当前国家管理体制中，行政主导和立法主导是实践中运用最多的。对于行政主导的讨论在理论界一直有各种观点和看法，而且21世纪以来，经济快速发展，社会发展矛盾突出，随之政府的职能不断扩大并多样化，行政主导的治理模式被越来越多的国家所采纳。一般来说，行政主导模式是指在国家或地区的权力运作之中，行政权居于主导地位，公共政策的结果取决于行政长官及政府。简单来讲，就是行政权大于立法和司法权的治理模式。这种模式要求行政权对立法权和司法权都有一定限制作用。在当前国际社会中，各个国家的政体是不完全一样的，对于行政主导体制的推崇和广泛借鉴都需要结合自身国情和发展特色。但是对于行政主导模式的明确界定，理论界并未给出清晰解释，但均强调行政长官的绝对地位和行政权的主导权力。可以确定的是，国家规定本国的政治体制，在实际运作中必然存在权力不平衡的状态，这种情况下，我们对于行政主导模式的理解应该从表面规制上理解还是从实际事务决策中界定都存在不确定因素，而且扩大化的行政主导会不会诱发行政长官独裁统治，这都需要进行探讨。这里从国际上代表性国家的政治制度入手，对行政主导进行分析界定。

就字面意义解释，主导性权力是指在处理公共事务决策或宪政体制中所实行的一种主导性、积极性权力。行政主导作为一个学理概念，并非是法律条文中的正式术语，而是政治、法律学者分析一个国家或地区政治体系中的立法、行政、司法三大权力主体各自地位后做出的一个基本判断⁽³⁵⁾。三权之说是国家成立之初所争议的将国家的绝对权力分割成行政权、立法权和司法权，防止权力的集中和滥用的政制观点。

立法权是为社会的一切部分和每个成员制定法律，制定他们的行为的准则。它是通过制定法律规则来规范社会行为的代表民意的权力，是一切其他权力的基础，是一种主动性外向型的权力。行政权是将制定的法律促进、监督和保证社会实施的权力，政府作为其运作机关，也具有主动性。相对来说，司法权是法律实施的最后监督权力，宣扬公平正义，用强制性的处罚手段来维护社会秩序的权力，它遵循“不告不理”原则，严格按照具体法律条规办事，在社会生活中是一种被动性权力。

总体来说，行政主导是相对于立法主导而言的，对主导性权力的学说理念也是围绕这两种权力展开。主导性权力是根据行政权与立法权在政治体制中的地位来评判的，主要是看两者在公共事务中的决策地位。一般来说，国家发展中所面临的公共决策，都需要一个决断性权力，绝对倡导三权均衡决策既没意义，也不符合现代化社会的发展规则和价值理念。显而易见，作为引导社会发展方向的行政权，一向具有主导性发言权，民意都需要政府这个被委托者来把握社会发展轨道。行政权本身作为一种积极性权力，一直就在公共事务中起到引导作用，这样看来，当前国家的政治运行模式都是行政主导模式了。

在目前国际社会上，根据权力的来源和配置，以及行政权与立法权在政治生活体制中的地位，可以将现代国家的政治体制分为议会制、总统制、半总统制半议会制。主导性权力也是基于这些不同的权力划分，可以说，没有分权也就无所谓哪种权力的问题，有分权才有主导性权力问题。纯粹的分权只是一种制度设想，现实的政治实践中是不可能存在的，所以必定会存在一个主导性或决定性权力。以下几种政制制度都是代表性的政体，不同的国家实行着不同的运作模式，从它们的行政现状来分析行政主导模式。

新加坡于1965年12月颁布新宪法，实行议会共和制，权力机构实行三权分立，但不完全等同于西方发达国家三权分立的模式。总统是国家权力的象征，直接统辖国会、高等法院和政府内阁；国会是立法机关，在选举中占多数席位的政党是执政党；其领袖成为内阁总理，实行责任内阁制，内阁向国会负责，实行以总理为核心的内阁主导权力的运作。议会选举中多数党的领袖出任总理，在议员中任命政府部长。所以，要想在新加坡成为执政党，就必须在议会选举中获胜，要想成为政府部长，就必须被选为议员。新加坡实行的是执政党、议会、内阁三位一体的制度⁽³⁶⁾。

内阁作为最高行政机关，拥有完全的国家行政管理权，它以集体方式向国会负责，掌握一切大权，政府和议员个人都有提案权，但因为政府对国会控制很强，所以政府在立法权上有一定决策权。在司法权上，最高大法官由总理推荐，总统任命。

所以，新加坡的行政模式是以总理为核心的内阁体制，而且从1959年起，新加坡的人民行动党就领导新加坡的发展。执政党、议会和内阁三位一体，在国家事务决策中，行政权占有绝对优势，立法权和司法权对行政权的限制是微弱的。

美国三权分立的特点比较明显和突出，将国家权力分为立法、司法和行政权，并分别交付于国会、最高法院和总统，三者权力相互衡平制约。美国的政体是总统内阁制，总统由选举产生，是国家元首、政府首脑兼武装部队总司令。国会作为最高立法机关，有立法权，总统对国会通过的法律有否决权，而国会又可以通过之前被总统否决的法律，总统有权任免高级官员，但须经国会认可。美国总统非由国会选举产生，所以他不必向国会负责，国会不能就总统的施政行为投不信任票，也不能动议罢免总统；但是国会拥有提出“弹劾”的权力。在最高法院担任主席的条件下，须由国会2/3议员通过才能对总统定罪。国会有权依法弹劾总统和高级文官，最高法院法官由总统任命并经国会认可，最高法院又可对国会通过的法律以违宪为由宣布无效⁽³⁷⁾。

这样看来，似乎美国的行政权，特别是总统的权力并未在社会公共事务中起绝对的主导地位，处处受到立法权的限制和司法权的审查，但是由于美国实行两党制，国家领导人的选举只是财团在两党中交替寻找利益代言人。总统作为行政部门的首长和法律的执行者，也可以提出立法创议，而且事实上总统也是主要立法者。历史上，总统创议的立法最后为国会接受的百分比最高曾有69％，最低也有27％。一般来说，总统所属的党派控制国会多数时，总统立法创议通过的比率总是较高些。

事实上，为提高行政部门的效率，推行强有力的内外政策，美国总统的行政权力在第二次世界大战后一直在扩张中。战后历届美国总统往往通过一系列法律上的模糊地带扩张权力。例如，在与外国缔结的一些重要的条约，总统为了绕过国会，常常采取行政协定的形式，其数量大大超过了条约的数量，并且仍然具有法律效力。

苏联解体后，俄罗斯的政治方向由社会主义急转为资本主义，确立了总统共和制的民主联邦国家，形成了以总统为国家元首、内阁对议会负责的三权分立和赋予地方自治的联邦制度。联邦会议，即议会是代表机关和立法机关，行使立法权；政府实行执行权；俄罗斯联邦法院行使司法权。俄罗斯联邦会议由联邦委员会（上院）和国家杜马（下院）两院组成。议会权力被总统、政府、各主体立法机关、俄罗斯联邦宪法法院、俄罗斯联邦最高法院和俄罗斯联邦最高仲裁法院所分割。法律须经总统签署和公布。在许多立法、任免和监督事务中，联邦宪法规定两院都有权力。这实际上削弱了议会尤其是杜马的权力⁽³⁸⁾。(www.daowen.com)

俄罗斯政府在俄罗斯政治制度下受到总统和议会双重约束，政府由总理、副总理和联邦部长组成，总理经由国家杜马同意并由总统任命，总统根据总理的提名，任命或解除副总理和联邦部长。总统还可以作出关于俄罗斯联邦政府辞职的决定。

俄罗斯总统是政治权力的核心，总统是国家元首。在权力上，俄罗斯总统集内政、外交、立法、行政、司法和军事权力于一身，总统可以在国家杜马三次否决总统提名的候选人资格后，仍然任命总理并解散杜马。就政府信任问题上，总统拥有裁决解散政府还是解散杜马的权力。俄罗斯联邦总统有权提名、任命和解职俄罗斯联邦总检察长。在司法体系中，除了法院系统，俄罗斯还有一套检察机关。

在欧洲启蒙运动中，英国思想家洛克提出了著名的三权分立学说。该学说经过法国启蒙思想家的发展，成为现代西方政治制度的一块基石。他主张将国家的绝对权力分为立法权、行政权和执行权。根据古典自然法学家对行政体制的设计，无论是在“议会主权”的议会制政体下，还是在“三权分立”的政体下，立法权与立法机关都处于优越的地位，行政权和行政机关由于在历史上封建君主的独断专行受到人们强烈反感而长期受不到应有的重视。

当代社会情况复杂，突发事件增多，在这些情况下，行政机关由于“行为能力”受到限制，往往不能迅速运作，议会又议而不决，致使公众利益受到极大损害，这样就产生了要求加强行政权力的社会基础。越来越多的国家开始重新提升行政机关的地位和在国家事务中的作用，积极发挥其权力主动性来调控社会发展。

由于资本主义经济的发展，出现了一些国会和法院都无法调控的问题，社会矛盾的扩大和经济政策的调整，都需要行政权的积极参与。社会发展要求赋予行政机关更大的权力，但是，社会发展同样要求对行政机关日益扩大的行政权实施日益严密的监督，以充分保证权力不被滥用，在强大行政权之下充分实现人权保障。因为与立法权和司法权相比，行政权更富有主动性和扩张性，更易侵犯公民的权利。

国际环境内没有一个国家是绝对的三权平衡。在公共事务处理中，一般都依靠行政权的灵活性，加之特殊情况下政党的支持，行政主导体制与独裁专制只有一线之隔。行政主导是在三权分立下的权力关系中，行政权的主导性地位，比起立法权和司法权更有决断力，但也是一种还受立法权和司法权限制下的权力。独裁专制是一种政府的形式，由一个拥有无限威权的统治者，在不受法律及传统的制衡下，以个人意志来进行统治的制度体系。国家制度本身也有可能是三权分立的制度，但是实际运作中权力集中到了国家元首或统治者的手上。

理想又合理的设想是既要赋予行政机关足够的权力，使它能够充分办好事、能够及时处理各种急迫的社会问题，同时又要给它以严格的监督和约束，使它不能侵犯公民权利。不受约束的权力，不管是立法权还是行政权，必然导致腐败，这是一条永恒的法则。不断扩大的行政权力是一种趋势，这是符合社会发展利益需要的必然性，在防止无限膨胀而变成独裁专制上，应该是如何更好地监督权力的行使，而不是再讨论削弱其行政能力。

行政主导体制的典型代表是我国香港特区，它有着跟其他国家的行政主导不一样的地方。香港不是一个独立的国家，而是中华人民共和国辖下的特别行政区。香港特区所享有的高度自治权是中央授予的权力，在性质上属于地方自治权的范畴，而不属于国家主权行使的范畴。历史上香港受港督政治的影响，高度地行政权集中，而且香港是一个开放自由的国际化都市，人员构成复杂，各种政治背景直接或间接影响的团体、机构和舆论工具相杂并存。在如此政治、文化生态错综复杂的国际性城市，需要一个以行政为主导的强势政府实施有效管治。

总体来看，香港作为行政主导体制的典型，其所具有的一系列行政权、立法权和司法权上的关系，可以作为判定一个国家是否属于行政主导模式的依据。行政主导概念界定本身没有什么实践意义，因为除去理论上的意义，世界上的大多数国家的行政权都积极行使着其主动作用，从宏观范围上讲，都可以算为行政主导。但是作为一种严谨的学理概念，在具体实践中，无限扩大行政权的主导性就很容易会进一步膨胀为独裁专制。

社会发展需要政府履行积极主动的权力来主导社会发展方向，但是立法权是三权分立的起点，是行政权和司法权的分权基础，行政主导在现代社会呈现多种模式。所以，通过对国际社会中一些代表性国家和地区的行政主导特征来界定行政主导的范围，有助于防止一方权力的无限扩张，保障社会利益最大化，保证社会法治的融合和发展。

我国澳门特别行政区的行政主导模式与香港基本相同，但也有其一定特点，因篇幅关系，就不再予以阐述。