乔永平[1]

（南京林业大学江苏环境与发展研究中心 江苏南京 210037）

摘 要：在生态文明建设中，政府负有义不容辞的责任。其角色定位包括生态文明建设的顶层制度设计者，政府部门的重组与建构者，投资主体之一，多元主体的协调者，以及监管者。为此，需要改革与重组政府行政管理机构，制定生态文明建设国家发展战略，实施以生态税改革为核心的财政政策，并为其他主体参与生态文明建设创设条件。

关键词：生态文明；政府；角色；对策

党的十八大指出，“建设生态文明，是关系人民福祉，关乎民族未来的长远大计”［1］39，因而在生态文明建设中，政府负有义不容辞的责任。政府应该在生态文明建设中扮演一个什么角色，需要进行合理定位，并积极采取措施推进生态文明建设的全面落实。

一、生态文明建设中政府的角色定位

纵观西方发达国家生态文明建设的经验，被约翰·德赖泽克称为生态现代化先行国家的芬兰、德国、日本、荷兰、挪威和瑞典都是强势政府［2］。马丁·耶内克等人认为：“国家本身拥有很多重要的资源和特性，并在许多政策层面上拥有其他行为体无法替代的功能。这些功能包括：财力资源；对合法性统治的垄断；精细分化的部门性专业知识技能并且占据着一些高度发展的网络性结构，如政府部门代表所参加的各种国际性网络。另外，同样重要的是，相对于超国家和次国家层面，国家层面所存在的政治民众以及合法性压力（尤其是对环境的关切）是独一无二的……尽管存在一些广泛的‘去规制化’以及‘去国家化’的言论，国家政府依然是民众第一位的‘避风港’，特别是在一些紧急的灾害事件中。”［3］187-188对于中国这样一个发展中的大国来说，要完成生态文明建设这样一项极为复杂、涉及面极广、影响极深的系统工程，政府无疑应该发挥主导的作用。具体来讲，政府的角色定位主要包括以下几种：

1.生态文明建设的顶层制度设计者

生态文明是一个结构复杂、内涵丰富、意蕴深刻的综合性概念，涉及自然、社会、文化、经济、政治、技术等多个维度，跨越微观、中观和宏观多个层次，涉及政府、企业、社会公众等多个主体，涵盖生产、分配、流通、消费等多个环节，包含资本、技术、人口等多种要素，跨越意识和行为两大层面。因此，生态文明建设是一项系统工程，需要社会系统全方位转型，从人们的思想观念、生产生活方式到政治经济体制等，都需要彻底改变。面对这项复杂的系统工程，需要政府首先进行顶层的制度设计，通过提出生态文明理念，制定生态文明建设规划，明确其目标与定位，建立促进社会全面转型的长效机制和路线图，出台相应的法律法规，引导全社会的生态文明建设。

2.政府部门的重组与建构者

政府作为生态文明建设的主导力量，要大力推进生态文明建设，首先需要架构起一个与生态文明建设要求相适应的政府行政部门。正如耶内克所指出的：“首要的是建立具有充足和被赋予足够权限的诸如环境部这样的政府行为体。软弱的、孤立无援的政府机构不会赢得政治战斗。只有拥有足够权限执行综合计划的强大政府机构才可能取胜。”［3］63我国政府拥有较大的权力并且掌握大量的资源，能够有效地开展统一行动，把上、下级政府以及同级政府各部门的力量集中起来，全力以赴地共同实现某项目标。这是我国政治制度的优势［4］；但与此同时，在中国的现行行政体制下，有关管理机构，特别是环保部由于缺乏强有力的制度支持而难以采取有效措施推进生态文明建设。所以，必须按照生态文明建设的要求，组建相应的政府行政管理部门，而承担组建任务的只能是中央政府。

3.生态文明建设的投资主体之一

党的十八大指出，生态文明建设的重要任务之一是“加大自然生态系统和环境保护力度”。为此，要实施重大生态修复工程，加快水利建设，加强防灾减灾体系建设等。上述生态文明建设工程的长期性、低收益性、高风险性，以及极强的外溢性等特征决定了企业等社会投资的动力和积极性不高。在吸引社会投资不力的情况下，政府无疑成为最重要的投资主体。也就是说，“如果转移到私营部门行为体的活动未能成功展开的话，那么在不同政策层面，国家机构必须履行其保证人的角色，接手那些棘手的问题”［3］184。

4.生态文明建设多元主体的协调者

生态文明建设的复杂性、长期性和艰巨性决定了其建设主体必定是多元的。由于生态文明建设要进行生产方式、国土空间开发格局、产业结构等方面的重大调整，必然会遇到既得利益集团的反对。为此，政府只有组成强大的联盟，动员起全社会的力量才能有效推进。生态文明建设既不是简单地加强国家统一管理，也不能简单地引入市场机制，而是通过政府把企业、消费者、非政府组织、媒体等社会力量组织起来构成一个合作网络。在这个合作网络中各参与者的利益并不完全一致，这就需要政府进行有效的协调，求同存异。只有这样，才能形成生态文明建设的合力。

5.生态文明建设的监管者

生态文明建设是一个不同利益相关者博弈的过程。不同的利益相关者的利益诉求不同，对于生态文明建设所持的态度也就不同。生态文明建设目标的推进是各利益相关者博弈的结果。

在现阶段，作为理性经济人的企业，最大可能地降低成本，以实现利润最大化，仍然是其追求的目标。为此，努力寻找各种可能的途径，不惜破坏生态环境使其成本最小化。这种只注重眼前的短期利益，忽视长期的可持续发展，被动地应付而不是主动地积极参与仍然是大多数企业的选择。

改革开放以来地方政府的权利范围大大拓宽。地方政府不再仅仅是中央政府的代理，而且是经济主体和地方利益的倡导者［5］。这就使得地方政府在生态文明建设中扮演着双重角色。一方面，作为中央政府的代理人，在企业生产排污及环境污染治理方面，地方政府是企业环境管理方面的最主要的，也是最直接的监管者；另一方面，作为独立的经济主体和地方利益的倡导者，在现行GDP政绩考核体系下，由于企业的经济效益决定了地方政府的税收和政绩，地方官员在决策时往往会选择政绩和利益最大化的GDP发展目标，甚至不惜牺牲生态环境来换取经济发展，放松对企业的监管，甚至会与企业结成利益同盟，包庇企业的污染行为。此外，即使地方政府对企业进行了环境污染治理监督，也可能存在监管不到位的地方［6］。

从我国行政管理体制上看，中央政府的重要职能是代表全国人民对关系到社会共同利益的事务进行管理。在生态文明建设中，其身份和职能使其能够从长远的和全局利益的视角，扮演着相对独立的最高监管者角色。通过完善国家生态文明建设的法律法规，建立健全相应的规章制度，加大对地方政府不作为或监管不到位的处罚力度等途径，提升地方政府督查企业进行生态文明建设的积极性。

二、完善政府角色定位的思路与对策

（一）政府行政管理机构的改革与重组

党的十七大首次提出建设生态文明的战略，但并没有建立起相应的政府行政管理体制和组织。由于生态文明建设并不只是环境保护，故单纯的环保部职权的扩大不足以胜任生态文明建设的重任。在中央层面应设立一个全面统筹生态文明建设的“中央生态文明建设指导委员会”，在各省（自治区）、市、县分别设立相应的分支机构（省生态文明建设指导委员会、市县生态文明建设办公室）；同时，在华东、华南、华北、东北、西北和西南设立6个受中央生态文明建设指导委员会垂直领导的区域性“生态文明建设协调委员会”。

中央生态文明建设指导委员会主要负责制定生态文明建设中、长期发展规划，明确生态文明建设的目标和实施路线图，制定相关的政策法规，建立生态文明建设绩效评价体系。区域性“生态文明建设协调委员会”主要负责监管、督查各地生态文明建设，协调区域性生态文明建设事宜，加强地区间的合作与协调。省（自治区）、市、县分支机构根据本地区的实际情况，统一负责本地区生态文明建设规划、政策等的制定与实施，并与国家规划进行衔接。市级以下机构实行垂直管理，将人员编制、干部管理、财政经费等职能划归上级相应部门行使。市级以上生态文明建设指导委员会仍实行分级管理，既接受上级部门的业务指导，又是同级人民政府的职能部门，具体见图1。

由于生态文明建设的核心是处理好人与自然之间的关系，保护好生态环境，所以需要全面强化环保部的角色，不论在制度建构，还是在人力资源上，都予以扩展。“从管理角度来看的优先事项包括三个方面：清晰的责任界限、更高级别的制度授权以及充足的资源。”［3］169通过强化环保部的角色，“使强有力的环境部门不但可以在最高层的授权过程中，而且还可以在随之而来的与其他部门的横向合作中，享有实质性的权力”［3］173。

此外，要贯彻十八大提出的“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，就要对这些部门实施根本性变革，使其对生态环境的关切融入这些部门以及相应的政策领域，将生态环境责任真正内化为主体性思考，实施生态环境导向的部门战略和措施。

图1 生态文明建设组织结构

（二）制定生态文明建设国家发展战略

生态文明建设是一项复杂的系统工程。为了加快推进生态文明建设，国家应该尽快制定具有全局性、根本性和长期性的生态文明发展战略，进一步明确生态文明建设的指导思想、总体目标、战略步骤、战略重点、评价指标体系等内容，为各部门和各级地方政府制定具体的生态文明建设规划提供条件。

1.制定总体目标

战略目标是生态文明建设的核心，是整个发展战略的出发点和落脚点，用以指导或改变社会行动。“目标的制定等于设立了一种信号……目标是唤醒公众意识的一种工具，促进对政策的学习并且引导政策发展从而更好地应对目前的问题。”［3］269“目标设定过程本身就是一项资产，因为即使这些目的或目标不能立刻带动相关政策措施的制定，它也不可以确保相关的政治支持，诱导或者强化相关行为者的问题意识，将环境政策整合进入相互竞争的政策领域。”［3］236所以，国家应该尽早树立生态文明建设的方向标，以显示国家可能的回应。在目标设定的过程中，“必须基于更为广泛的社会共识，即明确需要什么，在短期、中期和长期目标上的可实现性（政治可行性）以及主要行为体可以接受的相关成本（成本有效性）。只有做到了上述这些，这个目标才能成为一种可行的规划工具”［3］270。

2.制定评价指标体系

生态文明评价是生态文明建设的基础性工作，是对生态文明建设目标的分解与具体化，是衡量生态文明建设成果的必要手段。党的十七大将生态文明建设作为全面建设小康社会的奋斗目标后，国内理论界和实践领域就着手研究生态文明评价问题，构建了不同的评价指标体系。比较有代表性的包括北京林业大学生态文明研究中心课题组构建的中国省域生态文明建设评价指标体系、中国各省区市生态文明水平评价体系及厦门市、贵阳市和浙江省等地方政府提出的生态文明建设评价体系。这些评价指标体系为国家制定全国性的生态文明建设评价指标体系奠定了一定基础，但总体而言生态文明评价的研究与实践尚处于初期阶段，与“以评促建”的要求还有一定的距离。国家应借鉴前期的理论与实践成果，整合与吸纳各种研究力量，在政府业务部门的统一领导下，尽快制定并完善全国性生态文明建设评价指标体系，提升评价效果，真正起到推动生态文明建设的作用［7］。

（三）实施以生态税改革为核心的财政政策

1.实施生态税改革(www.daowen.com)

随着西方发达国家对稀缺资源利用的不断增加及生态环境破坏的日益加剧，瑞士学者宾斯万格（Binswanger）、盖斯伯格（Geissberger）和金斯伯格（Ginsburg）在20世纪70年代最早提出了生态税改革的概念。生态税改革通过对资源和能源使用以及对其他生态破坏性生产和消费征收生态税，一方面筹集了公共财政资金，加强了环境污染治理，改善了生态环境质量；另一方面又通过减少所得税，增加社会福利开支等途径提高了社会福利水平，从而获得了“双重红利”。瑞典、丹麦和荷兰是第一批推行生态税改革的国家。“通过这一改革，它们改变了国家税收的结构，即生态税的比重上升而所得税的比重下降。随着所得税比重的下降，失业人口的比率迅速降低。这些国家的劳工政策进入了所谓的‘就业奇迹’时期。”［3］275

我国现有的税收体系中虽然也有资源税、消费税，但征税的主要目的并不是为了保护生态环境，缺乏针对生态环境保护的专门税种。所以，借鉴西方国家的经验，“特别是斯堪的纳维亚半岛诸国及荷兰，其政府在引入和实施生态税改革过程中都发挥了非常突出的作用”［3］287。我国应加快税收体制的调整与改革，实施生态税改革。“生态税就是向资源消耗者、环境污染者和生态破坏者征收的限制或惩罚性税种。”［8］结合我国税收征管的具体情况，应该循序渐进地实施生态税改革。首先，对于污染税，先从重点污染源和易于征管的课征对象入手，近期可开征水污染税、二氧化碳税、二氧化硫税、固体废弃物税等。其次，改革资源税，将土地、森林、湿地、草地、海洋、地热等资源逐步纳入资源税征收范围，并改革按销售量计税为按生产量计税和实行差别税率。再次，扩大消费税，将不利于环境保护的产品列入消费税征收范围；同时，提高具有高碳排放或不利于生态环境的产品的税率，最终建立起以污染税为主体，以资源税、消费税等为辅助税种的生态税收体系［9］。

需要注意的是，“生态税改革是税收中性（征收的全部生态税费征之于民，用之于民，用于减少所得税以及增加社会福利开支，不留有盈余），不属于增加国家额外收入的税源”［3］286，并且“生态税是一个综合性的过程，需要分阶段逐步实施”。其最终目的是“能够使消费者和企业在金融意义上感受到他们的活动和行为对环境所造成的影响，并不把普通家庭当作‘摇钱树’来对待，使之成为政府增加收入的对象，而是在更高的成本压力下转变其自身行为”［3］286。

2.完善生态补偿制度

生态税主要是针对存在负外部性的生产与消费活动，遵循的是“污染者付费”的原则，秉持的是“‘外部成本内部化’这一理念，即通过税收的手段将环境消费纳入到价格之中，从生态的角度让价格‘更加诚实’”［3］274。生态补偿制度是针对存在正外部性的产品与活动，遵循的是“谁受益谁补偿”的原则，主要通过生态受益者支付生态补偿金的方式促进生态环境保护。

我国近年来积极探索生态补偿机制，在森林、草原、湿地、流域和水源地、矿产资源开发、海洋及重点生态功能区等领域积极推进生态补偿实践，加大生态补偿资金投入，初步形成了包括森林资源、草原、水资源等在内的生态补偿制度框架，取得了初步成效；但是由于我国生态补偿的理论研究与实践探索尚处于起步阶段，并且生态补偿涉及复杂的利益关系调整，所以目前我国生态补偿制度仍然存在许多问题。如生态补偿范围较窄，补偿标准较低，补偿资金来源渠道和补偿方式单一，补偿资金支付和管理办法不完善，相关产权制度不健全，生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系和生态环境监测评估体系等基础性工作和技术支撑滞后，保护者和受益者的权责尚未落实到位，缺乏系统性、权威性、约束性和可操作性的政策法规［10］。

针对上述存在的问题，今后应该进一步加快推进生态补偿制度的完善，继续加大生态补偿投入，拓宽补偿资金来源渠道和补偿方式多元化，明确保护者和受益者的权责，健全配套制度，加快基础性工作和技术支撑建设，尽快出台具有权威性和约束性的生态补偿政策法规。

（四）为其他主体参与生态文明建设创设条件

生态文明建设是多元主体协同推进的系统工程。政府作为主导，应该为其他主体参与生态文明建设创造条件。特别是促进公众和非政府组织的加入，会为生态文明建设提供更多从未开发过的潜力性资源。“比如自然保护组织通过积极行动来推进政府颁布《动物栖息地指令》来设定保护区并买进土地。又如环境非政府组织通过自身行动直接影响政府规划审批的决策或者零售链条的产品范围。市民作为一个消费者可以发挥自身的能力，构建一种更加深入的参与形式。”［3］177-178

为了促进公众和非政府组织参与生态文明建设，“需要政府为其提供一个具有充分权力和信息的激励体系以及加强相关基础设施建设。这包括市场上所有产品的环境资格证书的公开透明化、获取信息的权利以及公众和环境团体参与并诉诸法律的权利。公众的参与意愿也以最低限度的、准确的和着重关注具体问题的媒体的环境报道为前提”［3］178。为此，需要从以下方面着手：

1.完善生态标志制度

生态标志是“基于广泛的环境考虑而为商品添加标注的实践”，旨在为消费者提供更多的与环境相关的信息。生态标志使消费者可以根据商品的环境特性决定购买何种商品；反过来，这种生态标志又能促使生产者更多地关注产品设计的环境特征［3］120。

德国于1978年引入了世界第一个生态标志“蓝色天使”。随后欧盟成员国、日本和美国等也相继引入生态标志制度。目前世界上已有50多个国家和地区实行生态标志制度。我国于1994年开始实施环境（生态）标志计划。到目前为止，已有1 100多家企业的21 000多种产品获得了中国生态标志。目前正在实施的主要有十环标志、环境标志II型、节能标志、能效标识等4种生态标志。现有生态标志覆盖商品范围有限。生态标准体系不完善，难以适应生态文明建设的要求。因此，政府相关部门应加强对生态标志的深入研究，进一步拓展生态标志的应用领域，扩大生态标志产品的范围，制定出相应的生态标志产品的评价体系［11］。

2.完善公众参与机制

总体而言，我国公众参与生态环境建设的程度低，参与机制不健全：一是生态环境意识缺乏，尚未树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。二是中国目前没有建立完善的信息公开制度，公众无法通过正常渠道获取相关信息。正是这种信息的不对称、不充分、不及时，才使公众对重大的生态环境问题难以把握，使得公众参与的意识和积极性不高，也无法做出准确的判断并提出意见与建议［12］。三是公众参与环境影响评价制度不完善。环境影响评价的公众参与是实行环境影响评价制度国家普遍推行的做法。目前与西方发达国家相比，我国在这方面一个较大差距就是缺少公众参与的民主决策机制。《中华人民共和国环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》通过立法手段规定公众参与环境影响评价，但这些规定都过于原则，并没有形成公众参与的完整机制［13］。

为此政府需要完善公众参与机制，具体包括：

（1）加强生态文明宣传教育。加强生态文明宣传教育，是提高公众生态意识水平，树立生态文明理念的一条重要途径。现阶段，一是充分利用各种媒体手段，加大生态文明宣传力度，在全社会营造生态文明建设的良好氛围；二是通过学校、社会组织、各级政府、家庭等载体，通过正规教育和非正规教育等各种途径，大力推进生态文明教育，最终“增强全民的节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气”［1］41。

（2）完善信息公开制度。公众知情权是公众参与环境决策和监督的基础。只有公开相关环境信息，才能使公众充分行使参与权，从而提高公众参与的质量与效率。因此，应对信息内容、形式、载体和时间等进行公开，方便社会公众及时掌握有关信息，从而为参与决策和监督打下良好的基础。

（3）完善公众参与环境影响评价制度。在参与时间、阶段、组织程序等方面，出台更为详细、切实可行的实施细则。

参考文献

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2012.

［2］［澳］约翰·德赖泽克.地球政治学：环境话语［M］.蔺雪春，郭晨星，译.济南：山东大学出版社， 2008：196.

［3］［德］马丁·耶内克，克劳斯·雅各布.全球视野下的环境管治：生态与政治现代化的新方法［M］.李慧明，李昕蕾，译.济南：山东大学出版社，2012.

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［5］［德］托马斯·海贝勒，安雅·森茨.沟通、激励和监控对地方行为的影响——中国地方环境政策的案例研究［M］//.托马斯·海贝勒，迪特·格鲁诺，李惠斌.中国与德国的环境治理：比较的视角.北京：中央编译出版社，2012：58.

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［10］国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告——2013年4月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上［R］.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2013（3）：466-473.

［11］管志杰，沈杰.生态标志与政府绿色采购探析［J］.当代经济管理，2010（5）：36-39.

［12］崔凤，邵丽.中国的环境运动：中西比较［J］.绿叶，2008（6）：88-93.

［13］崔树义.提高公众环境意识的途径分析［J］.东岳论丛，2002（4）：50-53.

[1] 作者简介：乔永平，南京林业大学江苏环境与发展研究中心教授，管理学博士，研究方向：生态经济学。　基金资助：国家林业局软科学研究项目“发达国家与发展中国家生态文明理论与实践的比较研究”（2014-R10）；江苏省哲学社会科学基金重大项目“江苏率先建成生态文明建设示范区研究”（13ZD005）。