特别行政区制度是“一国两制”制度化的载体，作为约束国家、特别行政区、个人的行为规则的总和，由一系列的规范构成。那么，构成特别行政区制度的规范中哪些是属于基本规范？这些基本规范的关系又是如何？十分需要搞清楚。对特别行政区制度的研究应该从基本范畴研究开始，因为“范畴就是基本概念，是人的思维对事物、现象普遍本质的概括和反映。从不同侧面揭示了事物普遍联系和发展的基本环节，反映事物本质属性和普遍联系的基本概念，是理论思维的逻辑形式”⁽²⁰⁾。笔者认为，特别行政区制度中至少有两对不可或缺的基本范畴，即“国家层面制度”和“地方层面制度”、“中央权力”和“特区自治权”，对这两对基本范畴进行系统分析和论述，有助于更好地理解和构建特别行政区制度。

特别行政区制度是国家管理“一国两制”特区所实行的制度。国家管理地方事务可以采用各种方式，其中划分行政区域，建立地方政府，授权地方治理是方法之一。如，我国《宪法》第30条规定设立省、直辖市、自治区；另一种方式是我国《宪法》第31条规定的，在实行“一国两制”地区设立特别行政区。

由于行政区与特别行政区都是国家管理地方事务的一种制度，所以，它们之间既有共性又有特殊性。

从共性角度说，都属于行政区的性质，是中央政府行使行政区划权力而产生的。一方面由国家建立特别行政区制度，行政区直辖于中央政府，对特区管理是国家管理制度中的一部分，特区不是独立于国家管理制度之外；另一方面由国家管理该制度中属于中央管理和中央与特区关系的事务。从这个意义上说，特别行政区制度首先是属于“国家层面制度”。

从特殊性角度看，行政区与特别行政区有区别。“特别”行政区实行不同于“一般”行政区的制度。从这个意义上说，特别行政区制度既有别于其他地方制度，但仍然属于“地方层面制度”。

因此，特别行政区制度是一体两面，既是国家层面的制度，国家采用特殊方式管理特殊地区，又是地方层面的制度，特殊地区实行不同于一般行政区的管理制度。

在这里也有必要提出，特别行政区制度与特别行政区内实行的制度是两个不同的概念。一些人往往把特别行政区制度理解或定义为特别行政区实行的制度，所以，简单化地把特别行政区制度归纳为地方制度。其实不然，特别行政区制度与特别行政区实行的制度之间的关系是，前者是大概念，后者是小概念，前者包含了后者，后者是前者中的一部分，两者并不等同。

在特别行政区制度中“国家层面制度”这一范畴应该包含如下内涵：

《宪法》第31条规定：“国家在需要时设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”特别行政区制度包括特别行政区制度的建立及制度的内容是由全国性的基本法规定，并非由特区自身法律规定，是纳入宪法体制中的。所以，规范特别行政区制度的基本法的制定、解释和修改权属于全国人民代表大会及其常务委员会。

特别行政区的制度受国家基本政治制度的约束，如人民代表大会制度是国家的基本政治制度，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，所以，由全国人民代表大会向特别行政区授予高度自治权，特别行政区立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案，接受审查，如有违反基本法有关中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将法律发回。再如，国务院是国家的中央人民政府，是国家的最高行政机关，统一领导各级国家行政机关工作，所以，特别行政区直辖于中央人民政府，行政长官对中央人民政府负责。因此，特别行政区的制度不可能脱离宪法规定的国家基本制度，实实在在是国家基本政治制度在特别行政区制度中的具体落实。

中国实行单一制的国家结构形式，在单一制下国家划分行政区，建立地方政府，分级管理。根据宪法的规定，国家建立普通行政区、民族区域自治和特别行政区。虽然行政区的形式不同，特别行政区享有高度自治权，但是，都属于中央领导下的地方行政区。这一点是相同的，并没有改变国家单一制的结构，而是打上了单一制国家结构的烙印。因此，特别行政区制度由宪法规范，受人民代表大会制的政治制度和单一制的国家结构形式的约束，充分体现“国家层面制度”的一面，特别行政区不能也无权改变“国家层面制度”。如果将特区制度独立于“国家层面制度”之外，无论在法理上还是逻辑上均站不住脚，是错误的。如果试图将特别行政区制度割断与“国家层面制度”的联系更是十分危险的，容易导致特区独立于国家的危险，对国家、对特区有百害而无一利。

在特别行政区制度中的“地方层面制度”这一范畴应该包含的内涵有以下几方面。

特区作为特别行政区制度中的另一个主体，需要建立一整套制度，管理属于自治范围内的事务。由于自治范围的事务是属于地方性事务，决定了管理自治事务的制度具有地方性的属性。地方性的制度适应地方性的事务。

为了适合“一国两制”的实际需要，可以实行一套有别于内地的具体的社会制度，如立法制度、行政制度、司法制度和经济、文化、社会方面制度。所以，澳门基本法第11条第1款规定：“根据中华人民共和国宪法第三十一条，澳门特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。”（香港基本法亦有相同规定）在这些制度方面无须与宪法规定一致，从而使特区的具体制度能够符合澳门的地方性特点，既保留行之有效的原有制度的部分，又能根据“一国两制”的要求发展出新的制度，有利于澳门社会的稳定，经济发展。因此，由于特别行政区建立一整套有别于国家实行的、适应管理自治事务的制度，体现了“地方层面制度”的另一面。

特别行政区制度中的“国家层面制度”和“地方层面制度”两个范畴的关系是体现在以下方面。

特别行政区制度是“国家层面制度”和特区“地方层面制度”的结合体，它的根本原因是由“一国两制”决定的。“一国两制”下的“一国”是包含了“两制”的一国，而“两制”又是“一国”下的两制。“一国”与“两制”不能分割。所以，“一国两制”下的特别行政区制度就包含了“一国”和“两制”的元素。“一国”的元素体现在“国家层面制度”上，“两制”的元素反映在特区“地方层面制度”上。（1）从特别行政区制度的主体分析，国家是特区制度中的首要主体，它的代表就是国家主权机关，如全国人民代表大会及其常务委员会和国务院等。其次，特区也是主体之一，其代表有特别行政区行政长官、行政机关、立法机关、司法机关等。（2）从特别行政区制度的内容分析，既有国家层面制度的安排，如全国人民代表大会及其常务委员会制定、修改、解释基本法，审查立法会制定的法律，国务院领导特区政府、向行政长官发出指令等，又有特区自身制度的安排，如社会经济制度、居民权利自由制度、行政主导的政治体制等。（3）从特别行政区制度的事务分析，既有中央管理的事务，如外交、国防、任免行政长官、主要官员等，也有特区自行管理的事务，如经济、社会、文化事务等。

“国家层面制度”作为基础，体现在“国家层面制度”决定“地方层面制度”。也就是说，“国家层面制度”制约“特区层面制度”，如统一的国家决定了特别行政区是国家不可分割的一部分。特别行政区直辖于中央，中央政府领导特区政府。特区层面的制度不能抵触和拒绝“一国”的原则，凡是宪法中“一国”的规定，包括国家主权机构地位的规范、职能职权的规范、主权象征的规范均需要在特别行政区制度中得到体现和落实。

特区层面制度可以与内地的制度有所不同，在“两制”原则下，根据特区的实际情况，采用有利于特区发展和稳定的政策和制度，包括可以保留原有实行的制度，也可以建立和完善适合特区自身需要的制度，中央给予尊重和配合。

两个基本层面制度虽有区别，但不是对立冲突的，只要坚守“一国”和“两制”，互相尊重，它们之间可以和谐共存。否则，特别行政区制度本身在内部就分裂了，外部的冲突就不可避免。

顺着以上的逻辑推理，特别行政区制度既包含了“国家层面制度”又包含了“地方层面制度”，那么，在“国家层面制度”中就存在中央权力，在“地方层面制度”中就存在地方自治权力。

在论述特别行政区制度中的权力时，必须搞清楚“国家主权”、“中央治权”、“特区自治权”三个概念及其关系。

（1）“国家主权”是国家的原始权力。它源自国家本身，是国家固有的权力。国家的主权源于全体人民。国家主权是一个国家最终、最高的权力，是其他国家权力的源泉。（2）“中央治权”是由国家主权派生出来的管理国家事务的权力，其中包括对特别行政区事务的管理。国家拥有主权自然拥有对国家的治理权，从而产生治权，国家治权覆盖全国。所以，主权决定有无治权，主权决定治权的管辖范围。（3）“特区自治权”属于国家治权的范畴，是国家治权的一部分，是具体管理特区自治事务的权力，不具有主权的属性。因为特别行政区是国家的一部分，不是独立的政治实体，所以没有主权。特区自治权源于国家主权的授权，并对特区的自治事务拥有管理权。

（1）主权是国家最高的权力，是一切权力的源泉，主权决定治权。（2）治权可以分为中央治权和地方治权，国家如何行使治权、如何划分治权是属于主权决定的事务。世界上的个别国家没有行政区划，不设地方政府，自然不存在地方自治权。大部分国家进行行政区划，设立地方政府，实行分级分区管理，自然赋予地方自治权。所以，一个国家的地方有无自治权、有多少自治权是中央主权和治权决定的。（3）中国实行单一制国家结构，只有在中央授权后才有地方自治权力。惯常的做法：一是通过宪法授权。国家主权通过制定宪法作为授权的法律基础。二是通过划分行政区域授权。主权决定建立地方行政区作为被授权的对象。三是主权决定如何授权及授权的事项范围，其中规定中央保留的治权范围，以及授权地方自治权的范围。(www.daowen.com)

笔者认为，它们的关系如下：（1）授权与被授权的关系。两地基本法第2条规定：中华人民共和国全国人民代表大会授权香港和澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。为什么特别行政区的自治权需要中央授权呢？为什么特别行政区自治权不是特区固有的权力呢？回答这些问题还是需要从根本上说起。第一，中国恢复对港澳行使主权。港澳自古是中国的领土，由于历史的原因被英国、葡国占领。随着中国与英国、葡国就香港和澳门问题签署联合声明，双方同意，英国、葡国与中国政府进行政权交接，不是与香港、澳门进行政权交接。中国恢复对香港、澳门行使主权，港澳回归祖国怀抱后，国家实行“一国两制”，才有特别行政区高度自治。所以，特区不存在固有权力。既然没有固有权力，就要通过授权才能享有自治权。第二，国家设立特别行政区。中国恢复行使主权后，按照“一国两制”的基本方针政策，设立港澳特别行政区。因为没有特别行政区，中央授权就没有对象。所以，全国人民代表大会根据宪法，通过专门的决定（关于设立中华人民共和国香港和澳门特别行政区的决定）先后设立港澳特别行政区，从而为中央授权明确对象。第三，国家通过基本法授权。国家在设立特别行政区的同时，制定特别行政区基本法，并通过基本法向特别行政区具体授权，明确高度自治权的范围和具体的权力，高度自治权有了法律的基础和保障。因此，历史和逻辑的顺序是：由国家恢复对港澳行使主权，然后设立港澳特别行政区，再通过制定特别行政区基本法，向港澳特别行政区作出具体的授权。这个过程再清楚不过地说明，主权是自治权的来源。（2）领导与被领导关系。两地基本法第12条规定：香港和澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这明确了特别行政区受中央政府的领导。为什么特别行政区要接受中央政府的领导和监督呢？虽然，特别行政区享有高度自治权，实行不同于内地的社会制度，但是，这一切不能改变它仍然是一个地方行政区、一个地方政府的事实。作为地方行政区和地方政府当然要接受中央政府的领导，以体现国家主权的权威。另一方面，中央向特区授予自治权，自然也要对自治权进行监督，以确保自治权的行使符合授权的目的。如果自治权的行使违背了“一国两制”，损害了国家统一和特区稳定发展，中央就要进行监督和干预。否则，自治权不仅凌驾于主权之上，而且还能对抗主权，那么，“一国”原则怎么实现？授权的目的如何达到？

根据国家主权原则和授权原则，基本法对“中央治权”与“特区自治权”进行了划分。根据基本法的规定，从法理上可以分为三类事务，即分属中央管理的事务、特区管理的事务、内地与特区关系的事务。（1）中央管理的事务。由中央负责处理，特区配合。两地基本法规定：中央人民政府负责管理与香港、澳门特别行政区有关的外交事务；中央人民政府负责管理香港、澳门特别行政区的防务；中央人民政府依照本法规定任免香港、澳门特别行政区行政长官、政府主要官员和检察长；香港、澳门特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案……全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港、澳门特别行政区基本法委员会的意见后，如认为香港、澳门特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港、澳门特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效；全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港、澳门特别行政区基本法委员会和香港、澳门特别行政区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律（全国性法律）作出增减……在全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港、澳门特别行政区内发生香港、澳门特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港、澳门特别行政区进入紧急状态时，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港、澳门特别行政区实施；香港、澳门特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港、澳门特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述证明文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明文件。（2）特区管理的事务。由特别行政区自行处理，中央给予支持与合作。基本法规定：香港、澳门特别行政区享有行政管理权，依照本法有关规定自行处理香港、澳门特别行政区的行政事务；香港、澳门特别行政区享有立法权；香港、澳门特别行政区享有独立的司法权和终审权；中央人民政府授权香港、澳门特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。（3）内地与特区关系的事务。在“一国两制”下，内地与特区之间的联系日益加强，交流和合作事务日益增多，有关内地与特区关系的事务，在中央政府协调下，通过互相协商解决，如内地与特区更紧密的经济联系协议、粤港澳区域合作协议，等等。

基本法对“中央权力”的规定采取内涵明确、外延抽象的方法界定。

内涵明确表现为：凡列举的中央权力，其属性是明白清楚的。比如，外交权是涉及国家主权的事务，凡需要以国家主权资格参与的国际组织、国际条约、国际会议、国际交往由中央政府负责；又如，属于特区对外事务处理权，两者权限的内容是不会混淆的。再如，国防权是涉及特区外部的安全，中央负责防御外部敌对势力的威胁和入侵，而特区内部的安全和秩序属于治安的范畴，由特别行政区负责；等等。

外延抽象表现为：对中央权力范围采用开放的、抽象的方式规定，不采用限定范围的表述。比如，基本法对中央权力的外延分别从正面肯定或反面排除两种方法表述。正面的表述方法是“中央管理的事务”的提法；反面的表述是“不属于香港、澳门特别行政区自治范围”的提法。

基本法作出这样的规定是有道理的，符合中央权力保留原则。既然中央享有对国家事务的治权，中央根据特区的需要授予自治权，而授权的行为也仅仅是将中央治权中的一部分授予特区，没有授予的仍然属于中央保留的权力。基本法列举的各项中央权力，也仅仅是中央治权中的一部分，不是全部。所以，没有授予的权力就是保留的权力，也就没有必要去具体界定中央治权的外延。否则，可能会造成对中央保留权力作出不必要的限制。

与此相反，特区自治权外延是封闭的、具体的，以划清“特区自治权”与“中央权力”的界线。如基本法规定，特区自治权限于地方行政管理权、立法权、司法权和对外事务处理权，不能超出以上范围；否则，就超越了自治权的范围，侵犯了中央的治权。采取对特区自治权外延具体划定的方法是符合中央授权原则的要求，授权就必须明确被授权的外延。但是，特区自治权的内容是弹性的，可扩展的。只要不超出特区自治事务的外延，自治权究竟包含哪些具体权力是可以灵活解释。所以，基本法采用了“特别行政区自治范围内”的提法，对自治范围内的权力仅仅是列举，并不意味没有列举的就不属于特区自治权。例如，特区享有行政管理权，行政管理权具体包括哪些权力呢？曾经在起草基本法时试图列出经济、文化、科技、卫生、体育等，但是，没有办法列全，总会挂一漏万，最后放弃了这种努力，采用了“依照本法规定自行处理香港、澳门特别行政区的行政事务”规定。行政事务有哪些，可以随时调整充实，只要不超出自治事务范围就没有问题。

特别行政区制度是中央行使对特区管理权和特区行使自治权的基础，权力在制度框架内运行，制度通过权力表现出来，两者不可分。

正如上述，特别行政区制度首先是国家管理特区的制度，中央对特区的管治权，即谁行使中央管治权、如何行使中央管治权是由“国家层面制度”决定的。比如，人民代表大会制度是国家的根本政治制度，决定了全国人民代表大会是国家的最高权力机关，全国人民代表大会及其常务委员会享有广泛的权力，在特别行政区制度中发挥重要的作用，包括向特别行政区授予高度自治权、审查立法会备案的法律、解释和修改基本法等。同样的道理，特区尊重和服从全国人民代表大会及其常务委员会的权力，也就是承认和接受人民代表大会制度。

谁行使自治权、如何行使自治权是由特区制度决定的。基本法规定了特别行政区的政治体制是行政主导的体制。这个体制决定了特别行政区的首长和特别行政区政府的首脑——行政长官要有实权。决定了行政与立法之间既要互相制约，又要互相配合，从而规定了行政机关和立法机关的各自职权。决定了司法独立及其管辖权。所以，尊重特别行政区制度，就要尊重特别行政区的自治权，尊重行政长官、行政机关、立法机关、司法机关的职权。

无论是中央的权力，还是特区的自治权，它们之间的权力配置是由国家制度决定的。其中，国家的政治制度决定了全国人民代表大会向特区授权及其授权的范围。国家的单一制决定了中央对特区的领导和监督。特别行政区制度决定了特区享有高度自治权。所以，基本法中有关中央与特别行政区关系一章的规定，包括中央与特别行政区的从属关系，中央与特区权力的划分（外交与外事、国防与治安、选举与任免、行政管理权与中央指令权、立法权与审查权、全国性法律与特区法律、司法权与管辖权限制），保障高度自治与维护国家安全的规范，均体现了“一国两制”下的国家体制的要求。

既然制度决定了权力的配置，那么，权力必然在制度内运行，不能脱离制度。所以，不论是中央负责行使与澳门特别行政区有关事务的权力，还是特别行政区行使高度自治事务的权力，均是在“一国两制”下的特别行政区制度内进行的。

外交权、国防权、任命权、监督权、决定权、指令指示权、批准权、许可权是中国宪法体制赋予中央的权力，作为宪法的权力，基本法要依照宪法规定，必须作出相应的规定并给予保障。从而，中央根据宪法和基本法的规定，自行处理中央负责的事务，同时权力的行使也要符合国家的宪法体制。比如，当行政长官认为基本法实施中的争议需要解释时，是向中央政府提出报告，请求全国人大常委会解释基本法，而不是直接向享有基本法最终解释权的全国人大常委会提请；然后由中央政府向全国人大常委会提出解释基本法的议案；最后由全国人大常委会根据中央政府的议案作出解释。在这一过程中，行政长官的请求权、中央政府的提案权、人大常委会的释法权三者的关系及程序符合中国的宪法体制。

同样，中央的权力在尊重“地方层面制度”下约束自己的权力。因为在特别行政区制度下，特区享有高度自治，所以，中央对特区自治范围内的事务不干预。比如，立法权属于特别行政区，全国人大常委会对特区立法备案的法律有审查权，如认为不符合中央管理或中央与特区关系的条款可以发回，但不能修改。如果全国人大常委会直接修改就等于可以行使特区部分立法权了。

行政管理权、立法权和司法权是基本法赋予特区的自治权，只要符合基本法就可对行政管理、立法、司法事务自行处理。比如司法权，特区法院除国家行为不能管辖外，对其他的案件均可以管辖。特区法院在审理案件时没有就中央管理和中央与特区关系的条款提请全国人大常委会解释，虽然人大常委会作出了不同于法院的解释，但是，法院的判决不受影响。这种安排是符合特区享有独立的司法权和终审权的制度，全国人大不干预法院的审判权。

当然，特区行使自治权也要尊重“国家层面制度”，服从中央的主权和治权。法院不能因为拥有审判权而排除全国人大常委会行使基本法的解释权。因为法院审判权是“地方层面制度”的安排，全国人大解释权是“国家层面制度”的安排，两者互相尊重，不是互相排斥。即使法院在审理案件中遇有国家行为事实时，法官也需要向行政长官提出请求，就该等事实问题发出证明文件，行政长官发出证明文件前要取得中央政府的证明书，并对法院有约束力。这就尊重了中央管理的事务和国家的体制。

所以，制度与权力是一体两面。不能要“中央权力”或“特区自治权”，却不接纳特别行政区的制度；也不能接受了特别行政区制度，却否定“中央权力”或“特区自治权”。

综上所述，特别行政区制度以“一国两制”为基础，“一国”产生“国家层面制度”和“中央权力”，“两制”形成“地方层面制度”和“特区自治权”。从而，“国家层面制度”、“地方层面制度”、“中央权力”、“特区自治权”构成特别行政区制度中的四个基本因素。四个基本因素的关系是：

第一，“国家层面制度”决定了特区“地方层面制度”，但特区“地方层面制度”在不抵触“国家层面制度”的情况下，可以有所不同，体现地方性特点。

第二，中央权力授权特区自治并监督和保障高度自治，而高度自治权不能排除和对抗中央的权力。

第三，制度（国家层面制度和地方层面制度）规制了权力（中央权力和特区自治权）的行使，权力（中央权力和特区自治权）的行使不能破坏制度（国家层面制度和地方层面制度）。它们之间应该互相尊重，不是互相否定、互相配合，不是互相冲突。

唯有这样，特别行政区制度才能确立，才能顺利运行，“一国两制”才能正确实施。