恩格斯认为，按地域划分行政区划，而不依氏族划分部落，这是国家产生的重要标志⁽⁹⁾。行政区划是国家为了管治的方便，而对国家领土进行的行政划分。这种划分必须顾及政治、经济、文化、民族、地理、人口、国防和历史传统等诸多因素。因此，在许多国家，行政区划从来都不是整齐划一的，而总是需要在某些特定地方设立特别行政区划制度。

特别行政区的概念，可以理解为两种含义：第一个含义是泛指的，是指特别行政区域或特殊行政区域的意思。这种泛指意义上的特别行政区域，与普通行政区域或一般行政区域相对应。普通行政区域或一般行政区域，是指国家针对全国情况普遍设立的行政区划，如我国自元代以来就设置的省这一级行政区划，即属于普通行政区域。特别行政区域，是指国家针对某些特殊地方设置的行政区划，如我国设立的民族区域自治区和后来设置的特别行政区。一般行政区域是国家行政区划体系中的主体，而特殊行政区域则是例外，特殊行政区域在通常情况下比普通行政区域拥有更多的权力。特别行政区的另一个含义是指一种特定名称的特别行政区域。泛指意义上的特别行政区，正如我国当前的行政区划，既可以称为民族区域自治区，也可以称为特别行政区。但这是两种不同类型的特别行政区域，名称不同，反映其性质和特点亦不同。民族区域自治是为了解决民族问题而设置的，而特别行政区是为了解决历史遗留下的国家统一问题而设置的。

值得指出的是，我国还存在着另一个特别行政区，那就是四川省汶川卧龙特别行政区。该特别行政区位于四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县西南部。原称“四川省汶川县卧龙特别行政区”，于1983年3月经国务院批准成立，同年7月改名“四川省汶川卧龙特别行政区”，隶属于四川省人民政府，由四川省林业厅代管。四川省汶川卧龙特别行政区的辖区与四川卧龙国家级自然保护区完全重合，并与国家林业局卧龙自然保护区管理局合署办公⁽¹⁰⁾。该特别行政区在区划上属于阿坝州汶川县，由卧龙镇和耿达乡组成。管理上则由四川省林业厅负责，但其承担的却又不只是林业或大熊猫保护工作，更要负责当地两个乡镇的经济、社会发展任务，因此不少的管理工作是由其他省级机构来指挥。该特别行政区在某些功能上仍要受汶川县、阿坝州管理，比如特区建有法庭、检察科，都是汶川县法院、检察院的派出机构，但是阿坝州及汶川县编制经济社会规划不再列入汶川卧龙特别行政区。

我国《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区实行内的制度由全国人民代表大会以法律规定。”四川省汶川卧龙特别行政区不属于《宪法》第别行政区。考虑到香港特别行政区和澳门特别行政区建立以来，其实行的“一国两制”、高度自治与“港人治港”、“澳人治澳”取得了举世瞩目的成就，特别行政区作为我国实行“一国两制”的特定行政单位已经深入人心而且具有宪法依据，建议四川省汶川卧龙特别行政区的名称改为其他，如特别区域、特殊区域或特别乡镇等。

我国在香港和澳门设置的特别行政区，是与邓小平提出的“一国两制”构想分不开的。这两个特别行政区具有以下3个明显特点：“一国两制”；高度自治；“港人治港”、“澳人治澳”。

“一国两制”是指在特别行政区不实行中国宪法规定的社会主义制度和政策，即在统一的中华人民共和国境内，大陆主体部分坚持实行社会主义的制度和政策，在这一前提下，为解决香港、澳门、台湾历史遗留下来的问题，根据宪法的规定建立特别行政区，在一个相当长的时期内，保持原有的资本主义制度和生活方式不变。

高度自治，是指特别行政区行使的权力超过了普通地方机关和民族自治地方的自治机关的权力。特别行政区依照法律的规定享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。特别行政区通用自己的货币，财政独立，收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府，中央人民政府不在特别行政区征税。

“港人治港”与“澳人治澳”，是指特别行政区的事务由当地人进行管理。政权机关由当地人组成，中央人民政府不派遣干部到特别行政区担任公职。

我国设置特别行政区划制度有悠久的历史，甚至可以说，特别行政区划一直是与我国中央集权国家的建立和发展相伴随，是我国历朝历代中央集权体制下的重要组成部分。毛泽东诗曰：“百代都行秦政法。”⁽¹¹⁾所谓“秦政法”，是指秦始皇统一中国后，废除了“分封制”，改成“郡县制”，郡县的长官由朝廷任命，也就成为几千年来中国政治体制的一个基本格局，并一直延续到今天。不过，“百代都行秦政法”不仅包括了秦朝建立的作为一般行政区划的郡县制，而且还包括了秦朝建立的特别行政区划制度。

秦朝一统天下，在全国推行郡县制的同时，在边远少数民族聚居地区实施道、属国的地方政治制度建制。郡县制是与商周时期的诸侯分封制相对立的，是指在全国建郡，作为地方一级政区，郡下设县，作为地方二级政区，郡守与县令一律由皇帝统一直接任免，不能世袭。这是一般或普通的行政区域制度，构成了当时国家地方政治制度的骨干。

在这个一般行政区划制度以外，秦朝还设立了特别行政区划制度。特别行政区划制度有两种：一种是在边远少数聚居地区设立“道”，作为与县并列的地方政区。“道”的长官不是由中央王朝直接任命流官担任，而是由中央王朝确认边远少数民族原来的首领担任，并可以世袭，即在该地域维持原有的部落领主血缘统治制度⁽¹²⁾。另一种是称为属邦（国）的地方政区建制。“属邦”始于战国时期。秦代属邦包括边远少数民族举族臣服秦朝的“臣邦”和边远少数民族内附秦朝的“属邦”⁽¹³⁾。“属国”的官员，由秦朝中央政权确认该少数民族的原有首领担任，并可以世袭，其性质与“道”同。其不同有：一是这些内属的少数民族在内属之前是不属于秦王朝的民族；二是道作为县级政区，属国有县级的，亦有郡级的⁽¹⁴⁾。

汉承秦制，道与属国的地方政制都有较大的发展。属国的最高长官称为都尉，不仅为武职，而且还兼理民事，都尉多为降附或内属的边远少数民族的首领担任，都尉之下，设立丞、侯、千人、主簿等职。南朝时，全国实行州郡县制，在边远少数民族地区则实行左郡、左县的地方政治制度建制。因当时称边地少数民族为“蛮左”（其服饰为左衽而得名），为蛮左设立的郡县则为“左郡”、“左县”，后来又在之上出现“左州”。到了唐宋时期，唐朝在全国实施道、郡和县制，宋朝在全国实施路、州和县制，它们在边远少数民族聚居地区实施的特殊地方政治制度，称为羁縻制度。所谓羁縻，即如用牛鼻绳、马笼头束住牛马一样，用土官管住所属土民。羁縻制度包括羁縻都督府、羁縻州和羁縻县三级，习惯上统称为羁縻州，又称蕃州。

羁縻府州的辖境限于少数民族部落的聚居地区，是原来部落的领地，其长官，包括都督、刺史和县令，不是朝廷直接任命委派的，而是由各部落原来的首领担任，朝廷颁发印信，部落首领保持其原有的称号与权力，都督、刺史和县令则是朝廷授予他们的一个称号。羁縻州的内政事务完全自理，朝廷不予以干涉，其传统的制度和法律一概保留不变。大多数的羁縻州只是名义上的版图，其版籍并不向中央王朝申报，也不承担一定的贡赋。少数羁縻州版籍上报户部，也有少数羁縻州愿纳赋税，不过比正州要轻，且没有固定的定额⁽¹⁵⁾。

到了元明清时期，我国的特别行政区划制度继续发展。全国实行统一的行省、路（道）、府（州）和县制，而在边远少数民族聚居地区在原来唐宋羁縻制度的基础上，实施土司制度，清代还在游牧的蒙古民族聚居区实施盟旗制度。土司制度与羁縻制度大致相同，其长官由部落首领世袭担任，内政自理；然而土司制的士官各有品级，纳入国家官制系统，贡赋有明确规定，土官须定期入京朝觐，土司子弟补充入学习礼才能承袭。

然而，随着土司制度的发展，这种特别行政区划制度的弊病也越来越明显，土司势力坐大，对内残暴统治属民，对中央王朝叛服无常，土司之间也不断发生纠纷和战争。因此，明清两朝的统治者在条件成熟的地方取消土司世袭制度，“改土归流”，设立与内地一样的府、厅、州和县，由中央王朝派遣有一定任期的流官进行管理。不过，直到清朝末年，仍然保留着一些特殊的地方行政区划，并设置了统辖首都附近二十四州、县的特别行政区：顺天府。1911年辛亥革命后，北洋政府曾设置过四个特别区：热河、察哈尔、绥远、川边，并将清代顺天府改为京兆，其行政长官改为京兆尹⁽¹⁶⁾。1927年南京国民政府建立后，曾设立过威海卫行政区、延安特区、琼崖等直辖于中央的特别行政区域。我国1949年后，在民族聚居地区实施民族区域自治制度。这也就是一种特别行政区划制度。

这就是说，我国自古以来，“在朝廷势力所及的范围内，在主要制度大体一致的情况下，一些局部地区，尤其是一些少数民族地区，在具体管理制度上往往实行特殊的办法”⁽¹⁷⁾。特别行政区划制度在我国源远流长，构成了历朝历代中央集权体制的特色和重要组成部分。

我国当前实行的特别行政区制度是古代中国特别行政区划制度的延续。我国自秦汉时期建立大一统的中央集权国家开始，对边远地区和少数民族地区，基于民族因素、社会经济条件差异和国家统一因素，就实行着对特殊地方实行例外管理的制度传统。我国1949年以来就实行的民族区域自治就是这种制度的延续。香港回归和澳门回归后建立起来的特别行政区，也是这种制度的延续。

所谓特别行政区制度，是指我国在收回香港和澳门以后对香港和澳门所采取的特殊管治制度。正如我国历史上的特别行政区划制度一样，这种特殊的管治制度包括：（1）设立特别行政区；（2）特别行政区内部实行特别的社会、政治和经济制度；（3）特别行政区政府对所辖区域社会的政治、经济、财政、金融、贸易、工商业、土地、教育、文化等方面享有高度自治的权力，并实行“港人治港”和“澳人治澳”的当地人治理原则。

特别行政区划的出现不是必然的，而是在一定条件下出现的。这些条件包括：社会经济条件、政治法律条件和历史文化条件等。具体来说，大致包括以下几点：（1）新添附的领土或因民族关系；（2）与国家普通行政区域存在一定的社会经济差异；（3）原有的社会制度行之有效，没有必要强行予以改变；（4）强有力的中央集权。

这些条件同样也适用于我国当前建立的香港与澳门两个特别行政区。其中不同的是，历史上中央王朝管辖的大部分地区的社会经济发展水平相对边远和少数民族地方要高一些，而我国提出“一国两制”的初期，香港和台湾的经济繁荣与内地的贫穷落后构成鲜明对比。其后，随着我国内地改革开放进程的推进，内地经济迅猛发展，两地的经济差异逐渐在缩小。(www.daowen.com)

另外，我国当前的特别行政区制度还有着深刻的国际法背景。我国在《中英联合声明》和《中葡联合声明》中承诺在收回香港和澳门以后建立特别行政区实行“一国两制”。这个国际条件是我国以前的特别行政区划制度所没有的。为了保证国家对香港和澳门的承诺，国家特别制定香港基本法和澳门基本法，予以严格的法律保障。

特别行政区划的起因在于一些新的领土或民族在加入中央王朝政权时，本身存在一定的社会经济条件差异，原来有一套行之有效的管治制度，如果强行予以改变，就可能会引起社会动荡。所以，国家在收复为新的领土时，采用特殊的办法，即继续维持原有的这一套管治体系，这样就形成了中央与特别行政区的特殊关系。因此，特别行政区划制度既包括中央与特别行政区的关系制度，也包括特别行政区内部的制度。

我国《宪法》第31条规定：国家在必要的时候得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。第62条第（十三）项规定全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度。这就是必须由全国人民代表大会制定法律的形式予以确认特别行政区制度。这就是1990年和1993年制定的香港基本法和澳门基本法。

香港基本法和澳门基本法的“序言”第三段都指出，根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法和中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定香港和澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对香港和澳门的基本方针政策的实施。这里所说的特别行政区实行的制度，既包括中央与特别行政区的制度，也包括特别行政区内部的制度。

特别行政区内部的制度在香港基本法和澳门基本法第11条里有进一步规定。香港基本法和澳门基本法第11条规定，根据中华人民共和国宪法第31条，香港特别行政区和澳门特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。这就是指特别行政区内部的制度必须以香港基本法和澳门基本法作为基础。

中央与特别行政区的制度与特别行政区内部实行的制度，这两个方面是相辅相成的。中央与特别行政区的制度是由特别行政区内部的制度配套完成的，特别行政区内部的制度则是中央与特别行政区的制度保障确立的。不能离开中央与特别行政区的关系制度，来谈特别行政区内部的制度，也不能离开特别行政区内部的制度，来谈中央与特别行政区的关系制度，两者是一个整体。

历史上的特别行政区划制度的建立和发展，都是以不威胁到中央王朝的政权稳定为前提的。特别行政区制度亦是如此。香港基本法和澳门基本法第政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区和澳门特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区和澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。

特别行政区本身就意味着这是一个特别行政区划制度，区内必须有一些特别权力，国家对其的管治有其特别制度。特别行政区制度既然作为一种特殊的行政区划制度，那么，还必须明确特别行政区的法律地位。

香港特别行政区和澳门特别行政区的法律地位，已由香港基本法和澳门基本法的条文明确订明。这些条文内容包括：（1）自古以来就是中国的领土（基本法“序言”第一段）；（2）是中华人民共和国不可分离的部分（基本法第1条）；（3）是一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府（第12条）。

特别行政区的法律地位，可以从以下几个方面加以理解。

我国是单一制国家，这就是确定香港特别行政区和澳门特别行政区法律地位的前提。正是在这个前提下，香港基本法和澳门基本法规定香港特别行政区和澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。不可分离，是指香港特别行政区和澳门特别行政区是中华人民共和国的组成部分，无权从中华人民共和国分离出去，无权要求独立，或退出中华人民共和国。既然是单一制的国家结构形式，香港和澳门是中央管治下的地方。那么，香港和澳门是哪一级的地方行政区域呢？香港基本法和澳门基本法作了回答，即直辖于中央人民政府。这就说明香港和澳门特别行政区的法律地位相当于省一级的行政区划，是我国的一级地方行政区域。

其特别之处在于实行“一国两制”、高度自治和“港人治港”、“澳人治澳”。香港特别行政区与澳门特别行政区，保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，并有一定的对外事务权，可以以“中国香港”、“中国澳门”的名义参加国际社会。香港和澳门特别行政区实行“港人治港”、“澳人治澳”，行政机关和立法机关由当地人组成，并有权发行自己的货币，成立自己独立的关税地区，财政独立，中央人民政府不在香港、澳门征税，可以使用自己的区旗和区徽。

至于其高度自治权的来源，则来自于全国人民代表大会的授权（基本法第2条），基本法并规定中央有关机构，如全国人大、全国人大常委会和国务院，可以继续授予特别行政区以其他权力（基本法第21条）。

因此，特别行政区是中华人民共和国的一部分，是地方一级行政区域；直辖于中央人民政府；中央人民政府与特别行政区的关系是在单一制国家结构形式内中央与地方之间的关系，特别行政区享有高度自治权，其权力来自中央的授权，但它不享有国家主权；没有外交和国防方面的权力，也不是一个独立的政治实体，其法律地位相当于内地省份。

一个国家在不同的历史时期，其行政区划会有所调整和变更。但是，行政区划亦有一定的历史延续性，如我国自秦朝建立大一统的中央集权国家实行郡县制以来，历代行政区划虽有变更，但原则上没有太多变更。我国1997年设立的香港特别行政区和1999年设立的澳门特别行政区，实行“一国两制”、高度自治与“港人治港”、“澳人治澳”，在中国历史上亦有一定的痕迹可寻，并非史无前例，而是有着深厚的历史文化底蕴。

香港基本法和澳门基本法里所使用的许多法律术语和法律概念，亦非该法所独创，在以往的历史文献里可以找到引证。如“高度自治”，1947年由内蒙古人民代表大会通过的《内蒙古自治政府施政纲领》就出现了“高度自治”的字样⁽¹⁸⁾；又如“行政长官”，1945年日本战败、台湾光复后，国民政府在台湾设置行政长官公署，规定行政长官大权独揽，综合治理台湾全省政务。

正如历史上的特别行政区划制度是我国中央集权体制下的特色和重要组成部分一样，特别行政区制度是我国国家管理体制中的重要一环，是我国单一制国家结构形式下地方制度的组成部分，是我国单一制国家结构形式下的一种特殊地方制度，同时，也是我国单一制结构形式下的一种局部地方制度。

这就是说，特别行政区划制度历来是整个国家结构形式里的一种例外和补充，但不能构成主干。从历史上看，如果特别行政区制度构成国家的主干制度，中央集权的体制就难以维系。

如果从特别行政区实行高度自治和“港人治港”、“澳人治澳”的角度看，这是我国宪法规定的人民当家作主在特别行政区的具体表现。在这个意义上，特别行政区制度与我国的其他基本政治制度，如民族区域自治制度和基层群众自治制度一样，都构成了我国政治制度的基本体系。