党的十八届四中全会将依法治国确定为国家总方略，在法制建设不断深入的大背景下，公民的法律意识得到了明显增强，对行政执法人员行使职权时，严格履行义务、职责，严格依法定程序办事等提出了更高要求。但是纵观我国公务员依法行政的情况，还存在不少问题，比如，发现违法案件不予立案；在调查取证过程中将事情大事化小，小事化了；对重大案件作出处罚决定不经过集体讨论；对当事人履行罚款处罚决定随意调减。部分行政执法类公务员在实践中难于以确定的、具体的规范约束自己，必须加以重视并认真解决。这些失范的执法方式的存在，严重地违背了依法行政的相关原则。

一、公务员依法行政职业精神方面的问题

行政执法类公务员的职业道德，是在公务员职业道德基础上结合执法工作的职业特点形成的行政执法类公务员应具备的道德意识和行为规范，是行政执法类公务员政治素质、思想意识、文化修养、品德情操、工作态度和精神风貌的总和。当前，部分执法类公务员的行政职业精神有待加强，部分行政执法人员的业务素质、文化水平、思想观念、道德水准还不能适应新时期执法、行政工作的需要，表现在

（一）“官本位”主导

“官本位”意识的要害，就是对党和国家的事业不负责任，对民族和人民的利益不负责任，只对自己或小团体负责。我国传统行政文化具有浓厚的官本位色彩，致使家长制、等级制、“官本位”、官僚作风等现象在行政体制内长期存在。一部分公务员由于受到传统的行政文化的影响，在实施行政行为时带有浓重的官僚作风，在对待自身的公职身份时缺乏对权力来源的正确认识，导致自身的责任意识淡薄，以致不能负责的完成人民交予的任务，甚至运用公共权力去实现个人利益，这些行政人员的责任意识和法治意识淡薄严重影响了我国责任行政的实现及法治政府的构建。

“官本位”成为了部分执法人员行政价值的基本取向，这样的行政理念和价值取向使政府及行政人员在执法过程中，忘记了权力的真正来源及真正用途，使一些政府部门及政府官员形成了忽视人民权益的行政作风，往往不能正确履行职责或不履行职责，甚至滥用权力，甚至出现了用公共权力“寻租”等腐败现象和滥用职权的现象，从而给社会、群众和国家带来极为严重的危害。

行政执法过程根本不注重程序的正当性，在“官本位”体制下，只唯上，不唯实，不唯民，不唯法。“官本位”导致公务员只会依上级脸色行事，助长了官僚主义习气。“唯马首是瞻”、以言代法等等都是执政为民的意识不强，“官本位”意识在执法行为中的现实表现。例如各级政府都在建立一站式审批大厅，但在这种一站式审批大厅里，“脸难看、事难办”的情况还经常发生，“官本位”思想带来的高高在上的现象还屡见不鲜。

与群众接触密切，社会关注度最高的是城管执法中的“官本位”，有时还导致群体性事件，造成恶劣的社会影响。城管执法中服务意识淡薄就是“官本位”的典型表现。城管在执法过程中没有意识到自己是一个服务人员，相反的是以一个管理者的身份出现。在面对那些小摊贩，身处弱势的群体没有一点同情心，而是把他们当作乱民对待，认为他们影响了市容，认为是他们让城市产生了更多的垃圾，更多的噪音……那么在执法的过程中难免带有偏见和个人的情绪。在执法过程中只注重到了公权而对底层群众的生存权却置之不理。

（二）责任意识缺失

我国一些传统的行政理念导致部分公务员责任意识淡薄。部分公务员在行政权力的过程中存在责权关系失衡的现象，权责脱节、重权轻责的现象也比较严重。一些干部以权谋私、腐败寻租，忽视了肩负的责任。把职务当成个人地位、权力、利益的标志，把权力商品化，就看不到事业、责任、使命对提高素质、能力的要求，就不会有这个自觉性。有些人就会走其他途径甚至是不正当的途径来获取职务，有了职务以后以权谋私，假公济私，损害党和政府的形象，侵犯群众的利益。

政府是由具体行政人员去实施行为的，行政执法活动面向基层，与群众接触密切，是国家法律、法规最直接具体的执行者。基层行政执法机关公务员直接和行政相对人发生作用的国家公职人员，是他们将“纸面上的法”转变成“行动中的法”。基层执法人员是国家法律、法规的最直接、最具体的执行者，掌握着行政程序的运作，是行政机关和行政相对人之间的桥梁。大多数行政相对人不会对这些基层行政执法人员和行政机关进行区别，而是把这些执法人员视为“政府”。因此，基层执法人员如何用法、执法，将直接影响政府与群众和谐关系的建立。一部分公务员行政执法中由于受到传统的行政文化的影响，在实施行政行为时带有浓重的官僚作风，在对待自身的公职身份时缺乏对权力来源的正确认识，导致自身的责任意识淡薄，以致不能负责的完成人民交予的任务，甚至运用公共权力去实现个人利益，在具体工作中存在着以权谋私，吃、拿、卡、要、报，讲排场、摆阔气、盛气凌人，官僚主义、享乐主义、形式主义、奢靡之风等“四风”问题严重，严重败坏了行政执法部门的声誉，影响党和国家在群众心目中的整体形象。这些行政人员的责任意识淡薄严重影响了我国责任行政的实现及责任政府的构建。

尽管近10多年来各地、各行政管理领域都在探索和完善有效落实行政责任的长效机制，从实际情况看，行政执法责任制得不到落实，主要表现为：执法责任意识淡漠、职权与职责脱节、执法责任界限不清、执法责任难以认定、难以具体追究责任等等。在行政管理中经常可以见到行政执法机关相互推诿扯皮、执法效能低下、行政执法与经济利益挂钩、行政执法的考核评价与落实执法责任相脱节等现象，阻碍了建设责任政府的进程。

二、公务员依法行政程序方面的问题

行政执法人员的缺失是造成程序违法屡见不鲜的重要的主观原因。对我国大多数行政执法主体来说，这句话并没有得到真正的理解，封建传统的“官本位”和“家长制”思想顽固不化，行政执法程序观念并没有与行政执法人员意识相结合。

（一）执法过程混乱

公务员依法行政程序方面存在的首要问题就是执法过程混乱，执法程序上的随意性较强。调查中发现，少数基层执法单位和人员不重视执法程序，重实体轻程序，重案件事实调查轻及时依法取证的思维定势依然没有根本改变。

1.执法人员采取的强制措施手段不规范

执法人员在办案过程中经常要采取暂扣、封存、扣留等强制措施，在采取这些强制措施时，往往在程序上出现这样那样的问题，如暂扣物品时，不开物品暂扣单或以后补开，对暂扣的物品不进行清点，在填写物品暂扣单时，品名填写不详不全、规格不明确、特征叙述不清甚至不填，存在法律漏洞。一些执法人员不亮证执法，不制作行政处罚书就扣证扣照，扣押物品不开具清单。

2.执法人员制做处罚决定书不规范

处罚决定书是交给处罚相对人的一种法律文书，一定要格式规范，用语严谨。而有些办案人员在制作处罚决定书时，常常采用艺术语言对事实情节进行渲染，而不是用法言法语对事实如实叙述；有的办案人员不给案件定性，引用法律条文不具体，依据两部以上法律进行处罚；有的甚至依据此法定性，而依据彼法处罚。个别执法人员仍然习惯于简单撕张罚款单了事，没有填写预定格式的处罚决定书。极个别基层所、队适用简易程序超过范围，先裁决后询问或先处罚后取证等。

3.行政处理结果缺乏规范性

城管在执法过程中针对那些小摊贩就罚款或者收缴工具了事，可是对于罚款的数额却没有一定的标准，对于罚款数额是摊贩与城管讨价还价的结果，甚至连罚款单也没有给小摊贩。而对于罚款及收缴工具的去向也是不明不白的。显然这样的执法方式在程序上是存在严重问题的，他们在执法过程中已经把法律置之度外。在执法过程中城管的裁量权过大，难免会滋生执法人员的腐败和自身的权威感，从而在执法过程中对于缴不了罚款的小摊贩就会暴力相向，或者强行收缴摊贩谋生的工具。在这样的执法过程中，就难免会让二者更加处于对立的地位，进而水火不相容。

（二）忽视执法相对人

公务员手中都或多或少拥有一定的权力，权力是一柄双刃剑。有权便于办好事，好事得到权力的支持办起来更有力度。但是有权也便于干坏事，一些领导和执法人员习惯于以领导者、执法者自居，高高在上，习惯用传统的行政手段、行政命令来执法，不时出现依人不依法、依权不依法的局面和法律虚无主义的思想倾向，少数执法人员以为手中有了执法权便可以“老子天下第一”、无法无天，以损害人民群众的利益来满足个人的私欲，完全忽视执法相对人的权益和感受。

受传统思想影响，一些执法人员一直将行政相对人简单地看作是被管理者或被管制对象，对他们缺乏同情心，缺少人情味，工作态度上简单、粗暴，甚至时常出现辱骂、殴打行政相对人的情况。如，城市管理综合执法的思路仍然是“管理”、“维护市容市貌、城市秩序”，再加上传统的权力行政的惯势，“暴力执法”就难以避免。而随着城市失业、无业人员大量增加、农村失地、失业人员大量进城，再加上社会保障机制的缺失，城市管理的难度更加增大。这不仅仅指事务的繁杂，更在于执法的正当性受到挑战—依法管理威胁到这些弱势群体的生存。实际上，城市管理执法的目的应该是服务城市居民。行政执法类公务员执法过程当中，唯有坚持上述执法理念，才能改变城管在人们心目当中的“公害”印象，才能有效保障当事人的合法权利，提高执法的效率，最终使我国的行政执法改革和实践走上法治的轨道。公务员要按照社会主义道德标准和法律标准去衡量手中的权力和肩上的责任，要明确职务的本质是职责，权力是履行职责的条件。每个干部担任一定的职务，不仅是组织的信任，更重要的是党和人民赋予的职责，是一个郑重的托付。公务员要认识到职务带来的权力是为人民服务的工具，应当管理好和推动好党和国家事业的发展，这是职务责任重要性的体现。(www.daowen.com)

（三）事实认定不清

随着行政执法的不断完善和发展，执法工作内涵日趋丰富，外延不断扩展，尤其是在行政执法领域中，执法环境、执法内容、执法对象、案件性质均呈现出复杂化特点，证据不足、材料不全等事实认定不清是行政执法中存在的突出问题。2009年上海“钓鱼”执法案在全国引起了很大反响，这一事件在最终被认定为交通执法大队违法行政。法院判定交通执法大队违法行政的理由就是“行政执法行为取证方式不正当，导致认定事实不清”。

一般情况下，执法人员不可能找出案件的全部客观事实，并根据案件的全部客观事实进行裁判。认定事实清楚，就是对要处理的事情的客观真相调查清楚并有充分的证据加以证明。查明事实是依法做出正确处理决定的基础，事实错了，就谈不上正确适用法律处理，必然会带来行政行为的违法后果。

1.忽视证据的客观性和全面性

所谓客观的收集证据，就是要从客观实际情况出发去收集客观存在的证据材料，不能弄虚作假去伪造证据。一个案件中的真实、合法证据的多寡，合法真实的证据越多，自然依据其做出的裁决就越接近客观事实。案件的发生通常是在若干时间（年月、或者数月数年）以前，从事执法人员都不可能在场，任何人都无法准确描述、再现全部客观事实，即使某些当事人能够准确描述、回顾客观事实，执法人员一般都不会径直相信或采纳。但部分执法人员只依据当事人的亲眼所见、亲耳所闻或者亲身感知，来判定案件事实的真伪，不去客观、全面地收集与案件有关的相关证据材料，缺少能够证明当事人之间相互关系证据的情况，这应引起执法人员的特别注意。

2.执法人员调取证据随性强

在现实社会中，执法人员对法律一知半解，对法定程序随意理解，还在程序上刁难当事人，随心所欲，久拖不决，各行其是。有的执法人员不能熟练掌握取证要求，调取证据时往往主次不分。有用的、没有的、有效的、无效的全部拿来；而且，调取来的证据材料不注明来源和出处，不注明出证单位或个人，不加盖公章或签名，有些案件的关键性证据出现漏洞，经不住复议、诉讼的考验。

3.收集证据的手段或程序不符合法律规定。部分执法人员为了达到执法的“效益”，现实中经常用非法手段获取案件证据，对取证程序的漠视、执法中自由裁量权过大，对事实认定不清。例如上海的“钓鱼”执法，就是通过非法的“倒钩”手段获取证据的典型表现。广大执法公务员必须清楚非法获取的证据没有证明力。调查取证人员与案件当事人有直接利害关系而未回避，取证中采用了威胁利诱手段，调查笔录未向当事人宣读或阅读，执法机关随意委托他人进行调查取证，没有取得执法证件资格的人员进行调查取证活动等等，都是取证程序违法的表现。

三、公务员依法行政权限方面的问题

（一）公私利益不分

行政执法有“利益化”倾向，这是我国行政执法体制长期存在的严重问题，是提高行政执法水平和实现依法行政的主要障碍之一。由于行政执法涉及面广、难点问题多，执法所需人力、物力的增长同实际投入严重不足之间的矛盾十分突出，行政机关自收自支和罚款返还的现象仍在一定范围内存在。由于经费保障与执法成本不相称，技术装备与法律要求不相称，在某些地方和部门特别是在行政许可、审批、罚款过程中行政执法利益化倾向特别突出。行政执法利益化倾向往往导致违法执法或行政不作为的现象，不仅导致有的行政执法部门滥用行政执法权，损害行政管理相对人或第三人的利益，同时行政执法利益化倾向又助长了部门保护主义和地方保护主义，直接影响整体执法效果。这给一个地方的经济建设、社会发展和政府形象带来的负面影响非常大。

而且执法过程中违法办事现象较突出也给行政执法造成一些负面影响，极个别地方还以创收多少论政绩、论业绩，以创收多少评先评优。甚至出现“自费公务员”，执法者“必须得挣饭钱、挣经费”，从而形成了违法养执法、执法护违法、执法与违法相互依存、恶性循环的黑色“执法产业”。这种状况使行政执法部门偏离其依法行政的本质。当然，由于执法队伍力量薄弱，使行政执法机关在执法过程中显得力不从心，不能很好地维护国家法律的严肃性，一些违法行为也没有得到应有的法律制裁。

（二）执法主体错位

执法主体资格，是指有关国家机关或者法律、法规授权组织能够以自己的名义实施行政执法活动或者办理刑事案件，并对行为效果独立承担法律责任的资格，包括行政主体资格和办理刑事案件的主体资格。根据法治原理，有关国家机关或者社会组织取得行政主体资格只能通过两种途径。一种是法律设定，这种情况称为职权行政主体。为了更好地保护行政相对人的人身权利不受公权力的非法侵害，法律特别“规定限制人身自由的行政处罚只能由县级以上公安机关行使”。第二种是法律、法规授权，这种情况称为授权行政主体，包括法律、法规授权的行政机构、派出机构、企事业单位及其他社会组织等。总的来说，是否具备独立的行政主体资格，关键要看是否由法律设定或者有法律、法规明确授权。

在传统的计划经济体制下，我国的经济行政管理领域实行的是权力高度集中同时又权力分割严重的部门管理体制，加之忽视行政法制建设，所以我国的行政执法体制长期存在部门自成体系、力量分散、重复处罚、权限不清、责任不明、管理空当等执法主体错位等问题。主要表现在以下方面：

1.执法机关设置不科学。由于实行“条条”管理，一个法律、法规的出台往往就预示着一支新的执法队伍的诞生。执法队伍庞杂，一方面造成机构林立、职责不清、政出多门，使得行政部门间协调困难；另一方面造成执法力量分散，执法力度不够。实践中，执法过程中经常出现大量的矛盾冲突，由于未形成有效的冲突解决机制，加之行政执法力量过于分散，很难开展经常性执法，只能搞一些突击式、运动式的检查、整治，执法效果不好。

2.存在一些不合格的行政执法机构和人员。行政执法主体被纵向划分为多个层级，有中央、省、市、区县和乡镇多个层级的行政执法主体；除乡镇一级外，每一级又横向划分为几十个甚至上百个行政执法主体。由于行政执法主体之间的随意授权或随意委托执法以及随意委托、聘用不合格人员上岗执法，造成部分行政执法机构和人员不合格的现象。特别是一些受委托执法人员的素质不高，常常造成行政相对人合法权益的严重损害。

3.执法主体间权力划分与配置不尽合理，形成“多龙治水”的混乱局面。行政机关职能交叉、事权不明确。一些行政执法主体之间存在职权不明、职权交叉的问题，这里既有立法不明确的原因，也有部门设置不合理、职责划分不明确的原因。比如，对营运车辆非法改装，严重超载、损坏道路、危害交通安全的管理，就有三个行政执法部门在管理，即公安部门的交通警察、交通部门的路政和运政，这就直接导致执法实践中的重复执法、交叉执法，既增加了执法成本，又加重了行政相对人的负担，还造成了这一领域的执法混乱。

（三）越权执法

1.综合执法部门与业务主管部门关系不清带来的越权执法。

综合执法的一项重要内容就是将制订政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开，改变政府部门既管审批又管监督的体制。将监督处罚职能与技术检验职能相对分开，改变行政执法机构既管查处又管检验的体制。其主要目的是规范行政行为和权力运作方式，解决“裁判员与裁判委员会分开”问题。由于政府职能转变不到位，配套制度没有及时跟进，在实践中造成综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。一是工作衔接不到位。业务主管部门没有了监督检查权，加之与综合执法部门信息共享渠道不畅，所做的一些行政许可事项往往与实际情况脱节。二是多头审批与综合执法有矛盾。城市管理本是一个有机整体，规划、建筑、市容、环保等方面的审批事项亦应有机协调。执法综合后，审批没有相应综合，管理工作效率没有从根本上提高。三是综合执法部门的业务关系不顺。综合执法机构直接隶属于政府，与业务主管部门是平级关系。城市管理大部分法律、法规、规章都是由业务主管部门拟定的，行业主管部门在执法上更有经验，这种经验从体制上无法对综合执法部门产生作用。四是检验、检测机构与综合执法机构配合不顺。检验、检测机构目前大多仍隶属于各业务主管部门，由于体制上原因与综合执法部门业务衔接不顺。五是综合执法缺乏有效监督。由于综合执法监督没有业务上级，整个监督效能大大打了折扣。

2.设定行政执法资格的文件较多带来的越权执法

一个法律、法规的出台就可以诞生一支新的执法队伍，甚至一些级别很低的公文（如通知、会议纪要）也设定行政执法主体资格。由于执法主体资格制度不严，一些不具备行政执法主体资格的组织被随意授权或随意委托执法，导致行政执法行为中无权执法和越权执法的现象比较严重。

3.执法范围不明确带来的越权执法

目前，依据国务院文件精神，城市管理综合执法主要包括八个方面：市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的行政执法职能；城市规划管理方面法律、法规规定的全部或部分行政执法职能；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政执法职能；市政管理法律、法规、规章规定的行政执法职能；环境保护管理方面法律、法规、规章的部分行政执法职能；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照摊贩的行政执法职能；公安、交通方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政执法职能；城市其他方面的行政执法职能。根据上述规定，除少数地方作了少于七方面的限制性规定大多数作了扩张性规定。如沈阳市集中了土地、建筑市场、施工、房地产开发建设、建筑材料应用管理、殡葬、自来水、燃气、公共交通、出租车、文化市场、人防工程等方面的行政处罚权，深圳等地更是实行了跨系统、跨行业综合执法。执法范围包含了城市管理、环境卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等七大领域。执法范围不统一造成的弊端非常明显：一是不利于法制统一，各地执法各自为政，影响了行政执法严肃性；二是没有统一的主管业务上级，不利于各地进行正常业务交流；三是一些地方执法范围过大，增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度，造成了执法不到位情况。同时，行业管理职能过于分散，影响了整体行政管理效益；四是一些地方执法范围过窄，造成执法力量分散，执法覆盖面过小，增加了行政成本。