一、日本

（一）公务员依法行政的内涵与历史沿革

1.内涵与特色

日本的依法行政受大陆法系和英美法系的影响，既体现了本民族的传统，又体现了两大法系的融合。因此日本的依法行政具有以下几个方面表现。一是传统依法行政理论受到挑战，现代依法行政理论迅速发展。二是行政指导广泛运用。行政指导是指行政主体用非强制性手段来实现行政目的，体现了行政权行使过程中强权色彩趋于淡化。三是依法行政救济体系健全。日本的救济形式既包括司法救济，又包括行政救济，还包括国家赔偿制度；既包括正式程序救济，还包括非正式救济。这些制度是依法行政的保障，又是依法行政完善的标志。

经过不断改革发展，当代日本的行政法制度具有下列特色：行政法的定义尚无定论；行政法没有形成统一完整的法典，渊源众多；行政法规数量较多；行政程序法具有特色；行政判例比较发达；法治行政原则（法律优先原则、法律保留原则、司法审查原则）。

2.历史沿革与发展趋势

1868年开始的明治维新使日本开始了近代化，但日本的近代化不是由彻底的资产阶级革命开始的近代化，而是在封建制度逐渐解体的过程中，为确立天皇制国家结构而进行的自上而下的近代化，因而具有浓厚的君主专制色彩。日本的法治行政就是在这种历史背景下开始的。

1889年，日本颁布《大日本帝国宪法》（明治宪法），明治宪法虽然在实质上维护天皇专制，但在形式上确立了三权分立原则，对日本行政法的形成产生了很大作用，之后明治政府陆续制定、颁布了一系列法令和规则，表明了日本行政法发展的萌芽，为其后行政法和法治行政原则的确立提供了一定的条件。这一时期日本不断进行对德国、奥地利、法国等西方国家行政法制度和理论的介绍研究，对日本行政法和法治行政原则的形成也有一定的影响。

从1912年至二战结束，日本的社会形势几经变革，许多法律制度都随形势发生了变化。行政法制度在这一时期变化不是很大，但也采取了一些措施，主要有修改府县制、郡制、市制、町村制等地方制度和在某些领域颁布法规、法令，这些措施为日后日本行政法体制改革奠定了基础。这一时期，日本行政法的特色可以概括为：中央集权主义、官僚行政主义、警察国家主义、法治国家主义等。

二战后处于占领管制之下的日本接受美国的指导，于1946年制定了《日本国宪法》。相对于明治宪法而言，新宪法的基本原理发生了根本变革，这必然导致日本行政法的巨大变革，使日本的法治行政由近代走向现代。《日本国宪法》确立了国民主权原则、和平主义原则、宪法的最高法规性与人权保障原则，公民权利的保护日益被重视。

日本的行政立法改革涉及到行政组织法、行政作用法、行政救济法三个方面。二战后，日本依据《日本国宪法》颁布了《内阁法》（1947年）、《国家公务员法》（1947年）、《地方自治法》（1947年）、《国家行政组织法》（1949年）、《地方公务员法》（1950年）、《地方公营企业法》（1952年）等关于行政组织方面的法规，这些法规的颁布和实施，为战后日本行政组织的规范化和行政职权的明确化奠定的基础。

正是二战后日本的行政立法改革，使日本创建了具有大陆型行政法与英美型行政法相混合特点的行政法，也使得日本的依法行政取得了较大程度的发展。

（二）制度建设与程序设计

1.制度建设

（1）日本的行政诉讼制度

日本行政诉讼，指行政上的法律关系发生争议时，法院根据一定的利害关系人或由法律承认的特别有可能成为原告的人提起的诉讼，依据特殊诉讼程序，审理、判断当事人的主张是否妥当，根据此决定解决纠纷，称行政案件诉讼。日本的行政诉讼包括主观诉讼和客观诉讼。其中主观诉讼是为维护私人利益而提起的诉讼。客观诉讼是为维护社会公共利益、保护客观的法律秩序而提起的诉讼，包括机关诉讼和民众诉讼。其中机关诉讼，是指关于国家或者公共团体相互间就权限之存在或者其他权限行使争议的诉讼。所谓民众诉讼则是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。

（2）日本的行政处罚制度

在日本，行政处罚分行政刑罚和秩序处罚两种，行政刑罚是指以刑法的刑名所规定的刑罚为内容的行政罚，适用刑事诉讼法的规定，由法院判决，秩序处罚由地方公共团体的长官、依据地方公共团体条例或规则进行处罚。日本的行政处罚法是建立在行政刑罚为中心的基础上。如果当事人直接侵害行政目的，给行政法规所维持的社会公共利益带来侵害时，应当由法院依据刑事诉讼法规定的程序处以行政刑罚。在违反行政上的秩序，对实现行政目的有间接障碍危险的情形下，应处以行政秩序罚，通俗的说就是违章罚款。行政秩序罚适用的程序一般有两种：一是国家层面上，只要没有其他法律规定，根据非讼事件程序法的规定，由相对人住所所在地的地方法院科处；二是对违反地方公共团体的条例、规则，由地方公共团体长官依地方自治法科处。

（3）日本的行政监察制度

日本的行政监察制度较为完善，从中央到地方各级设立的行政评价局、人事院和公平交易委员会等机构，从不同方面对行政机关及其工作人员进行监督，构成了一套较为严密的行政监督体系。行政评价局是由行政监察局改制而来，主要负责对行政机关制定和完成工作目标的情况进行监督，工作任务有政策评价、业务行政评价及监视、独立行政法人评价。人事院主要负责对公务员的行为进行监督。公平交易委员会主要负责对行政机关及其工作人员是否有违反市场公平竞争的行为进行监督。设立公平交易委员会的目的在于预防和禁止垄断，限制不正当的交易和不公平的交易方法，促进市场公平自由地竞争。公平交易委员会具有准司法机关的性质，对于违反市场公平竞争的行为，公平交易委员会不仅能够进行行政性指导、劝告，而且还可以进行审查和审判。

（4）日本的国家赔偿制度

根据日本国家赔偿法的规定，国家赔偿责任又分为公权力行使责任和营造物管理责任两种类型。刑事补偿责任不包含在国家赔偿法中，而是另行制定刑事补偿法加以调整。日本国家赔偿法规定，行使国家或公共团体公权力的公务员，就行使其公权力，由于故意或过失违法给他人造成损害时，国家或公共团体对此承担赔偿的责任。日本国家赔偿法根据责任类型的不同，设置了不同的归责原则。对于公权力行使责任，以是否故意或过失违反法律规定作为国家或公共团体及其公务员行为的评价标准。同时，以是否故意或过失以及违法双重归责，也体现了对国家利益的保护，限定了救济范围，避免国库负担过重。对于营造物的管理责任，则规定了无过错归责原则，不论侵权行为的起因性质与内容，不论是否违法和有无过错，仅从损害结果着眼，将对受害人的救济放在首位。

2.依法行政的程序

（1）日本的行政救济程序

日本的行政救济制度，核心制度是损害赔偿制度、损失补偿制度、行政争讼制度，此外，还有所谓“苦情处理”制度等，其行政救济体系的法律建构是相对健全和完善的。其中的苦情处理的程序，类似于中国的信访，是日本政府为市民提供的咨询、解决与切身利益有关的问题的一系列程序，该制度不受程序上的制约，因此任何人都可以简便地利用这一制度，而且对正规的争讼制度难以处理的问题，它也能发挥其救济作用。

（2）日本的行政听证程序

日本的听证制度广泛适用于政府的各类决策领域，大到国会委员会审查案，小到行政机关制定命令，均可适用听证程序。听证主持人基本上是由行政机关的首长或指定的人员担任。日本参与听证的代表不仅包括利益各方，还包括专家、学者，尤其重视专家学者的作用。日本听证分为法定听证和任意听证，而且在日本行政决策过程中的听取意见的程序，除了听证外，还包括申请程序中公听会和不利处分中的辩明程序。日本《行政程序法》还规定日本的听证制度，除行政机关认为有必要公开的，其他不公开。听证制度充分考虑听证记录但并不完全根据笔录。

二、新加坡

（一）公务员依法行政的内涵与历史沿革

1.内涵与特色

由于新加坡在19世纪曾受英国殖民统治，因此它的法律制度属于英国判例法体系，在方法、法律思维和论证风格及法律制度的结构、法律归类和程序等方面与英国的法律制度非常相似。新加坡对公务员依法行政的要求最重要的一点是依法办事，杜绝贪污腐败现象。并建立了高薪养廉、廉政公积金、道德教育等制度，这些制度使政府公务员工作高效，公私分明，从而保障了依法行政的实施。完善的法律、完备的监督管理制度、良好的法律意识、严明的纪律惩处制度是新加坡公务员依法行政的特点。

2.历史沿革与发展趋势

新加坡是一个年轻的国家，但新加坡的法制建设却发展迅速。新加坡政府在1965年独立初期，面对殖民主义留下的烂摊子，万弊丛生，百端待举，主要抓住三大法宝“法律、经济与教育”。第一代领导核心中，李光耀毕业于剑桥法学院，并获律师执业资格，一直十分重视法治。这使新加坡的的法治不断进步，并有自己的特色。

新加坡在1965年摆脱英国殖民统治后，除了制定新加坡本土的法律外，对待旧法律制度不搞一律废除那种极端的做法，而是采取尊重旧法规，逐步清理改革的办法，使法律继续服务于社会。1993年，立法机构制定《英国法适用法令》，消除了关于英国法律，特别是成文法在新加坡可应用到何种程度的不明确性。继续应用。该法令的第一附则也指定在经过必要修改的情况下，可在新加坡应用或继续应用英国的法律。种种举措使新加坡已经有比较完备的法律，有严密的法律才能产生井然有序的社会秩序。新加坡严格遵循法律面前人人平等的原则，对公务员队伍的要求尤其严格。

新加坡公民都有较强烈的法律意识。全国上下都认为只有依法治国才能保持繁荣稳定的局面。政府也有很强的法制观念，对依法行政要求越来越高。当社会发生什么对社会有影响的问题，马上就制定法规和通过执法手段来解决，不发动政治运动，不搞政治大批判。如今，新加坡的法律制度越来越成熟，作为成熟的法制国家，新加坡已形成了以议会监督为主的多层次、多渠道的监督机制和一系列廉政与反腐败法律制度，它们从全方位和多角度对国家行政机关及其工作人员实施着严格、有效的监督制约。

正是内部的廉政监察制度使得新加坡在依法行政方面取得了举世瞩目的成就，在吏治上有“廉洁之邦”的美誉。

（二）制度建设与程序设计

1.制度建设

（1）新加坡的行政监督制度

新加坡建立了一套内外结合、纵横协调的行政监督网络。其中政府内部的行政监察包括政府各部门职能机构的监督和专职监察机构的监督。新加坡的行政监察以廉政监察为主，并且取得了举世瞩目的成效，已经成为世界上最为廉洁的国家之一。而效能监察方面，新加坡主要侧重对公务员个人的监督，设立了高薪养廉制度、廉政公积金制度、以及道德教育制度等，这些制度使政府公务员工作高效，公私分明，从而提高了整个政府部门的行政效能。新加坡经多年实践，形成了一套有效的行政监察机构。公务员日常监督有部门首长、常务秘书和专职监察人员负责，贪污受贿、以权谋私、失职渎职等违法违纪案件有公务员委员会、贪污行为调查局以及检察长公署协同查处。审计署则从财务方面对各部门实施监督。这些监督机构分工明确，各司其职，比较协调。这些行政机构不受任何机关及其个人的干涉，拥有绝对的权威性。其中贪污调查局是直接隶属于总理公署，独立于警察系统之外的自主的反腐败机构。

（2）新加坡的司法审查制度

整体来说新加坡对行政活动的司法审查仍然是以英国的制度为基础，其基本方面同英国类似，英国的判例在新加坡也适用。法院对行政活动的控制是通过两个方面来进行的：监督性的司法审查和法定司法救济。从历史上说，英国对公共当局行政活动与决定的司法审查的基础是越权无效或者说是司法权的扩张。多数公共机关是法律的产物，而且其职权也是法定的。在新加坡，为保证对行政侵害有效回复的办法就是请求法院颁发人身保护状、强制令、提审令、禁令、禁制令、宣告令。这些救济手段是从英国引入的，而这在英国有一个很长的发展历史。它们对控制行政活动起了非常重要的作用，但并没有覆盖行政职能的全部领域。如同在英国一样，在新加坡司法审查的范围也是有限的。司法审查主要是对决定的做出程序进行审查而不是对决定本身进行审查。也就是说主要是对合法性进行审查而不是对合理性进行审查。

（3）新加坡的国家赔偿制度

新加坡原为英国殖民地，行政法与英国十分接近，但其国家赔偿制度尚落后于英国。公民起诉政府，公民可以单独请求政府赔偿，也可以在申请司法救济的有关令状的同时，请求政府赔偿。而事实上是，由于新加坡管理事务相对简单，又有较完善的制度和程序保障，所以极少有行政机关行为违法而承担赔偿责任。目前在新加坡涉及赔偿问题的有三类：用户租金赔偿，国家征用上地的赔偿和依《工伤赔偿法令》的赔偿。从性质看，第一类是通过立法行政介入并干预房地产主与租户间租金的赔偿。第二类是国家依法强制征用土地给予私人的补偿。第三类是工人在工作中受伤，雇主负责赔偿，其中包括雇主是政府时，由政府负责的赔偿。(www.daowen.com)

2.依法行政的程序

由于新加坡法律制度与英国有很大的渊源，行政程序方面的法律制度并无特别之处，因此在这里就不做介绍了。

三、比较与借鉴

（一）新日两国依法行政比较

1.借鉴了欧美国家的行政法律制度

日本和新加坡是两个后发展兴起的国家。尤其是日本，其法律制度既吸收借鉴了以英国美国为代表的英美法律制度体系，又结合了法国和德国为代表的大陆法系国家的法律体系。新加坡由于很长时间都是英国的殖民地，因此其法律体系极大的受到英国的影响，例如司法审查制度，与英国几乎一样。总的来说，日本和新加坡都受欧美国家的影响较大。

2.建立了十分完备的行政监察制度

日本和新加坡都十分重视行政监察制度建设。日本从中央到地方各级设立的行政评价局、人事院和公平交易委员会等机构，从不同方面对行政机关及其工作人员进行监督，构成了一套较为严密的行政监督体系。新加坡则建立了一套内外结合、纵横协调的行政监督网络。其中政府内部的行政监察包括政府各部门职能机构的监督和专职监察机构的监督。可见日本和新加坡都十分注重对公务员依法行政的监督，以完善的监察制度监督公务员依法行政。

（二）借鉴与启示

1.建立完善行政监察制度，提高监督效率

新加坡与日本都建立了较完善的行政监察制度。我国的行政监察机关在执行其职能的时候权力模糊不清，需要增强法定行政监察机关的权威性和独立性。同时要加强行政监察工作人员队伍建设，提高行政监察队伍素质，注重对监察工作人员的选拔标准，把选拔入口关。随着社会主义市场经济的发展，政府对社会、经济的管理更趋于专业化。从行政监察专职化入手，培养一批专门人才，以实现监察机关监察方式的转化。只有这样，才能提高对公务员依法行政的监察效率，真正起到监督作用。

2.加快建设服务型政府，提高公务员服务意识

由于新加坡公务员领域稳定的薪酬、优厚的待遇，既增加了公务员的腐败成本，又稳定了公务员队伍。因此，我们可以借鉴新加坡政府的做法，增加公务员的待遇，保障公务员的稳定性，加大惩处力度，完善惩罚措施，加大公务员违反犯罪的机会成本。同时加快建设服务型政府，提高公务员队伍的服务意识，提高公务员依法行政的效率。

3.改进我国行政决策听证制度

首先要逐步扩大我国听证的适用范围。总的来说，听证制度在我国涉及的范围还极其有限，仅涉及到公共政策的方案规划；特定主体利益的行政处罚决策与行政许可决策；不特定主体的价格决策和立法决策等方面。随着我国民主法治的进步、市场经济的发展，我国听证制度的适用范围也应该逐步扩大。其次我国要科学确定听证主持人及其职权。日本的行政听证中，主持人基本是确定的，而主持人在听证中起着重要的主导作用。我国在行政听证中还应根据实际情况选择科学合理的听证程序。

案例一：行政处罚应依法定程序进行

郭甲是运煤司机，一日运煤经过309国道某交通检查站时，执勤人员宋丙（身着交通警察制服，佩带执勤袖章）向郭甲走过来，递给了郭甲一张处罚决定书，说：“交20块钱再走。”郭甲接过处罚决定书，见上面印的全部内容是：根据有关规定，罚款20元。决定书印着某省某市交通大队的印章。郭甲对宋丙说：“为什么要罚我？”宋丙说：“你超载。”郭甲辩称：“我只拉半车煤，怎么就超载？”宋丙不耐烦地说：“让你交你就交，罗嗦什么。”郭甲说：“不说清楚，我就不交。”这时，宋丙又递过一张处罚决定书，并说：“就你这态度，再罚20块。”郭甲怕争辩下去，又要罚款，只好交了40块钱离去，宋丙未出具收据。

问题：本案中的行政处罚行为哪些地方违反行政处罚法的规定？

案例二：行政信息公开

清华大学法学院研究生李燕，在撰写国内各部委的副职研究的毕业论文过程中发现，国务院各部委的副职资料十分有限，从2011年5月开始向14个部委申请公开各部副部长的分管部门、兼职状况等情况。她一共向13个部委申请公开各部副部长的分工职责情况，包括分管部门、兼职状况及其负责联系的单位。其中，科技部的回复是，科技部有五位副部长，在部长的领导下，各位副部长的分工是机关内部工作协调机制，工作分工随工作的发展和领导职务的变化不断调整。

教育部则直接拒绝了信息公开申请，其答复称，所申请的“各副部长分管部门、兼职状况及负责联系的单位”等信息，属于我部机关在日常工作中制作的内部管理信息，且与你的特殊需要无关，根据《政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于实施《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见》（国办发[2008]36号）及其他文件规定，一般不属于政府信息公开的范围。

国土资源部回复称，该部已经在国土资源部门网站公开了部领导的有关信息，请李燕在网站上查询。但李燕经过查阅并没有在国土资源部的官方网站上看到副部长的分工职责。9月9日，李燕向北京市第一中级法院递交了三份起诉书，状告国土资源部、教育部及科技部。

问题：本案中三部委的行为是否合法，为什么？

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