姜小军　刘在云

摘 要： 如何科学地进行常规教学经费预算划拨， 一直是高校日常管理工作的一项难题。 特别是现在的高校更面临一系列经费预算及划拨规范合理等问题， 涉及如何预算、 预算经费是否合理， 教学经费涵盖的内容是否必需和恰当。 本文通过列举现存教学经费规划和预算的问题及缺失之处， 分析了制定科学的教学经费预算的关键因素， 提出制定经费预算方案应遵循的科学依据和原则， 对专业教学各个环节中常规和确定性教学活动的经费划拨提出处理意见， 从而在教学过程中实现在经费预算机制下教学活动的合理开展， 并制定一个初步的经费使用绩效考核方案。 通过参考教学经费使用的绩效考核确定下一年的经费预算下拨情况。 从而推动各项教学活动的平稳运行， 并获得教学成果和实践教学的良性发展。 最终形成一个合理的机制——预算， 监控， 绩效考评。

关键词： 教学经费预算， 分析， 考核

随着中国高等教育管理体制和社会主义市场经济体制改革的深入， 政府、 高校、社会和市场之间的关系正在逐渐发生着变化。 高校之间在财政资源、 引进人才、 生源、科学研究、 学科建设等各个方面展开了激烈的竞争。 多方面的竞争， 最终体现在对教育教学的重视程度。 在专业设置上， 保证传统专业的正常运行， 新增或停开部分专业以适应社会的需求。 专业有废有立， 招生人数有增有减。 课程也进行相应的调整， 以适应理论和实践双方面的需要。 深切认识教育教学的发展方向， 从而提升高校整体形象并提高高校的综合实力， 则需要在常规的教学活动中， 不断增强教育力量， 深化教学和科研水平。

一、 高校预算绩效考核的意义

作为教育主体， 高校最重要的功能就是教育教学。 因此， 如何在日常工作中， 加强教学能力、 教学水平， 则是高校面临的一个非常重要的主题。 教学经费直接关系教学活动的开展， 因此教学经费的预算和划拨， 对教育教学起到至关重要的作用是一柄双刃剑， 合理的预算划拨， 可以促进教学的正常运行， 若预算不合理， 则会对教学产生负面的影响， 甚至不可预料的阻碍或危害。 教育是一个长期的过程， 尤其忌讳短视和功利性。 因此， 经费预算以及其后对经费使用的绩效考核， 都深深地制约或促进着教学的良性发展和运作。 本文从教学日常经费预算以及后续的经费使用考核两方面来进行分析探讨。

重点探讨影响高校日常教学经费预算的因素， 从多方面调查和分析教学经费的使用情况， 并研究其使用的科学合理性， 计算其使用效率和产生的效益与经费额度是否匹配。 探寻创建教学经费的科学预算机制以及在经费使用过程中的合理考核体系。 以期使高校的教学经费预算和考核更加符合实际。 有竞争就有绩效评价的要求。 但是，目前高校的绩效评价主要集中在个人考核上， 对于院系 （部门） 的绩效评价相对薄弱，并且绩效评价与预算管理脱节， 绩效评价过程与资源配置过程相互独立， 导致激励和约束功能大打折扣。［1］因此，高校教学经费预算机制及绩效考核体系需要予以更多的关注并进行科学的构建。

从教学经费预算来看， 高校的预算管理包括收入预算和支出预算两部分。 其中支出预算是高校管理工作中最重要的组成部分， 它贯穿于高校预算编制和执行的全过程，是高校组织实施各项活动的前提和依据。 特别是近年来我国高校在教学经费预算方面存在的问题和矛盾比较突出， 一方面随着生源的减少而导致拨款减少， 存在经费支持不足的现象； 另一方面经费支出效益不明显、 损失浪费现象层出不穷， 后果严重。 这种矛盾的产生存在多方面的原因， 但根本原因是没有建立起科学有效的预算管理模式，预算编制不科学、 绩效目标缺失或不明确； 预算执行缺乏跟踪监督； 绩效评价缺失或流于形式、实际情形与预期效果存在严重脱节。［2］在此情况下，客观上需要变革预算方法， 向管理要效益， 在预算管理过程中引入绩效理念， 推行绩效管理， 强化预算支出的责任和效率， 提高资金的使用效益。

二、 教学经费预算考核的现状和存在的不足

长期以来， 教学经费预算普遍采用固定的算法。 考虑的因素较少， 关注了专业的差异， 学生人数的增减， 教师的配备。 但仍缺少其他的重要因素， 且没有加入对上年度经费的使用效果或者绩效考核。 这样计算的优点是简单易行， 但没有考虑以往支出的各要素点发生的变化和整个教学氛围或外界因素的改变， 也没有考虑教学发展的需求有无变化， 完成教学任务和专业设置创新等各个方面的需求。 对下一年度发生的临时性、 突发性的事项更是难以预计。 有些高校的教学经费分配不很理想， 实行的是以院系 （部门） 为单位按学生人数分配教学经费， 没有考虑不同专业学生的培养成本，如工科、 理科、 文科、 经济类、 艺术类、 教育类等， 也没有考虑到不同课程之间的差异，如公共课、基础课、专业课。单纯按专业分配教学经费时，缺乏科学的论证。［3］

除了前述的关键点和变量外， 对院系 （部门） 等各级教学单位的教学， 缺乏深入细致翔实的掌控和了解。 在开展的各种教学活动中， 不但未参与其全过程， 对重要阶段的实际实施都缺少必要的监控。 因而对教学经费使用， 无法确知使用的用途、 目标等。 更难以界定使用是否科学、 合理。 在测知经费使用对教学的推动和促进方面， 不能提供依据和支撑。 使用管理不规范， 没有将教学经费细化到教学活动的每一个具体过程或具体对象， 而是进行大类或切块安排经费， 如学院包干教学业务费、 实验费、实习费等， 使得经费预算比较笼统。 在实际使用时， 不按规定使用教学经费， 甚至截留、 挪用教学经费的现象时有发生， 随意更改教学经费的支出用途， 直接影响到教学活动的高效开展和教学质量。 综上所述， 目前的教学经费预算， 存在很大的随意性和宽松量化。 指标制定缺乏细致具体的依据， 一般都是按惯例制定某个比例。 该比例没有科学的指导意义。 经费的具体额度， 在学院申请时， 很难用精确的计划和方案来表述和计算。 这样导致教学经费是否合理和准确， 存在很大的不确定性。 在后续的实施过程中， 不可避免地形成经费开销的随意和无计划。 导致部分经费在使用上不规范、难以约束限制、 缺乏科学性和合理性， 没有使有限的资金发挥出应有的效益， 造成较大的浪费和不好的影响。

因此， 这种传统的预算编制模式主观性强， 不注重成本效益分析， 降低了预算的准确性， 越来越显示出与当前的经费预算管理需求不适应， 因而对此种模式亟须改变。

三、 教学经费预算考核涉及的方面及因素

积极有效的预算制度可以使高校教学经费管理走上正轨迈出坚实的第一步， 以良性循环的方式推动高校竞争力的上升和综合实力的提高， 为学校的发展打好坚实的基础。 一个科学的教学经费预算机制以及绩效考核方案除受益自身之外， 也可进行校外推广示范之用。 但是合理科学的教学经费预算建立之路并非易事， 维持其良好运作也并非一朝一夕可成。 因此， 高校在科学的教学经费预算的建立途中， 应以实际状况为基准， 立足高等教育实际并把握高等教育的客观规律和运行机制， 在严格控制与有效监督的前提下发挥其应有效用。

教学经费涉及教学的方方面面， 预算是否科学与合理。 这些都要受到很多主客观因素的制约和限制。 这些制约因素包括两个大的方面， 首先为学校层面易于达成共识的因素， 主要有： ①专业数量； ②专业类型， 比如是工科、 艺术类还是经管类专业；③专业人数， 人数是决定预算的基础； ④专业层次， 同样的专业， 但要区分本科、 高职还是专升本， 不同的层次， 在设置上有很大的不同； ⑤教学单位是否有专业管理权。在预算过程中， 从多方面量化教学经费的预算， 从教学关联的各个项目入手， 合理分析各项目所占比重。 实现以院系 （部门） 为单位按学生人数、 不同学科 （工科、 理科、文管科、 经济类、 艺术类等）、 不同课程 （是否含实践环节等）、 教师情况等分配教学经费。 从而全面评价常规教学、 实验、 实习、 实践等各个环节的作用和时间长短等因素。 在纵向和横向两方面进行对比和考察， 对近几年的历史数据进行分析研究。 上述因素相对容易量化。

其次为学校不易形成统一认识的因素， 如理论课与实践课的不同， 基础课和专业课的区分， 同一专业的专业方向的多与少， 课程教学场所是校内还是校外， 实践或实习课程在不同的公司或企业开展等。 依据不同学科类别， 制定不同的分配标准。 各学科、 各教学活动， 如何体现在教学经费中所占比重。 科学的教学经费预算下拨参数应考虑更多因素 （学生数、 专业情况、 教师情况等）， 依据不同学科类别， 制定不同的分配标准。 各学科、 各教学活动， 按一定的计算方法体现在教学经费中的所占比重。 这些涉及更多难以预测的因素， 难以把握其具体情况， 在提出实际的指导意见方面更有难度。

四、 教学经费预算绩效考核的建议与对策(www.daowen.com)

扩大预算涉及的各方面因素考量， 有利于高校将有限的财力集中到教学重大事项上来， 实现资金的有效配置。 有效的绩效考核有利于控制学校内部各部门开支的随意性， 防止预算膨胀。 预算编制不细化、 不明确， 必然导致预算执行的随意性。 对各项预算支出进行定员或定额管理， 预算编制更细致、 更科学。 打破传统的预算模式， 按实际需要安排资金， 改变各部门支出预算只增不减的态势。 从优化资源配置、 控制节约成本上来讲， 预算绩效管理是不可缺少的。 预算着眼于需要的优先程度， 然后进行比较分析， 确定优化的系数， 从而对预算提供可靠的支撑。

在坚持 “量入为出， 收支平衡” 的总原则下， 预算要坚持积极、 稳妥的原则， 支出预算要坚持统筹兼顾、 保证重点、 勤俭节约的原则。 高校教学经费预算也要有相应的改进以适应新的要求。［4］

经费预算方案设计应该遵循一定的原则， 遵循的原则基本是： ①有利于调动学院教学积极性； ②经费预算方案宜简不宜繁， 但数目力求精准； ③实际可操作性［5］；④有利于学生的成才和锻炼； ⑤形成良性循环， 为下一年度的教学提供参考。

为了经费使用的高效和合理， 必须对经费预算进行精细化管理。 只有合理使用资金， 才能达到低成本、 高效益、 好效果的办学目的。 教学过程要透明， 要公开。 紧密结合教学过程， 并考察教学效果， 对各院系 （部门） 进行预算执行的合法性、 科学性、真实性以及效益性等进行考察和考核。 促进教学经费预算管理绩效的不断提高。 要在教学经费预算的同时， 对于教学经费的实际操作行为进行规范化管理， 严格执行各项教学经费的使用范围和具体细节上的操作， 要从行为上规范经费的使用， 保证教学经费的使用方向是用于教学， 既是对教学经费使用的管理， 也是对教学经费使用的监督。

用定额或比例计算法编制基本经费项目预算。 基本经费是指与学校规模密切相关的非限定性经费， 由学校自己支配， 可以利用定额或比例计算。 首先， 要确定定额标准。 主要包括人员经费标准和公用经费标准。 这部分费用可采用生均定额标准、 人员定额标准、 比例标准以及基于业务的定额标准。 其次， 要确定基础数字。 各院系 （部门） 应当根据本部门历史数据和当前实际情况进行分析， 确定编制基本经费的相关数据资料。 如专业构成、 教学情况和任务、 各类在校生人数等基本数字。

对各教学项目的性质、 目的、 轻重缓急和预期效果等进行分析， 依据学校的总体规划和年度工作计划， 以及各部门承担的重点任务， 初步提出经费支持的先后顺序。教学经费预算时， 确定相关数据的优先级， 对优先级高的给予较高的系数和关注， 结合历年的绩效考核情况， 优化预算， 使得预算更加科学化、 合理化， 符合教育规律和高校的实际情况， 以利于对高校的教育事业和发展提供良性的支持和强力的推动， 保证高校教学经费预算的良性循环， 增强高校的教学活动在正确的轨道上运行， 便于整体教学活动的开展。 消除后继乏力的可能性。 在此基础上安排经费， 经费的安排应当参照历年评价结果来确定。

对教学经费预算和使用应从预算前合理评估， 实际使用经费期间进行绩效考核和监督， 经费使用后积极评价、 反馈和全面绩效考核的顺序进行。 预算经费确定后， 在经费使用过程中， 建立事中绩效报告和跟踪监督机制， 强化预算执行的控制和监督。预算下达后， 开展事中绩效监督是预算绩效管理的重要环节。 应确定绩效监督关键点，金额较大的项目、 重点教学任务的经费应成为监督重点， 阶段性绩效目标完成情况应是关注点。 建立事后绩效评价工作机制， 将绩效评价内化为日常工作方式。 预算绩效评价是对经费支出产生的效果进行评价， 应当以支出 “结果” 和 “追踪问效” 为导向， 以定性分析与定量评判为手段。

对绩效评价结果进行反馈， 实施绩效问责。 绩效评价结果的反馈和问责是预算绩效管理的重点， 也是难点， 现实中往往存在 “重考核、 轻奖惩” 的现象， 评价结果不反馈， 或者有反馈无整改， 造成对绩效评价工作的不信任和抵制， 使绩效评价工作缺乏权威性， 导致有始无终， 考核失去了应有的效果。 而且耗费了大量的人力和物力。高校应当实施对预算资金的追踪问效。 目前， 应以日常教学任务中的某几个重点之处作为切入点， 建立绩效问责机制， 对绩效评价成绩不合格的部门， 高校可采取精神（点名批评等） 或物质 （削减下年度支出预算） 的方式进行惩罚和问责。

绩效考核体系建立要做好三方面的控制： ①目标管理， 绩效预算是以实现最终目标为导向的预算方法， 目标是绩效预算的出发点和落脚点， 目标管理是绩效预算的基础工作， 是院系教学经费绩效评价的依据。 ②经费使用的过程控制， 就是预算绩效的执行管理， 也是院系教学经费支出的监督过程。 ③结果控制， 院系教学经费绩效评价的结果控制， 主要包括结果的客观形成过程控制和结果在下一年度绩效预算方案中公正体现的过程控制。 这对绩效预算制度的有效建立影响重大。

在现有校院两级管理体制的前提下， 对于各级院系 （部门）， 常规教学经费预算机制及绩效考核体系的研究与实践， 从整体上实现全校教学经费的统一、 科学、 合理的预算管理， 研究适合学校运行管理体制下的教学经费前期和后期管理体系。 实现全校教学经费科学预算并在使用过程中对其进行监控考核， 并从考核反馈中探寻更合理的预算机制的良性循环。 以此为基础和立脚点， 在高校实现教学经费科学合理地划拨和使用， 发挥其应有作用， 从而完善教学整体规划， 促进教学工作的推进、 提高和发展，为教育事业的健康、 稳定地运行提供保障和支持。

参考文献

［1］ 母丹. 中国高校预算绩效评价体系构建探析 ［J］. 经济研究导刊， 2002 （9）：14-15，40.

［2］ 郭慧峰. 预算绩效管理下高校支出预算管理模式的建立 ［J］. 行政事业资产与财务，2014 （2）：80-82.

［3］ 刘卫民. 高校教学经费管理存在的问题和解决措施 ［J］. 中国农业会计， 2008 （7）：8-9.

［4］ 王大华. 高校经费预算方法及内容的改进 ［J］. 产业与科技论坛， 2014， 13 （1）：225-226.

［5］ 陈国发. 学分制条件下教学经费预算方式探讨 ［J］. 重庆科技学院学报， 2010 （1）：181-183.