混作一起，偏离了媒体的功能，出现“媒体霸道”。更可悲的是，香港回归，政权转变，特区政府不仅没有官营电台的护航，反而要被官营电台由朝到晚地进行攻击。该电台以所谓“编辑自主”、“平衡不同声音”等为借口，不断丑化行政长官、咒骂特区政府无能，散布“行政霸道”、“法治已死”、“民主倒退”等言论。不少著名人士早就指出：“香港电台必须改邪归正”。但效果不大，可见舆论环境甚差。

总的来说，上述五个基本条件是实现特别行政区制度的五个台柱子，它们互相联系、互相依靠，缺一不可。就其主观因素而言，中央在特区制度建设上的角色十分重要，若缺少一个行政长官的辅翼，单凭中央的努力不但难于成事，反而可能会令港人、澳人因不满中央的“干预”而作出激烈的“反弹”，因此，行政长官领导下的特区政府是实现特区制度最合适的、最重要的力量。必须指出，基本条件并非全部条件，有些问题还可以深入研究。例如，中央与特区的紧密和良好的互动合作关系，特区政党政团和社会团体的作用，特区政府的整体政治纲领和价值体系，等等。

胡锦涛总书记在十八大报告中强调：“中央政府将严格按照基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制。”这是切中“一国两制”方针和基本法实施中的核心问题，为今后特区制度建设指明正确方向。笔者深信，随着中央这一重大举措的逐步落实，一个更加牢固、更加有活力的特别政区制度，将屹立在世界东方——中国珠江口岸！

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(1) 蒋碧昆主编：《宪法学》，中国政法大学出版社1999年版，第155页。

(2) 童之伟主编：《宪法学》，清华大学出版社2008年版，第80页。

(3) 本章序言与本节作者：姚魏，上海社会科学院法学所助理研究员；徐加喜，华东政法大学博士研究生。

(4) 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第25页。

(5) 民族区域自治制度尽管有其特殊的一面，但在民族区域自治地方，仍然是以人民代表大会及其常务委员会为权力中心来构建地方的政权组织形式的，与其他省份差别不大。

(6) 焦洪昌、姚建国主编：《港澳基本法概论》，中国政法大学出版社2009年版，第134页。

(7) 吴邦国委员长在纪念香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话中指出：“基本法……确立了以行政为主导的政治体制……”《纪念香港基本法实施十周年文集》，中国民主法制出版社2007年版，第7页。

(8) 本节作者：王禹，澳门理工学院一国两制研究中心副教授。

(9) 恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第110页。

(10) 四川省汶川卧龙特别行政区建立的经过如下：1963年，汶川县卧龙自然保护区建立，面积2万公顷。1975年3月，国务院批准成立卧龙自然保护区，面积扩大到20万公顷。1978年，汶川县卧龙自然保护区管理处与四川省卧龙自然保护区筹备处合并为四川省卧龙自然保护区管理处。1979年，卧龙自然保护区管理处改为林业部卧龙自然保护区管理局，由林业部直属。1980年，保护区加入联合国教科文组织“人与生物圈”保护区网。1981年，保护区与世界野生生物基金会合作建立中国保护大熊猫研究中心。1983年3月，经国务院批准，将卧龙保护区内汶川县的卧龙、耿达两个公社划定为汶川县卧龙特别行政区，实行林业部、四川省双重领导体制，由四川省林业厅代管。1983年7月，省政府、林业部联合决定将四川省汶川县卧龙特别行政区改为四川省汶川卧龙特别行政区。见网站：http://baike.baidu.com/view/4188946.htm，及http://zh.wikipedia.org/wiki/四川省汶川卧龙特别行政区。(www.daowen.com)

(11) 毛泽东的这首诗作于1973年8月，名为《读〈封建论〉呈郭老》：“劝君少骂秦始皇，焚坑事业要商量。祖龙魂死秦犹在，孔学名高实秕糠。百代都行秦政法，十批不是好文章。熟读唐人封建论，莫从子厚返文王。”

(12) 秦初，全国设36郡，以后随着疆域的扩展增至40多个郡，在全国建县和道900～1000个，其中有多少个道，至今尚未发现确切的记载。见孙关龙、孙华：《关于中国古代两种地方政制的初步研究》，《“一国两制”研究》2001年第9期。

(13) 秦朝中央设有“典属国”的官职。《汉书·百官公卿表》曰：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”

(14) 孙关龙、孙华：《关于中国古代两种地方政制的初步研究》，《“一国两制”研究》2001年第9期。

(15) 孙关龙、孙华：《关于中国古代两种地方政制的初步研究》，《“一国两制”研究》2001年第9期。

(16) 程辛超：《中国地方政府》，中华书局香港分局1987年版，第216～217页。

(17) 刘海年：《一国两制——从科学构想到光辉实践》，Priscilla MF Leung、Zhu Guobin（主编）：The basic law of the HKSA: From Theory to Practice，Butterworths，1998年。

(18) 《内蒙古自治政府施政纲领》第2条规定：“内蒙古自治政府是由内蒙古民族各阶层联合内蒙古区域内各民族实行高度自治的区域性的民主政府。”

(19) 本节作者：骆伟建，澳门大学教授，法学博士。

(20) 《互动百科》，基本范畴定义，http://www.hudong.com/wiki．

(21) 本节作者：吴天昊，上海社会科学院法学所副研究员。

(22) 张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第184页。

(23) 刘光登：《宪法责任研究》，苏州大学博士学位论文，2005年。

(24) 温家宝：《政府工作报告》，《人民日报》2004年3月15日。

(25) 范进学、杨阿妮：《中国宪法学基本范畴体系新论》，《四川大学学报》2009年第6期。

(26) 陈弘毅等合编：《香港法概论》，三联书店（香港）有限公司2009年版，第115页。　

(27) 《邓小平文选》，人民出版社1993年版，第217～218页。

(28) 《邓小平文选》，人民出版社1993年版，第267页。

(29) 肖蔚云主编：《一国两制与香港特别行政区基本法》，香港文化教育出版社有限公司1990年版，第65～68页。

(30) 乔晓阳：《中央对香港具有的宪制权力及其实践》，全国人大常委会港澳基本法委员会办公室编：《中央有关部门发言人及负责人关于基本法问题的谈话和演讲》，中国民主法制出版社2011年版。

(31) 吴邦国：《深入实施香港特别行政区基本法把“一国两制”伟大实践推向前进》，全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《纪念香港基本法实施十周年文集》，中国民主法制出版社2007年版，第11页。

(32) 吴邦国：《深入实施香港特别行政区基本法把“一国两制”伟大实践推向前进》，全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《纪念香港基本法实施十周年文集》，中国民主法制出版社2007年版，第9页。

(33) 李国能：《在“有效的司法覆核：良好管治的基石”会议上的演辞》，香港特别行政区司法机构网站，http://www.info.gov.hk/gia/general/200812/10/P200812100123.htm，2012年12月4日访问。

(34) 本节作者：吕楠，上海大学法学院宪法与行政法学研究生。

(35) 张定准：《香港的“行政主导”体制：性质、困境与发展》，中国经济特区论坛，香港回归十周年学术研讨会，2007年。

(36) 杨建平：《香港、澳门、新加坡行政主导比较》，《中国行政管理》2008年第2期。

(37) 曹沛霖：《比较政治制度》，高等教育出版社2005年版，第1134～1371页。

(38) 朱世海、李兵帅：《比较视野下的当代香港行政主导制》，《中央社会主义学院学报》2012年第3期。

(39) 本节作者：庄金锋，上海社会科学院法学研究所特邀研究员，香港香江国际集团原董事长特别助理，同济大学原文法学院客座教授。

(40) 杨允中、许昌等：《“一国两制”理论探析》，澳门理工学院一国两制研究中心2012年版，第180页。

(41) 参见肖蔚云：《起草香港基本法的依据是什么？》，香港《文汇报》1994年10月17日。

(42) 吴邦国：《深入实施香港特别行政区基本法，把“一国两制”伟大实践推向前进——在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》，澳门理工学院一国两制研究中心2009年版，第253页。

(43) 《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第218页。

(44) 乔晓阳为《基本法与香港回归十周年》写的序，香港基本法推广督导委员会工商专业界工作小组编，华商出版公司2007年版。

(45) 杨允中、许昌等：《“一国两制”理论探析》，澳门理工学院一国两制研究中心2012年版，第188页。

(46) 肖蔚云：《论香港基本法的完备性和对一些问题的认识》，肖蔚云主编：《香港基本法的成功实践》，北京大学出版社2000年版，第33页。

(47) 李飞在澳门理工学院一国两制研究中心主办“基本法高级论坛：特别行政区制度”上的讲话，2011年12月6日。

(48) 参见杨允中、饶戈平主编：《“一国两制”与澳门特区的善治之路》，澳门基本法推广协会2012年版，第5页。

(49) 刘兆佳：《回归十五年以来香港特别行政区管治及新政权建设》，商务印书馆（香港）有限公司2012年版，第61页。

(50) 刘兆佳：《回归十五年以来香港特别行政区管治及新政权建设》，商务印书馆（香港）有限公司2012年版，第64页。

(51) 《信报财经月刊》2012年10月号，第46页。

(52) 林贡钦：《未来特首要深思》，香港天地图书有限公司2005年版，第75页。

(53) 同(52)，第74页。

(54) 乔晓阳：《深入学习研讨基本法，努力提高公务员素质》，《澳门基本法推广协会会讯》2011年第1期，第8页。

(55) 忻文：《香港回归的新起点》，香港《镜报》月刊2012年7月号。

(56) 孟楼：《香港管治何以困难，刘兆佳言犹未尽》，香港《文汇报》2012年11月7日。

(57) 国务院新闻办主任王晨访问《澳门日报》社时的讲话，《澳门日报》2012年5月27日。

(58) 刘兆佳：《回归十五年以来香港特别行政区管治及新政权建设》，商务印书馆（香港）有限公司2012年版，第20页。