众所周知，“一国两制”是“一个国家，两种制度”的简称，是中国共产党和中国政府综观国际形势，根据中国的国情，从实际出发，在尊重历史与现实的基础上，提出解决台湾、香港和澳门问题，实现祖国和平统一的基本战略方针或一项基本国策。但是，中共及其理论家们对于“一国两制”方针科学内涵的认识也不是一成不变的。党的十八大报告强调：“解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，是科学发展观最鲜明的精神实质。实践发展永无止境，认识真理永无止境，理论创新永无止境……”随着香港、澳门先后回归祖国，尤其是成功实践“一国两制”和基本法，党的十八大报告在总结实践经验的基础上，进一步深入阐述了“一国两制”方针的科学内涵，反映了中共对“一国两制”实践及其规律性认识的不断深化，是对“一国两制”理论的丰富和发展。

什么是“一国两制”方针的科学内涵？最有权威性的解释，是1984年6月邓小平同志分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等时讲的那段话：“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”⁽³⁰⁾6年后，老前辈法学教授肖蔚云进一步说：“所谓‘一国两制’，按照邓小平同志的概括，就是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，大陆11亿人口实行社会主义制度，香港、澳门、台湾实行资本主义制度。”“这一科学构想，是对马克思主义的重大发展，它为建设具有中国特色的社会主义丰富了新的内容，为和平统一祖国，振兴中华，奠定了思想理论基础，对于我国社会主义法制建设，具有重要的指导意义。”⁽³¹⁾

另一位老前辈法学研究员王叔文则说：邓小平同志高度、科学地概括了“一国两制”方针的内涵，他1984年6月间讲的那段话“指明了以下三个基本点：其一，‘一国两制’必须坚持一个中国即中华人民共和国，坚持国家的主权、统一和领土完整的基本原则；其二，中国的主体必须是社会主义，在大陆的11亿人口中必须坚持社会主义制度；其三，在特别行政区内仍然实行资本主义制度，现行的社会、经济制度不变，生活方式不变”⁽³²⁾。

1997年9月12日，时任中共中央总书记江泽民在党的十五大报告中也说过：“‘一国两制’构想是邓小平理论的重要组成部分。其基本内容是在祖国统一的前提下，国家主体坚持社会主义制度，同时在台湾、香港、澳门保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变。”⁽³³⁾

一直到2011年5月，由澳门理工学院一国两制研究中心主任杨允中主编的《“一国两制”百科大辞典》有关词条也有类似的说法：“作为国家的一项基本国策，‘一个国家，两种制度’有其特定的涵义，它是指在中华人民共和国这个统一的社会主义国家里，在相当长的一段时期内，大陆地区实行社会主义制度，同时允许台湾、香港和澳门这三个地方实行原有的资本主义制度。”（第396页）

由上可见，自1984年6月邓小平对“一国两制”方针科学内涵进行界定以来的近30年里，我们党和国家领导人以及法学界的资深专家学者们，尽管对“一国两制”内涵的表述在文字方面有所不同，但其精神实质都是与邓小平的表述一脉相承的（保持一致）。但是，随着“一国两制”实践的不断发展和学术研究的逐步深入，几年前同济大学法学院蒋晓伟教授在《“一国两制”实质和基本含义的再认识》一文中就指出：“一国两制”要作为国家基本的制度，“对‘一国两制’必须有法定的表述，且还要有作为政治学和法学的解释。但过去我们没有法定的表述，也缺乏政治学和法学的解释。过去我们对‘一国两制’的实质和基本含义的表述太社会状态化和价值化，缺乏政治性和法治性，因此，我们在实施‘一国两制’时就会显得方向不明、路线不清，甚至可能遇到争议问题。”

尽管法学界有一个共识，即香港和澳门两个特别行政区基本法是“一国两制”方针的法律化、制度化（或具体化、规范化），这一命题无疑是正确的，也有助于加深人们对基本法和“一国两制”方针关系的理解和认识。但是，这一命题过于广泛，令人一时难于抓住要点，也弄不清楚基本法和“一国两制”方针科学内涵的实质关系。党的十八大报告在这个重要问题上有所突破，恰到好处，值得认真研究。

党的十八大报告（其中包括有关港澳事务的内容）发表后，内地和港澳地区诸多人士和专家学者进行各种解读，当中首推参与起草十八大报告涉及港澳内容的国务院港澳办原副主任张晓明。他在《十八大报告辅导读本》中撰写题为《丰富一国两制的实践》解读文章。这是一个官方权威版本，内容较为全面、准确，又深入浅出。这里拟以张晓明文章的第一部分为重要参考，结合笔者长期在香港生活和工作的所见所闻所思，仅就党的十八大报告如何准确把握“一国两制”方针的科学内涵谈谈自己的体会。

张晓明的文章（以下简称张文）开门见山地指出：“党的十八大报告从以下两个方面深入阐述了‘一国两制’方针的科学内涵。”一是完整概括了“一国两制”方针的核心要求和基本目标，即十八大报告提出的“中央政府对香港、澳门实行的各项方针政策，根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣穏定”。二是着重指出“一国两制”实践过程中必须把握好的三对关系，即十八大报告所讲的“必须把坚持一国原则和尊重两制差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结起来，任何时候都不能偏废”。笔者认为，十八大报告对“一国两制”方针科学内容的新表述，跨越政治学和法学的范畴，是对“一国两制”认识上的一次飞跃，既是十八大报告的一大亮点，也是张晓明解读文章的精髓。

十八大报告在总结“一国两制”实践成功经验的基础上进一步提出：“中央政府对香港、澳门实行的各项方针政策，根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定。”张文说，胡锦涛总书记2012年7月1日出席庆祝香港回归祖国15周年大会暨香港特区第四届政府就职典礼时发表的讲话，把“维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定”表述为“一国两制”方针的核心要求和基本目标，意旨与此相同。笔者认为，党的十六大与十七大虽然都强调了“一国两制”的方针政策，但并没有“根本宗旨”这一提法或类似提法。党的十八大报告首次明确提出港澳工作的“根本宗旨”其意义是多方面的：

鉴于香港反对派对“一国两制”的种种歪曲和不断攻击，以及某些港人的模糊认识，尤其是自2004年6月部分人士联署发表题为《维护香港核心价值》（包括自由民主、人权法治、公平公义、和平仁爱等）以来，部分人士特别是反对派政客就常常以所谓香港核心价值凌驾于国家主权、安全、发展利益之上。十八大报告对香港回归以来的“一国两制”实践进行了深刻总结，提出港澳工作“根本宗旨”的新表述，是有充分的宪制根据的。香港基本法在“序言”中明确指出：“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定，在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按照‘一个国家，两种制度’的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。”澳门基本法“序言”也作了类似的规定。这两段类似的序言，充分说明“一国两制”是一个完整概念，“一国”是前提，没有“一国”，“两制”就失去了基础。而“一国两制”的前提和基础是为了维护国家的统一和领土完整，只有确保和加强这一前提和基础，才能“保持香港的繁荣和稳定”，“有利于澳门的社会稳定和经济发展”。

十八大报告将基本法“序言”里的“维护国家的统一和领土完整”更加完备地表述为“维护国家主权、安全、发展利益”，极大地丰富了“一国两制”的理论和实践，对香港今后的发展具有重要指导作用⁽³⁴⁾。根本宗旨这一新的表述，是对“一国两制”认识的深化或升华：（1）张文指出：“香港澳门回归后，对香港澳门恢复行使主权的历史任务已经完成，但是维护国家主权、安全、发展利益和保持香港、澳门繁荣稳定却是永恒主题和长久任务。”（2）说明了“一国”与“两制”的关系是辩证统一的关系，它们相辅相成、相互促进，但不是等量齐观的关系，更不是把“两制”置于“一国”之上的关系，而是“一国为根，两制为果”的关系，是“一国”在先、“两制”在后的关系。（3）体现了香港、澳门与国家是休戚与共的命运共同体，只有维护国家主权、安全、发展利益，才能保持香港、澳门长期的繁荣和稳定，而香港、澳门的繁荣和稳定又会促进国家更好更快地发展，早日实现全面建成小康社会。（4）当前深入学习和贯彻十八大提出的中央港澳工作的根本宗旨，有利于树立爱国爱港、“一国两制”新的价值观，认清香港反对派政客所宣扬的“香港核心价值”观的片面性及“反中乱港”的实质，也有助于抵制或批评香港反对派近来掀起的“去中国化”、“反国教”风潮。

香港回归祖国，是实现祖国统一大业和民族复兴征途中的第一站，澳门的胜利回归则是中国人民在完成祖国统一大业和振兴中华道路上树立的又一个历史丰碑。保持香港、澳门长期繁荣稳定无疑对于实现“中国梦”意义重大。十八大报告所表述的中央对港澳工作的根本宗旨，诚如香港中联办原主任彭清华指出：“蕴含着对1840年以来中国历史的深刻总结以及到本世纪中叶实现中华民族伟大复兴的战略思考，深刻揭示了国家民族根本利益与香港（澳门）同胞长远利益的有机统一。”⁽³⁵⁾

党的十八大报告首次指出：“全面准确贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治方针，必须把坚持一国原则和尊重两制差异，维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。”张文把这段精辟论述解读为“着重指出了‘一国两制’实践过程中必须把握好的三对关系”，并指出“从港澳回归以来的情况看，强调把握好三对关系非常重要”，既通俗易懂，又结合港澳实际。现逐一分析：(www.daowen.com)

把握和处理好这对关系，是实践“一国两制”的核心内容和根本政治前提。张文强调“‘一国两制’是完整的概念。‘一国’是前提和基础，‘两制’从属和派生于‘一国’，并统一于‘一国’之内……我们既要坚持‘一国’原则，又要尊重‘两制’差异，而不能把‘一国’与‘两制’相互割裂甚至相互对立。”“坚持‘一国’原则，最根本的就是要维护国家主权、安全、发展利益，而不能做有损于国家主权、安全、发展利益的事。”“香港特别行政区政府、社会团体和各界人士应当履行的宪制责任，适时完成这一立法”即指基本法第23条立法。

在这里，张文释放了一个重要而又敏感的信息，即要“适时”完成第23条立法，立即引起香港社会的普遍关注与热议。不少人认为第23条立法的核心内容，是维护国家安全和防范外国势力干预香港事务，就是坚持“一国”原则的要求，也是履行宪制的责任，全社会应当重视这项立法工作；反对派有些人士则认为现时香港第23条立法没有迫切性，不过他们担心张晓明来港履新的重要使命之一就是要完成第23条立法。笔者认为，所谓“适时”立法虽然没有明确的时间表，但这并不等于没有立法的迫切性，香港应借鉴澳门制定《维护国家安全法》的经验，反思过去第23条立法失利的深刻教训，积极创造条件，在维护国家安全和保障港人自由之间寻找一个最佳的平衡点，早日实现立法，这有难度，要迎难而上。

张文还特别指出：“对于在特别行政区鼓吹‘全民公投’、‘城邦自治运动’等有违‘一国’原则的言论，社会各界人士也应当高度警惕。”这反映了张晓明对港情非常熟悉，写文章又掌握好分寸，不轻易上纲上线。一如有学者所言：“高度警惕”4字犹如暮鼓晨钟，启示港人对有违“一国”原则的言论，不可等闲视之，更不能刻意淡化。张文同时指出：“尊重‘两制’差异，就是中央政府和内地民众与两个特别行政区政府和社会各界人士都要相互尊重对方所实行的社会制度，包括意识形态方面的某些差异。”张文进一步指出：“我们形象地讲‘井水不犯河水’，就是强调要有这种相互尊重，求‘一国’之大同，存‘两制’之大异。这也是内地和特别行政区长期和谐相处之道。”这点是搞好内地与两个特区关系的关键所在。

这对关系是“一国”与“两制”总体关系下引申出来的另一个重要关系，主要是在法律层面上的问题。把握和处理好这对关系，是实现国家对港澳良好善治的重要条件和法律保障。张文指出：“依照基本法的规定，中央的权力并不限于通常所强调的外交权、防务权，还包括：任命行政长官和主要官员；审查和发回特别行政区制定的法律；决定部分全国法律在特别行政区实施；对特别行政区行政长官和立法会产生办法及其修改的最终决定权；决定特别行政区进入紧急状态；解释基本法；修改基本法；等等。”笔者认为，张文在这里讲的中央享有的九项权力，与老前辈法学教授肖蔚云在《香港基本法讲座》（香港文汇出版社编印）一书中所强调的中央拥有七大权力（因文字较长，从略）大同小异，但张文的文字更为简练、易记。

邓小平说过：“保持中央的某些权力，对香港有利无害。大家可以冷静地想想，香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问题呢？……基本法要照顾到这方面。”⁽³⁶⁾

但是，如张文指出：“某些人以普通法制度下解释法律由法院负责为由，排斥全国人大常委会解释基本法的权力，甚至危言耸听攻击全国人大常委会释法损害香港的司法独立，至今仍在宣称特别行政区法院有权判决全国人大常委会的有关解释和决定，这恰恰是无视基本法的规定、不尊重中央依法享有的权力的表现。”例如，日前律政司建议终审法院提请人大就居港权问题释法，反对派却声称这会对“香港法治造成严重破坏”，是“以权力压倒法律、不尊重规矩和程序”，云云。

另一方面，在“一国两制”下，特别行政区享有高度自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。特区享有的许多权利，如终审权、自行制定货币金融政策等，都是联邦制国家的州所没有的。张文指出：“香港、澳门回归祖国以来，中央政府一直强调不干预特别行政区自治范围内的事务，实际执行情况也是有目共睹的。但是，高度自治不是完全自治，特别行政区的高度自治权也不是香港、澳门固有的，而是来源于中央的授权。”张文在后半句话谈到的问题非常重要，需知中国是单一制国家，两个特区是中国不可分割的部分，是中央政府直辖的地方行政区域。这就决定了两个特区的自治权只能是全国人大和中央政府授予的；特区所拥有的高度自治权，不应该也不可能超过中央政府所拥有的权力。

正确理解授权与分权的区别，对于正确认识特区高度自治权，处理好中央与特区之间的关系至关重要。授权是权力主体将原属于它的权力授予被授权者，被授权者的权力范围以授权的权力为限，未授予的权力仍保留于权力主体。而分权是两个或两个以上权力主体分割权力，除明确划分归属各权力主体的权力外，还需要解决“剩余权力”的归属问题。再者，在授权的情况下，权力主体对被授权者有监督权，而在分权的情况下，各权力主权独自行使权力，各权力主体之间的争端由独立的第三方协助解决⁽³⁷⁾。

这对关系也是“一国”与“两制”总体关系下引申出来的又一个重要关系，主要是在经济层面上的问题。把握和处理好这对关系，是港澳与祖国内地走上优势互补、共同发展宽广道路的必经之路和最佳选择。

香港、澳门回归以来，走上了同祖国内地优势互补、共同发展的宽广道路。张文也用了较多的篇幅，包括中央陆续出台的一系列支持港澳、促进内地与港澳经济共同发展的政策措施及其成效；尤其是国家“十二五”规划纲要进一步明确了港澳在国家发展战略全局中的定位。这些举措对于港澳进一步优化产业结构、扩展经济发展空间、增强抵御外部经济风险能力、提升居民信心等发挥了重要作用，使港澳各界人士从亲身体验中认识到伟大祖国是香港、澳门保持繁荣稳定的坚强后盾。

但是，张文又指出：“从港澳自身来说，要在日趋激烈的国际竞争环境中立于不败之地，更重要的是要在提升自身竞争力方面务实有为。”包括着力保持并提升原有优势，培育新的经济增长点；用足、用好中央支持港澳发展的各项政策措施；减少内耗，维护良好的营商环境；等等。

以前，笔者在发表的一篇论文中曾说：“中央政府过去一直不遗余力地大力支持香港发展经济，相信今后也会根据需要及时推出相应的政策措施，进一步加强两地交流合作……但香港不能由此产生依赖思想，坐享其成。有人尖锐地批评指出：‘香港不能一方面要求国家将香港纳入‘十二五’规划内，却不因应‘十二五’规划而进行研究和提出建议，完全以饭来张口式地等着数……这其实就是香港社会10多年来停滞不前、造成困难重重的主要原因。’”⁽³⁸⁾希望新一届特区政府按照十八大的要求，调整战略发展指导思想，把发挥祖国内地坚强后盾作用和提高香港自身竞争力有机结合起来，让香港经济再度起飞。澳门特区未来的发展更是如此，不能单靠国家“输血”，也不能单靠发展博彩业，要多方面提高自身竞争力，培养优秀各类人才和发展多元经济，也要反思“全民派钱”对培养竞争力是否有积极的作用？

总之，要全面准确贯彻“一国两制”的重要方针，必须处理好三对关系，因为三对关系乃是内地与香港、澳门紧密联系的核心纽带，也是“一国两制”优越性得以充分发挥，使内地和港澳地区的发展空间更加扩大，使内地人民和港澳同胞的长远福祉及实惠不断提高的重要途径；同时认清这三个层次的关系，港澳就可以更自觉地排除来自外部势力的干扰，在特区政府的带领下迈步向前。