一、我国行政许可制度的概述

许可在法律上十分常见。在行政机关的日常管理活动中经常使用的一种手段就是行政许可，这是一种重要的行政权力，又是一种重要的行政行为。在公安、交通管理、卫生、教育、环境管理、资源管理等领域大量运用许可、审批、核准等行政许可。2004年7月1日开始正式实施的《行政许可法》，是我国民主法治建设史上的一座里程碑，从此我国政治文明建设又站在一条新的起跑线上。

（一）行政许可制度的概念

行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。行政许可涉及的主要双方当事人，一方是行政机关或法定授权的组织，这两者可合称为行政主体；对方当事人为行政法理论上的行政相对人，立法表述为公民、法人或其他组织。在一定意义上说，行政许可等价于行政审批。。

（二）行政许可制度的分类

行政许可的分类是行政许可法的基础。依据不同的部门、不同的行政管理事项，以及性质、功能和程序的区别，我们将行政许可划分为以下类别，以便我们从总体上认识行政许可。

1.行为许可与资格许可

行为许可即行政机关根据相对人的申请，允许其从事某种活动，采取某种行为的行政许可。如销售许可等。出于对公共利益保护的需要，当事人未经许可不得从事相应活动。

资格许可即行政机关根据相对人的申请，通过考试的形式向合格者发放证明文书，允许持证人从事某项活动的行政许可。如驾驶证等。只有拿到驾驶资格的人员才允许驾驶相应类型的汽车，以免不适人员从事相应的活动对公众造成伤害。

2.排他性许可与非排他性许可

排他性许可也就是独占许可，个人或组织获得该项许可后，其他任何人或组织就不能再获得该项许可。如商标、专利许可。只有拥有商标使用权的个人或组织才允许使用某个商标。

非排他性许可就是共存许可，即具备法定条件的任何个人或组织经申请获得的许可，如驾照、经营许可等。

3.权利性许可与附义务许可

根据是否必须履行义务，行政许可可分为权利性许可和附义务许可。权利性许可即无条件放弃的许可，申请人取得行政许可后，并不承担作为义务，可自由放弃被许可的权力，而且不需要因此承担相应的法律责任。如护照、排污许可等。一般来说，权利性许可都有一定的有效期。

附义务许可也是条件放弃许可，被许可人获得许可的同时，也要承担一定期限内从事该活动的义务，否则要承担一定的法律责任的许可。如商标许可。按照《商标法》的规定，取得注册商标的公民或者法人连续3年停止使用该注册商标，则商标局责令期限更改或撤销其使用权和所有权。

4.独立许可与附文件许可

独立许可是相对人获得的是单独的许可证或书面文件，无须其他文件加以补充说明，是最常见的许可形式。如卫生许可证，这种许可无须附上其他证照就可以独立生效。

附文件许可是指除了许可证本身外，还需另附问价对许可的内容加以说明。如建设许可等。建设许可还需要另附建设的地理位置、建筑物的高度、建筑的密度、层数和环境的协调等内容的设计图纸和文件。没有附文件无法表明许可存在的合法性。

5.单独许可与共同许可及附和许可

单独许可是需经过一个行政机关作出许可行为即可。而共同许可则需两个以上的行政机关联合就某一申请发放许可的行为。如采药证许可，按照《野生药材资源保护管理条例》的规定，必须经由县以上医药管理部门会同同级野生动物、植物管理部门核发。附和许可是行政许可机关须经另外的机关同意或审核后才能发放许可证的行为。

6.经济生活类的许可、社会生活类许可与政治类许可

经济生活类许可，根据自然或社会资源的状况、市场需要和合理配置、国家对经济的宏观调控的考量，决定许可的资格。如生产经营许可、资源开发、交通运输、特种行业等。社会生活类许可如公益社团法人的成立、私人房产的产权核准、私人出入境等，这些许可本着便民为原则。政治类许可的设置，要考虑社会稳定和公民宪法权利的有效行使。如集会游行示威、新闻媒体的设立、政治社团成立等。

依据《行政许可法》，可将行政许可分为特许、普通许可、认可、核准、登记五项。

（1）分类：特许

适用范围：适用于行政机关赋予公民、法人或其他组织的特定权利并且数量限制的自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的行业中垄断性企业的市场准入和法定经营活动等事项。

一般决定方式：招标拍卖

（2）分类：许可

适用范围：适用于行政机关准许符合法定条件的公民、法人或者其他组织从事特定活动的事项

一般决定方式：即应准予许可或依招标、拍卖结果作出行政许可。

（3）分类：认可

适用范围：适用于行政机关通过考试、考核方式确定为公共提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质的事项。

（4）分类：核准

适用范围：适用于行政机关依据技术标准、经济技术规范审核、认定的直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和运营，直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫等事项。

一般决定方式：符合技术标准、经济技术规范的予以核准。

（5）分类：登记

适用范围：适用于法人或者其他组织的设立、变更、终止等确立民事权利能力和行为能力的事项。(www.daowen.com)

（三）行政许可制度的原则

1.合法原则

为了防止行政机关滥用权力为本地区、本部门的利益而随意设定行政许可，在行政许可设定过程中首先应遵循合法原则，不能同法律相抵触。做到依据合法、权限合法、形式合法。

2.便民原则

过去行政许可事项多、手续繁杂，使公众对于行政办事的效率很难满意。人民日报2002年曾对西部某城市建设项目的审批进行过跟踪报道，需要7个部门8个审批关口，58个公章，169人签字，极大地影响了办公效率。而《行政许可法》设定的一个重要原则就是便民。通过电子政务、集中办公等多种形式为公众提供便民服务。

3.公正、公平、公开原则

在《行政许可法》中明确要求行政许可应当遵循公开、公平、公正原则，设立行政许可时，公正分配行政主体和行政相对人的权力义务，保持二者权利义务的平衡。行政主体平等对待所有行政相对人，不得歧视。另外，在设定行政许可时明确回避制度、告知制度、听证制度、说明理由制度等。

4.责任原则

行政许可设定责任原则是依法行政的必然要求。有权无责、割裂权力和责任的关系，必然导致行政专制，法治荡然无存。因此，维护行政权力和责任的统一，也是行政许可法必须遵循的重要原则。

二、我国行政许可制度的产生及主要内容

（一）行政许可制度产生的历史背景

改革开放以后，我国在很多行政管理领域内设置了许可制度，对保障社会、公民的权利和利益方面起到了积极的作用。但也经历了曲折的改革与发展历程，总体看来，大致分为四个阶段：

第一阶段，经济领域权力下放阶段（1979—1992）。十一届三中全会以后，中国进入到改革开放阶段，但是改革理论落后于改革实践。改革的方式和途径多以政策性手段和行政性手段为主。在行政审批方面，中央政府与地方政府加速之间的权力分配改革，首先在政府行政系统内部进行放权或收权。后来，加速行政审批权力的下放，减少层次。其后又提出了转变职能，调整结构，精简人员，国家部委内部设司、处两级，省级厅局内部只设处，以减少内部的行政层次。同时把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，使政府对企业由直接管理转向间接管理。以投资体制改革为例，中央逐步放权，使地方拥有更多的投资项目审批权。

第二阶段，行政许可领域范围扩大阶段（1992—1997）。这一阶段最主要的特征是行政许可制度改革从经济领域扩展到社会领域，不仅加紧经济生活的行政许可制度建设，并开始注重社会政治权益的尊重与保障，同时强调政府规制的法制化。1993年3月，八届全国人大一次会议提出，要按照社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和部门监督，强化社会职能管理部门，减少具体行政许可事务和对企业的直接管理，要坚决把属于企业的权力下放给企业，把应由企业解决的问题，交由企业自己去解决。1996年全国人大常委法工委着手《行政许可法》的调研起草工作，形成《行政许可法（征求意见稿）》。

第三阶段，改革与发展阶段（1998—2004）。党的十五届六中全会通过的《关于加强和改进党的作风建设的决定》明确指出，要“改革行政审批制度，规范行政审批行为”。把行政许可制度改革提到加强党的作风建设的高度，列入中央全会的决定，充分表明了这项工作的极端重要性。1998年2月，深圳等地率先试点起步，其他一些省份纷纷效仿。2001年9月，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组。10月18日，国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》（国发[2001]33号）。2002年7月5日全国人大常委会审议，2003年8月27日《行政许可法》由第十届全国人大常委会第四次会议审议通过。这部法律由2004年7月1日起实施。自此，行政许可制度改革在全国全面展开。总的来说，全国各地的行政许可制度改革取得了较好的效果，具体表现在：大幅度削减行政许可项目，改进了行政许可方式，规范了行政许可程序，行政许可制度的规范化建设取得明显进展，促进了廉政建设和反腐败工作。

《行政许可法》实施是行政许可制度改革的一个重大步骤，是市场经济发展的一个重要里程碑。《行政许可法》的实施有助于政府职能的转换和转移；限制了部门和地方许可设定权力，有助于建设法制统一政府；防止政府滥用权力，有助于建设廉洁、透明的政府；有助于防止私偏政府失信，建设公正诚信政府；有助于消除政府各部门之间的推诿，有助于建设便民、高效政府。总之，《行政许可法》的制定是我国行政法治建设的重要里程碑，有助于推动行政许可行为的法制化、规范化、有助于我国建设法治政府的进程。

第四阶段，继续完善与全面深化改革阶段（2004—2014）步入新世纪，我国的社会主义市场经济体系不断完善，经济高速发展，创造了“中国奇迹”，而分析其原因，我国行政许可的规范化与法制化“功不可没”。但也要看到，目前我国正处于社会转型时期，经济下行压力较大，正逐渐步入“经济新常态”。如何更好应对新常态，“释放改革红利，使市场在资源配置中起决定性作用”逐渐被人们达成共识。因此，在党的十八届三中全会中确立了“全面深化改革”这一主题，行政许可作为行政管理的一种重要方式，也是政府履行职能的一种重要形式。改革行政许可制度，是转变政府职能、改革行政体制的重点任务，是更好发挥市场在资源配置当中的决定性作用，实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是当前全面深化改革的关键环节。

（二）《行政许可法》的主要内容

《行政许可法》的颁布，标志着中国行政许可制度建设取得了实质性进展，《行政许可法》对行政许可的设定、实施主体、程序、监督检查、法律责任等各方面从制度上予以规范和创新，使得行政许可制度改革进入全新的阶段，也为进一步推进改革提供了指导思想和法律依据。

1.行政许可的设定

其中《行政许可法》第11条规定，设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。第12条规定，只允许对直接关系国家安全、公共安全、人身健康与生命、财产安全，有限自然资源的开发利用和有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入，直接关系公共利益、为公众提供服务且需要具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业的资格、资质确认，以及直接关系公共安全、人身健康、生命、财产安全的重要设备、设施、产品、物品需要依照一定技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫等等事项设定行政许可。第13条规定，通过下列方式能够予以规范的，可以不设定行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。从以上三条可以看出，行政许可法中已经明晰哪些行为要设立行政许可。

2.实施主体

为了减少多头执法的问题，《行政许可法》中明确了行政许可实施主体资格制度，并且，规定了统一受理。联合办公、集中办理的制度。

3.规范行政许可实施的程序

在总结中国的成功经验、借鉴国外的通行做法后，在《行政许可法》中明确了行政许可程序，从申请、受理、审查、决定、期限、听证、变更与延续、特别规定等环节，作出了一系列的程序性安排，保障行政机关实施行政许可的合法与公正，保障当事人合法权益。

4.强化行政许可的监督

不仅对被许可人从事行政许可事项活动进行监督检查，而且要对行政机关自身实施行政许可活动进行监督检查，对两个活动进行监督，构成了完整的监督体系。

5.明确行政许可法律责任

在《行政许可法》中有法律责任一章，这一章中明确规定了违法设定行政许可的责任，又规定了违法实施行政许可的责任。

三、我国行政许可制度的特点

（一）目标理念调整为“有限政府”

《行政许可法》的设立，明确了国家行政机关在设立行政许可方面作了严格限制，规定仅六类事项可设定行政许可。这一法律的颁布，明确的划定了行政许可的范围，为政府的行政许可权力设定法律的边界，一改过去“全能政府”的观念，而调整成为“有限政府”，既可以防止行政机关滥用公权力，过多的干涉本应由公民个人、市场或中介管理的事情，又可以减轻政府负担，督促政府把该管的事情管好。

（二）价值取向调整为“公共行政”

“求木之长，必固其根本；欲流之远，必浚其泉源”。在过去，我国的行政基本价值取向是国家行政，行政权力的行使专属于行政机关、行政机关是行政权力行使的唯一主体。随着人们的需求增加、越来越多的呈现个性化、多样化和复杂化，对政府的要求也逐渐增多。单靠政府唯一的行使行政权力，采取管理范围无限扩大的方式已不能满足社会的需要。因此，行政权力分散化和行使行政权力主体的多元化是必然选择。公共行政的理念主张管理公共事务的最优选择，多元主体参与，合理配置国家和社会之间的公共事务管理范畴，实现公共利益最大化。通过公共行政，使政府从很多领域中淡出，把好宏观发展的舵盘。同时保证公民最大限度的参与行政事务，在能力上有效弥补一元行政主体的不足。

（三）实施中关注规范、便民和权利保障

《行政许可法》第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”这一条款已经明确了行政机关必须改变角色定位，改变权力本位思想，增强为人民服务的意识，是行政许可法的重要特点。在行政许可法中明确的规定了行政许可的主要内容，使整个的行政许可更为规范，避免了暗箱操作，腐败现象的滋生。