政治体制在很大程度上反映了国家与特别行政区的关系。我国实行人民代表大会的政体，这是由我国人民民主专政的社会主义国家性质决定的。我国从中央到地方都实行人民代表大会制度，即使在民族区域自治地方也实行。但特别行政区在保留原有资本主义制度不变的条件下，国家为其量体裁衣，专门设计了行政主导的政治体制。尽管特别行政区享有高度的自治权，中央一般不干涉特别行政区的内部事务。但无论香港还是澳门特别行政区的自治权均来自中央的授予，没有授予它们的权力均属于中央保留，不存在所谓“剩余权力”的问题。另一方面，中央在授权的同时，应加强对特别行政区政治体制下行政权、立法权和司法权的监督，在保证它们行使职权的同时，也要对其违反授权原则，危及国家主权和香港、澳门繁荣稳定，违反行政主导体制的行为及时阻止。这既是维护中央权威，也是保证港澳特别行政区政治体制顺利发展，保证香港和澳门繁荣稳定的必然要求。

大体而言，现代社会的政体有两种基本形式，即君主立宪制和民主共和制。君主立宪制是由世袭的君主作为国家元首或国家的象征，但君主一般无具体的实权，国家权力由民选产生的议会代表全体人民掌管，政府由议会产生并对议会负责，英国为典型代表。民主共和制又分为资本主义国家的议会制民主共和制和总统制民主共和制，以及社会主义国家的人民代表会议制度。议会制民主共和制是指由选举产生并有一定任期的公职人员掌管国家权力，政府由议会产生并对其负责、受其监督，印度为典型代表；总统制民主共和制是指总统和议员均由选民选举产生，互相制衡，但都对选民负责，美国为典型代表。

社会主义国家一般采用人民代表会议制的政体，我国也不例外。这种政体是民主共和制的较高形式。人民代表会议制是指人民选举产生国家权力机关，再由国家权力机关通过一定的程序和方式产生元首、政府和法院等其他国家机关，这些国家机关受人民代表会议监督，对其负责。我国采用人民代表大会制度政体是符合中国国情的。

人民代表大会制度，是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式⁽⁴⁾。人民代表大会制度的主要内容包括两个方面：一是规定了人民代表大会自身的产生、组织、职权和活动方式；二是规定了人民代表大会与人民的关系及与其他国家机关的关系。

从人民代表大会与人民的关系来看，两者是授权与被授权关系。依据《宪法》规定，我国的一切权力属于人民。人民通过选举各级代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。人民代表的权力来自人民的授予，因此要积极履行职责，对人民负责、受人民监督。当人大代表不称职或有渎职行为时，人民有权依据一定程序将其罢免，这也是授权理论的应有之义。

从人民代表大会与其他国家机关的关系来看，它们是产生与被产生关系。其他国家机关均由人民代表大会产生，对其负责、受其监督。在国家层面上，全国人民代表大会处于整个国家体系的核心地位，全国人民代表大会常务委员会是其常设机构，闭会期间代表其行使职权。国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院均由全国人民代表大会产生，对其负责，受其监督。在中央和地方国家权力机关的关系上，地方各级人民代表大会受全国人民代表大会的领导，不得违背全国人民代表大会制定的法律和通过的决议，但对地方事务依法享有自主管理的权利。

我们在讨论政体时，往往都是从国家层面来论述，过多注重横向权力的分配，而对中央政权组织形式和地方政权组织形式的差异性放到了国家结构形式部分去研究。这就造成了对政体及其在地方的表现形式和作用等研究不足，以至于我国法学界、政治学界很多学者都认为，地方和中央的政权组织形式应该是高度一致的。这种认识很大程度上根源于我国目前政治体制实践。我国自1954年召开第一次全国人民代表大会以来，从中央到地方均实行人民代表大会制度⁽⁵⁾。尽管香港和澳门回归后实行了行政主导的政权组织形式（政治体制），但其权力源于全国人民代表大会的授予，因此没有也不可能改变我国整体上人民代表大会制度的政权组织形式。

特别行政区的政治体制是指关于特别行政区所设立的行政长官与行政机关、立法机关、司法机关的组织、地位、职权、作用及其相互关系的一系列法律制度的总称⁽⁶⁾。由于行政长官、行政机关、立法机关和司法机关各自职权都由相应的组织法来规定，因此在讨论特别行政区政治体制时一般只考虑它们之间的相互关系。

香港和澳门特别行政区现行的都是行政主导体制。所谓行政主导体制是指以行政长官为首的行政机关在整个政治体制中处于主要地位，立法与其既配合又制约、司法独立的政治制度。尽管行政主导、行政主导体制的提法在香港和澳门特别行政区基本法中没有出现，但现行的政治体制就是行政主导体制。这一点也为中央领导的正式讲话中所肯定⁽⁷⁾。

港澳基本法一方面规定行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区，依照基本法的规定对中央人民政府和特别行政区负责；另一方面，又规定行政长官是特别行政区政府的首长。这就赋予了行政长官双重身份，即既是整个特别行政区的首长，又是行政机关的首长。基于第一种身份，行政长官的法律地位在整个特别行政区处于最高地位，远非立法会主席和终审法院首席大法官或最高法院院长所能比拟的，对外代表特别行政区的只能是行政长官。这种情况下，也只有行政长官才能对中央人民政府和港澳特别行政区负责。《香港基本法》第48条、《澳门基本法》第50条规定了行政长官广泛的权力，包括负责执行基本法和依照基本法适用于香港和澳门特别行政区的其他法律、签署立法会通过的法案和公布法律、任免法官和检察官、报请中央任免行政机关重要官员等。这些权力都是行政长官处于较高地位的体现。基于第二种身份，行政长官是香港和澳门行政机关、公务员系统的最高首长领导特区的行政事务，并向立法会负责，受立法会监督，同时也接受司法机关的监督。

在香港和澳门的政治架构下，行政长官领导下的行政机关相对于立法会而言拥有广泛的权力，在和立法会打交道时处于主动地位。香港和澳门基本法规定了行政长官在作为行政机关首长时所享有的权力，主要表现在以下方面：（1）行政长官如认为立法会通过的法案不符合特别行政区的整体利益，可在面理由并将法案发回立法会重议。立法会如以不少于全体议员2/3多数再次通过原案，而行政长官仍拒绝签署的，则可以解散立法会；（2）立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系到特别行政区整体利益的法案，经协商仍不能取得一致意见的，行政长官可解散立法会；（3）凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出，凡涉及政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意；（4）行政长官在立法会未通过政府提出的财政预算案时，可按上一财政年度的开支标准批准临时短期拨款。另外，行政机关还享有制定和执行政策、管理各项行政事务、办理基本法规定的中央人民政府授权的对外事务以及预算案和法规的提议权等。

基本法在规定和保障司法独立的同时，还规定了行政对司法的主导和制约，具体表现在以下方面：（1）特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。（2）行政长官依照法定程序任免各级法院法官；（3）澳门特区行政长官还有权任免各级法院院长和各级检察院检察官；（4）行政长官依法赦免或减轻刑事罪犯的刑罚。

澳门和香港都依据基本法设立了行政会议，协助行政长官进行决策。行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，都必须先征询行政会议的意见。由于行政会议组成人员中，除行政机关的主要官员和社会人士外，还有立法会的议员，所以在行政长官形成决策和法案时，可以预先知道立法会的立场和意见，行政长官在主持行政会议时可以预先消除行政官员与议员间的意见分歧，增进沟通，加强配合，同时也有利于作为行政会成员的议员在议会表决时发挥影响力，有利于法案的顺利通过。行政会议的设置使行政与立法配合，这也是行政主导的一个重要表现。

中英、中葡联合声明均规定，香港和澳门归还中国后，中国将建立香港和澳门特别行政区，实行高度自治。特别行政区将享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。行政长官通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。担任主要职务的官员由特别行政区行政长官提名，报中央人民政府任命。从上述规定可以看出，联合声明的精神就是要使行政长官在特别行政区中处于主导地位，发挥独特的领导作用。因此，港澳基本法规定的行政主导体制完全符合中英、中葡联合声明的精神，真正贯彻和落实了联合声明的有关规定。

香港和澳门作为中国的地方行政区域，如果实行西方三权分立的议会制度，即行政、立法和司法之间相互分权制衡的政治体制，很容易导致社会对抗、分化，形成动荡，最终危及香港和澳门的社会稳定。而稳定正是香港澳门繁荣的基础，动荡不符合港澳人民，也不符合全体中国人的利益。实行行政主导体制，则有利于行政和立法相互配合、相互监督，共同实现港人治港、澳人治澳的政治目标，保持香港和澳门的繁荣稳定，为港澳人民谋福祉。(www.daowen.com)

香港和澳门回归后，建立什么样的政治体制是个现实问题。内地的人民代表大会制度是和公有制经济相适应的，显然不能运用于港澳；而港澳原有的整个政治体制由于有浓厚的殖民主义色彩，也不能照搬照抄。但是，英葡殖民统治时期所积累的、促进港澳繁荣与稳定的一些合理因素，既为港澳市民所熟悉，也为港澳市民所接受。因此，借鉴已有政治体制的合理因素，实行以行政为主导的政治体制也是顺理成章的。

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是其他所有制度的基础。我国的政治、经济、文化、社会等各项制度均从属于人民代表大会制度，由其产生。同样，香港和澳门特别行政区的有关制度，包括行政主导的政治体制，也是由人民代表大会制度产生的。但是香港和澳门作为特别行政区而实行的行政主导体制，与内地省份的政治体制迥然不同，与人民代表大会制度的关系也非简单的授权与被授权、中央与地方的领导与被领导关系。我们应从以下两方面认识国家的人民代表大会制度与香港和澳门特别行政区的行政主导政治体制的关系。

由于特别行政区的权力源于中央的授予，因此在处理双方关系时，无论是中央，还是香港、澳门特别行政区都不能违反授权理论的一般原则，都应认真积极地按照宪法和法律规定依法行使各自职权。

香港和澳门是中央直辖的特别行政区，其高度自治权均来自全国人民代表大会的授予而非自生。全国人民代表大会制度是特别行政区政治体制得以建立的基础和权力来源。因此，中央对特别行政区拥有无可争辩的绝对权威。这主要表现在以下三个层面。

首先，中英联合声明中载明，中华人民共和国政府决定于1997年7月1日对香港恢复行使主权；联合王国政府于1997年7月1日将香港交还给中华人民共和国。中葡联合声明规定澳门地区（包括澳门半岛、氹仔岛和路环岛，以下称澳门）是中国领土，中华人民共和国政府将于1999年12月20日对澳门恢复行使主权。由此可见，英国、葡萄牙均是把香港和澳门的主权归还给中央政府的。那种认为香港和澳门的权力属于全体香港、澳门居民的观点是毫无依据的，所谓“剩余权力归特别行政区”的说法也是站不住脚的。就权力来源讲，香港和澳门与内地的省份并无二致。其次，《宪法》第32条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法把规定特别行政区内具体实行哪些制度的权力赋予了全国人民代表大会。这是制定基本法和建立行政主导政治体制的宪法依据。

该条规定，中华人民共和国全国人民代表大会授权香港和澳门特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。全国人民代表大会通过基本法建立起行政主导政治体制，赋予了特别行政区包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权在内的广泛权力。

因此，从中央角度来看，中央把权力授予香港和澳门特别行政区后，应当支持、保证特别行政区政治体制的良好运转。这不仅是贯彻落实中英、中葡两个联合声明的需要，也是宪法和基本法的明文规定，更是保证香港澳门居民行使当家作主权利和香港澳门繁荣稳定的内在要求。从香港回归12年、澳门回归10年的实践来看，中央积极支持和保证特别行政区政府和香港、澳门居民依照基本法的规定行使自治权，从未有越权现象的发生。

从特别行政区的角度看，特别行政区应该依照宪法和基本法行使自治权，行政主导政治体制也应在基本法的框架内运行。行政机关、立法机关和司法机关既不能与中央争权，相互之间也不能对立、越权。授权理论认为被授权机关只能在所授予权力的范围内活动，任何与授权机关争夺权力，或超越职权活动都是不允许的。香港和澳门特别行政区建立以来，行政机关、立法机关和司法机关基本上都能遵守基本法、按基本法规定的职权范围开展工作。这表明行政主导体制是符合香港和澳门实际需要的。

既然人民代表大会制度是行政主导政治体制的基础，特别行政区的权力来自中央的授予，那么中央自然有权监督特别行政区政府，特别行政区理应接受中央的监督。在出现侵犯中央的固有权力、危害特别行政整体利益或行政、立法和司法相互侵犯权力范围时，中央应该行使监督权，及时制止这种侵犯行为的发生。

根据基本法的规定，中央通过不同方式，对行政主导体制下的行政机关、立法机关和司法机关行使监督权。其主要有以下几个方面。

香港和澳门基本法均规定中央人民政府有权任命行政长官和行政机关的主要官员。尽管这些官员是由特别行政区选举产生的，但中央对是否任命拥有最终决定权。可见，报中央人民政府批准不仅是程序性的，更是实质性，这是中央对特别行政区的一种重要监督手段。

香港和澳门基本法均规定立法机关通过的法律要报全国人民代表大会常务委员会备案，备案不影响生效。但是如果立法机关制定的法律不符合基本法规定的关于中央管理的事务及中央与香港特别行政区关系的条款，全国人民代表大会常务委员会可将有关法律发回，但不作修改，发回后的法律立即失效。这就是中央通过备案审查制度，行使对特别行政区立法机关的监督权。

香港和澳门基本法均规定，特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书。这就有效防止了法院对中央权力的侵害，在某种程度上讲也是对特别行政区法院权力的一种有效监督。

此外，全国人大常委会还拥有对香港和澳门基本法的最终解释权。从某种意义上讲，这种解释对行政主导体制下的行政、立法和司法均有强大的监督作用。