依法行政要适应新阶段新形势新要求和人民群众的新期待，必须按照科学发展观，坚持执法为民，更加注重公平正义，增强服务观念，切实维护人民群众的合法权益，努力提高执法公信力，为经济社会发展创造健康有序的环境。

一、处理好事前预防与积极应对的关系

依法行政作为我国法制政府建设的基本要求，同时也是党的十八届四中全会确立的依法治国总要求的重要组成部分。要在实际工作中“依好法”、“行好政”，就必须处理好事前预防与积极应对的关系，这也是我国广大公务员有效进行社会管理，全心全意为人民服务的首要任务。

（一）消除事故隐患

首先，建立健全社会矛盾预防机制。十八届三中全会决定指出创新有效预防和化解社会矛盾体制。其中包括：（1）健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。（2）改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。

（3）改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

其次，行政执法类公务员更要“重预防”。行政执法类公务员，是指公安、海关、税务、工商、质检、药监、环保、交通、城管等政府部门中履行行政监管、行政处罚、行政稽查等现场执法职责的公务员。目前，基层一线行政执法队伍将近200万，是社会管理与市场监管职能的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接触最多的特定公务员群体。例如，工商行政管理部门是国家市场监管和行政执法的职能部门，担负着维护市场经济秩序、保护经营者和消费者合法权益，保障市场公平竞争，促进社会和谐稳定，服务经济社会发展的重要职责，更加要在执法过程中从人民群众的利益出发，消除事故隐患。

（二）认清客观事实

在行政执法过程中，要按照“事实清楚，证据确实充分”的要求采集证据。

1.确定正确的管理相对人

在执法过程中，第一个遇到的问题就是对谁作出，确立错误，就是行政客体不适合。《民法通则》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》对公民、法人及其它组织都作出严格规定。

在实际操作中，有些被处罚主体不都是简单明了的，需要我们去认真调查、核实。执法中经常涉及到的一个管理相对人即个体工商户，如对其作出具体行政行为，应该对业主作出。个体工商户的债务是由个人或者家庭来承担，在《民法通则》中，也归入了“自然人”一章，而且其也不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的规定》第40条对其他组织的定性和列举，所以认为个体工商户应当定性为“公民”。在卫生行政执法时，经常出现卫生监督员对诊所作出罚款500元、1000元的当场行政处罚，显然他们将诊所当作了法人或其他组织对待。在目前，尚没有立法解释对行政处罚程序中的公民、法人或其他组织作出明确界定的情况下，我们可以参照民法对公民、法人、其他组织的分类来界定。将领取了《个体工商户营业执照》的诊所按个体工商户看待，对未领取《个体工商户营业执照》的诊所按自然人看待，应归入公民一类。那么，对诊所作出50元以上的罚款，就应按照行政处罚一般程序处理，如果作出较大额的罚款，诸如1000元的，还应告知被处罚人有要求举行听证的权利。否则，程序违法将会导致行政处罚决定无效的后果。

2.充分、客观地调查、搜集证据

在这个环节中，要注重证据的客观性、关联性和合法性。对执法人员来讲，证据的合法性应予以特别重视。如果证据违反了合法性原则，则不能作为定案根据。行政主体必须是在查清客观事实真相，收集到所有的证据基础上，才能以有关法律、法规为标准做出相应的具体行政行为。

3.运用证据规则认定案件事实

证据规则是调查、搜集证据，审查、核实证据时必须遵循的一系列准则。目前，由于行政法律规范的相对滞后，我国并没有一套完整的证据规则的立法，而有关的规范大多散见于各行政机关的部门规章等规范性文件中。执法机关在事实认定时切不可忽视对证据规则的运用，应特别注意执法机关承担证明责任以及遵守案卷排他性规则。

（三）积极主动应对

公务员应该能够在从事职务行为时正确判断哪些行为可以作为，哪些行为不可以作为，并预期可以作为的行为不作为，不可以作为会导致的各种后果。如此一来，也就能够事先避免产生对社会公众的不利后果。

首先，应建立突发事件应急处理机制。根据城市公共安全保障需要，建立应对突发公共事件的应急管理体制，可以依托公安110指挥平台，建立市应急联动中心，统一受理报警及应急求助，组织卫生、水务、燃气、电力等单位实施联动应急处置。实施突发公共事件总体应急预案制度，以总体应急预案为龙头，专项和部门应急预案、若干个基层应急管理单元应急预案为支撑，重大活动应急预案、工作预案、处置规程为基础的应急预案体系。

其次，行政执法人员在执法过程应该秉持谦和态度积极主动应对。要摆正自己的位置，正确处理管理者与被管理者的关系，坚决杜绝高高在上、盛气凌人的“官老爷”习气以及门难进、脸难看、话难听、事难办的“衙门”作风，在执法中多用平和话语、少用刺激语言，多用关怀口吻、少用训斥语气，做到待人有阳光笑脸、办事有阳光操作、助人有阳光温暖、问题用“阳光”解决，使权力在阳光下行使，杜绝权力寻租，暗箱操作。

同时，要通过执法手段要创新争取积极和主动。要在执法方式和手段上多换位思维，以适应不断变化的执法环境。如在路面执法中多给群众话语权、电子监控测速中多给百姓知情权、执法决策出台前多给各界建议权、执法的各个环节上多给舆论监督权等。

最后是服务形式要多样。要坚持全心全意为人民服务这一宗旨，自觉践行群众路线，做到从群众中来、到群众中去，设身处地地考虑当事人的切身感受，感同身受地体谅群众困难。要善于用群众认可的亲切语言来执法，用群众易于接受的方式来管理，针对不同对象选择不同形式进行服务。使人民群众通过行政执法人员的执法活动，既能感受社会主义法制的权威和尊严，又能感受到社会的关爱和温暖，从而使我们的执法工作赢得人民群众的理解和支持，提升政府在群众心中的公信力。

二、处理好严格执法与文明执法的关系

（一）树立责任意识和程序意识

法治政府是责任政府，权责一致也是依法行政的基本要求。对于行政管理活动而言，应当遵循“法无授权不可为”的原则，行使行政权力必须在法律法规的授权范围之内，以合法合理的方式行使。行政主体及其工作人员在执行职务时因违法行为而给公民、法人或其他组织的合法权益造成损失的，有关责任主体应承担相应的行政责任。(www.daowen.com)

重实体、轻程序，程序意识缺失，程序可有可无，可多可少，导致当前我国行政执法过程中出现混乱与无序，极大地阻碍了我国行政执法的进步和完善。行政执法工作直接面向广大人民群众和各类市场主体，执法过程中应提高责任意识和程序意识，保证执法行为合法性与合理性相一致。提高行政执法人员的责任意识，强化执法人员程序价值观念，可以增强行政主体的工作责任心，从而有效地预防和制裁行政违法行为，保护公民、法人的合法权益不受侵犯，戒除仅依靠自己的一身制服打天下的做法。

执法主体和执法人员首先要树立正当程序观念，行政相对人也要确立程序意识。“使程序不致流于形式而能行之有效的关键在于调动程序利用者的积极性。”行政相对人树立程序观念，首先可以保证相对人自己不违反执法程序，严格按程序办事；同时可以制约国家行政执法权的行使，敦促和监督执法人员严格按照程序性规则作出公正的执法决定。因此，推动全社会树立法治意识，深入开展法治宣传教育，尤其是程序法知识的普及，提高公民追求程序正义的法律素质，同制定《行政程序法》一样是目前的当务之急。

（二）坚持执法礼仪

行政执法类公务员职业道德建设的重点之一就是坚持严格执法与文明执法的统一。党的十八大报告明确提出，要推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。十八大以来，习近平总书记反复强调必须坚持严格执法、文明执法，切实维护公共利益、人民权益和社会秩序。同时更要看到，坚持严格规范公正文明执法，也是全面推进依法治国的基本要求，是维护社会公平正义的重大举措，是提升执法公信力的重要途径。因此，行政执法人员应该端正态度，在工作中做到文明执法，礼貌待人，谦虚谨慎，讲究、工作方法和言谈举止艺术，要做到以法论人，以理服人，以情感人，切忌作风粗暴，态度生硬，盛气凌人。应着装的执法队伍，必须着装执法。要出示执法证件，有统一标识的必须佩戴标识；要履行对当事人和行政相对人的告知义务；要将法律程序执行到位，不能省略必须的法律步骤。

严格执法本身就是保障经济社会可持续发展的需要，如果不能做到严格执法，就不可能有良好的管理秩序，作为行政执法机关就是读职。如果不能文明执法，势必会引起群众的抵触情绪，从而最终影响社会和谐。因此，掌握群众心理，带着对人民群众的感情去执法，端正态度，坚持文明执法与严格执法相统一是行政执法类公务员职业道德建设的重点。

执法类公务员应该遵守各项公务员礼仪规范，注重职业礼仪约束，保持良好的仪表和文明的举止，维护法制政府的良好形象。仪表庄重，保持良好的职业操守和风范；执行公务、参加政务活动时，按照着装规定穿着制服，佩戴标识徽章；用语文明，不得对当事人有任何不公的训诫和不恰当的言辞；举止大方、态度公允，在职务外活动中应当约束言行，避免公众对公正执法和清正廉洁产生合理怀疑。

（三）慎重使用警力

工作法定性带来的强制力，但在执法过程中一定注意慎重使用警力。行政执法就是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权，依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接应用于个人或组织，使国家行政管理职能得以实现的活动。行政执法的主体包括国家行政机关及其公职人员和法律授权、委托的组织及其公职人员。此外其他任何单位和个人都没有权力实施该行为，因此执法类公务员作为执法主体具有法定性。另外，基层行政机关及其执法人员具有其他公共机构所不具有的强制力。行政执法活动是依照法律、法规现场直接对具体的管理对象进行监管、处罚、强制和稽查，具有现场强制性。这种强制性是对违法行为而言的，但对执法相对人采取强制措施时必须注重手段和方法的适用性，慎重使用警力。

三、处理好法律威严与服务群众的关系

（一）秉承公平、公正，树立公信力

行政执法活动是为了维护公共安全和公共秩序。执法类公务员在公安执法、公路交通、工商税务、药品监督等领域，执法活动目的是为了维护公共安全和公共秩序。行政机关在执法中一般都采取积极主动的行动去履行职责，而不需要行政相对人的意思表示。另外，行政执法人员只有对法律法规的执行权，而无解释权，不具有研究、制定法律、法规、政策的职责。这一点，与综合管理类职位的区别尤为明显。

促进社会公平正义、维护社会和谐稳定，是行政执法工作最重要的价值追求所在。如果执法不严、执法不公，该处罚的不处罚或者同事不同罚，甚至办关系案、人情案、金钱案，社会就失去了最起码的公平公正，就会引发大量社会矛盾、影响和谐稳定。因此，秉承公平、公正理念以及依法行政是对行政执法人员职业道德的基本要求，是行政执法工作的生命线。只有公平、公正执法，才能取信于民。

依法行政是执法类公务员职业道德的核心内容，也是衡量一个执法类公务员道德品质的重要尺度。只有坚持严格规范公正文明执法，做到执法要求与执法形式相统一、执法效果与社会效果相统一，才能不断提高执法公信力，切实维护国家法律的权威和尊严。它要求执法类公务员要严格按照法律、法令、条例、办法等办事，把公平、公正贯彻于执法、行政工作的一切方面和始终。公民的法律地位一律平等，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权，任何组织和个人的违法行为都必须依法受到追究。

现实生活中，有的行政执法类公务员滥用自由裁量权，同事不同罚，处罚畸重畸轻，显失公平公正，这必然会侵犯人民的权利。为此，在行政执法过程中，必须坚持严格依法办事，保证有法必依、执法必严、违法必究，同时要准确把握适用裁量标准，按照依法、公正、合理原则，综合考虑违法行为的性质、情节、社会危害程度以及执法相对人的悔过态度等情形，依法给予相应处罚，做到该宽则宽、当严则严、过罚相当，确保处罚公平、裁量公正、执法规范。从而让人民群众时时刻刻都能体会到社会的公平正义，不断提升政府的公信力。

（二）规范使用自由裁量权

行政执法人员的职业道德是在多年执法过程中不断建立和完善起来的，它来源于执法工作，又反过来作用于执法工作。在既有法律框架下，行政执法人员有着相当的裁量空间，应当合理考虑相关因素，不专断，规范行使自由裁量权，有利于行政执法人员在工作实践中培育职业道德素养。

行政执法机关拥有广泛的自由裁量权，但这种自由裁量权是相对的。行政机关在行使自由裁量权时必须符合公平、公正原则。在我国当前依法行政的观念尚未完全建立情况下，有的执法人员利用这种自由裁量权对某些行为或者处理过宽，或者变通处理，或者执法不彻底，出现“选择性执法”“倾向性执法”等。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，站在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，就全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出了全面部署，对坚持严格规范公正文明执法提出了具体要求，强调要“建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。”要科学合理制定裁量标准，在法律规定的行政处罚幅度内，根据过罚相当原则，结合经济发展、行政案件发案等情况，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，为公正执法提供制度依据。全面发挥化解矛盾纠纷、维护公平正义、服务民生建设的职能作用。

一方面，正确把握自由裁量的度，实施行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳。处罚要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，避免畸轻畸重和显失公平，因此，必须正确把握好自由裁量的度。首先，要求执法人员要具有强烈的工作责任心，法制意识和较高的业务素质，在运用行政处罚自由裁量权时，应符合法律、法规的规定，并对违法行为进行全面、客观、公正的分析，对当事人违法行为准确定性，做出相应的行政处罚决定，在考虑罚与不罚、罚多少时，基准应是立法的目的和精神。其次，处罚的结果应是公正的，自由裁量权使行政机关执法人员可以具体情况具体分析，做出合法并且合理的选择、判断，但具体动用裁量权的人是具有主观色彩的，因此在“具体情况具体分析”时，应力避成见、偏见、恶意，要全面考虑“具体情况”，而且应在一定程序上保持裁量的连贯和相对的可比性。

另一方面，受理立案不是一项自由裁量权。以卫生监督为例，在卫生监督过程中发现违法行为时，有些卫生监督员将是否对违法行为进行受理立案当作了一项自由裁量权，对违法行为情节严重的就受理立案，违法行为轻微的就不受理立案，或者对预计能处罚到位的就受理立案，预计管理相对人不能履行处罚决定的就不受理立案。其实，受理立案不是一项自由裁量权，而是卫生监督员必须履行的法律职责。《卫生行政处罚程序》（卫生部令第53号发布）第14条和第15条对受理和立案已作了明确规定。对于发现的违法行为，无论情节严重还是情节轻微，无论最后能否处罚到位，卫生监督员都应及时受理立案。如因违法行为轻微，可以不予行政处罚的，也应在调查终结后再作出不予行政处罚的决定。否则，将构成行政不作为。情节严重，造成严重后果的，直接负责的卫生监督员将会依法受到行政处分甚至刑事追究。

（三）掌握群众心理，认真解释疏导

传统管制型政府的行政主体大多具有“官重民轻、官显民微、官尊民卑”的心态，国家行政权力实际上演变成一种控制社会的权力，政府的行政权力涉及领域较广，深入层面较深。而现代服务型政府是以公民权利为根本，行政机构是为人民提供各项公共服务的机构，不可逆转地向社会本位、权利本位、公民本位回归。与计划经济高度集权相适应，传统管制型政府以国家公权力为本，政府行政机关管了许多“管不了、管不好、不该管”的事情，而公民权利却相对被压缩甚至没有。相反，现代服务型政府坚持以公民权利为根本，强调以人为本，政府只是为公民提供服务的机构。因此，一切行政管理活动都是围绕着切实保护和充分实现公民权利进行的。

在行政执法过程中，必须掌握群众心理，抓住协商机遇。通过协商、沟通化解社会矛盾，妥善处理纠纷和问题，在应急处理方式和反应速度等方面积极改进。

预防化解社会矛盾机制基本形成。探索了社会稳定风险评估制度，明确与人民群众利益密切相关的重大决策和重点工程项目，在作出决策前应当开展社会稳定风险评估并且落实维稳措施。初步构建了行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现了各类调解主体的有效互动，形成合力。基本形成纵向对应、横向协同，网格化、全覆盖的应急管理工作格局。

尤其是城管综合执法应加强执法人员和摊贩的沟通力度，建立一个执法人员和小摊贩沟通的平台，让他们倾听彼此的声音。城管执法人员和小摊贩一直处于一个对立的态度，是因为他们之间缺乏必要的沟通和理解。消除管理者与被管理者的紧张关系，其实还得要求执法人员在执法过程中多些教育少些处罚，多些引导少些强制，多些理解少些抱怨；当然同时也要求小摊贩对城管执法人员的工作预以理解和信任。