在现代行政法律体系中，行政救济制度作为一个国家民主和法治重要标志而具有十分重要的地位。建立科学合理的行政纠纷解决机制，能够在促进纠纷更好地解决的同时，最大限度地维护相对人合法权益，推进行政机关依法行政。

一、行政救济的概念和特征

行政救济是指行政相对人因受某一国家行政机关的违法或不当处分，而使其合法权益遭受损害时，依据法律的规定向有关国家行政机关提出申诉的程序。

行政救济程序一般是以受损害的行政相对人的申请而发生的。其特征主要表现为：第一，行政救济是以行政争议的存在为前提；第二，行政救济的产生是因为行政相对人认为其合法权益受到了行政行为的侵害；第三，行政救济只能依相对人的申请而进行，实行不告不理原则，行政相对人是救济程序的发动者；第四，行政救济的目的是保护行政相对人的合法权益，其目的和实质在于通过矫正违法或不当的具体行政行为，对行政相对人受损害的合法权益进行补救，为行政相对人的合法权益提供法律保护。

二、行政救济的类型

（一）行政复议

行政复议是指公民、法人或者其他组织（行政管理相对人），认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益，依法向有复议权的行政机关申请复议，受理申请的复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。

行政复议具有以下的特征：1.提出行政复议的人，必须是认为行政机关行使职权的行为侵犯其合法权益的法人和其他组织；2.当事人提出行政复议，必须是在行政机关已经做出行政决定之后，如果行政机关尚没做出决定，则不存在复议问题；3.当事人对行政机关的行政决定不服，只能按法律规定，向有行政复议权的行政机关申请复议；4.行政复议，以书面审查为主，以不调解为原则。行政复议的结论做出后，即具有法律效力。只要法律未规定复议决定为终局裁决的，当事人对复议决定不服的，仍可以按行政诉讼法的规定，向人民法院提请诉讼。

一般来说，凡是可以提起行政诉讼的行政争议案件，都可以申请行政复议；不能提起行政诉讼的行政争议，只要单行法律、法规规定可以申请行政复议的，公民、法人或者其他组织也可以申请行政复议。为了规范行政复议行为，我国于1999年制定了《行政复议法》，对行政复议的范围、申请、受理和决定程序，以及法律责任等问题作出了明确规定。《行政复议法》第六条明确列举了公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议的情形，为广大公众通过行政复议程序维护自身权益提供了充分的依据。

《行政复议法》实施十五年来，行政复议制度在化解社会矛盾，维护和谐稳定方面取得了一定的成效，但该制度在实际运行中也面临着各级领导和行政机关对行政复议工作的重视程度还显薄弱、个别领导和行政机关对复议决定不予配合、复议机构在人财物配备方面明显不足以及复议机关的权威性较弱等诸多问题。这些问题的解决都亟待立法的进一步完善。对此，十二届全国人大三次会议在2015年3月明确把修改《行政复议法》列入2015年的工作计划。通过对《行政复议法》的修改，关于行政复议机构的设置、行政复议与行政诉讼的相互衔接、行政复议的程序等规定应得到进一步的完善和健全。从长远来看，行政复议作为在行政机关内部解决行政纠纷和保护公民权利的制度，应当成为解决行政纠纷的主渠道，从而使更多的矛盾纠纷都能够通过行政复议来解决，解决不了的再到法院寻求司法最终救济。这不仅有利于理顺不同纠纷解决制度之间的关系，也有利于矛盾的实质化解，同时是世界通行的纠纷解决的办法。

（二）行政诉讼

行政诉讼是解决行政争议的一项重要法律制度，是指公民、法人或其他组织认为国家行政机关及工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时，依法向人民法院提起诉讼，并由人民法院对具体行政行为是否合法进行审查并出裁判的活动和制度。

行政诉讼表现为以下特征：1.行政诉讼所要审理的是行政案件。行政诉讼解决是行政争议，即行政机关或法律、法规授权的组织与公民、法人或者其他组织在行政管理过程中发生的争议；2.行政诉讼是人民法院通过审判方式进行的一种司法活动。行政诉讼是由人民法院运用诉讼程序解决行政争议的活动；3.行政诉讼是通过对被诉行政行为合法性进行审查以解决行政争议的活动。其中进行审查的行政行为是具体行政行为，审查的根本目的是保障公民、法人或者其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵害；4.行政诉讼是解决特定范围内行政争议的活动。行政诉讼并不解决所有类型的行政争议，不属于行政诉讼解决的行政争议只能通过其他的救济途径解决；5.行政诉讼中的当事人具有恒定性。行政诉讼的原告只能是行政管理中的相对方，即公民、法人或者其他组织；行政诉讼的被告只能是行政管理中的管理方，即作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织。

我国的《行政诉讼法》是全国人民代表大会在1989年4月颁布并从1990年开始实施的。在当时的历史条件下，行政诉讼法将政府官员和作为原告的公民放在平等的诉讼地位上，实现了“民告官”的重大历史性突破，也标志着我国法治政府建设迈上了快车道。但从《行政诉讼法》这二十多年的实施情况来看，也并不令人十分乐观。每年我国行政诉讼案件只有10万到12万件。行政案件在法院受理案件中的总的比例不到2%。北京市的行政诉讼从2011到2013年受案逐年递减，2013年只有23.7%。行政诉讼的胜诉率十年前是30%左右，现在下降到10%左右，有些省只有2%，也就是政府多数是赢的。此外，生效判决的1/3得不到履行，律师也不愿意代理行政诉讼案件，因为各方面干扰太多。行政诉讼制度在我国遇到了严峻的挑战。在此情况下，《行政诉讼法》的修改提上了立法日程。2014年11月，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改行政诉讼法的决定，新的《行政诉讼法》将于2015年5月1日开始实施。新《行政诉讼法》不仅扩大了行政诉讼案件的受案范围，而且针对行政诉讼中“立案难”、“审理难”、“执行难”等问题，实行了立案登记制，完善了管辖制度和制裁制度，还进一步完善了行政诉讼证据制度和诉讼程序。应该说，这次修改是成功的，将对我国今后的行政诉讼实践的发展产生积极的推进作用。

（三）行政赔偿

行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。

行政赔偿具有以下特征：1.行政赔偿是国家的赔偿责任，行政赔偿的责任主体是国家，而不是行政机关及其工作人员。实践中，侵权行为是由行政机关及其工作人员实施的，但是，对此承担赔偿责任的主体不是行政机关，也不是行政机关工作人员，而是国家。这是由国家与行政机关及其工作人员之间的法律关系所决定的。国家作为赔偿主体的主要表现是赔偿费用由国库支出；2.行政赔偿是国家对行政侵权行为所承担的赔偿责任。行政赔偿仅仅是国家对行政管理过程中的侵权行为承担的赔偿责任。只有与行政职权密切相关的侵权行为才能构成行政侵权行为，才能引起国家的赔偿责任；3.国家赔偿是国家对行政机关及其工作人员的侵权行为承担的赔偿责任。对行政机关及其工作人员应当做广义的理解。行政机关不仅包括中央及地方各级人民政府及其下设的工作部门，即国家行政机关；而且包括法律法规授权的组织、委托的行政机关、共同实施侵权行为的行政机关。工作人员不仅包括具有公务员身份的工作人员，而且包括受行政机关委托执行公务的一般公民，包括接受行政机关指使实施违法行为的公民。

为规范行政赔偿，我国在1994年就颁布实施了《国家赔偿法》，并随后在2010年4月和2012年10月进行了两次修正。《国家赔偿法》对包括行政赔偿在内的国家赔偿的范围、赔偿义务机关、赔偿的方式、标准和计算方法，赔偿的程序赔偿费用等均作了全面具体的规定，标志着我国国家赔偿法律制度的全面确立。《国家赔偿法》一方面规定违法致相对人损害的国家机关必须承担赔偿责任，从而可以遏制国家机关违法失职行为的发生，达到监督和控制权力的目的；另一方面《国家赔偿法》又规定国家在赔偿相对人损失后，可以向有故意或重大过失的公务人员行使追偿权，这将进一步防止公务人员滥用国家权力，促使国家机关及其工作人员依法行使职权。

三、行政复议程序

按照我国现行《行政复议法》的相关规定，行政复议程序可分为申请、受理、审理和决定四个阶段。这四个阶段构成了行政复议的基本法律程序。

（一）复议申请

复议申请是指行政相对人不服行政主体的具体行政行为而向复议机关提出要求撤销或变更该具体行政行为的请求。

1.申请复议的条件。

一是必须有符合条件的申请人。申请人必须是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。申请人在行政复议申请中必须指明被申请人，即作出行政处罚决定侵犯其合法权益的行政主体。没有明确的被申请人，复议机关可以拒绝受理。如果复议机关受理后认为被申请人不合格，则可依法予以更换。

二是必须有具体的复议请求和事实根据。复议请求是申请人申请复议所要达到的目的。它有三种情况：其一，是请求撤销违法的具体行政行为决定；其二，是请求变更不适当的具体行政行为；其三，是请求责令被申请人赔偿损失。同时，任何一种复议请求必须以一定的事实根据为基础，否则，不可能得到复议机关的支持。

三是必须属于受理复议机关管辖。复议管辖范围是法定的，因此，申请人必须向有管辖权的复议机关提出复议申请。复议机关对不属于自己管辖的复议案件应当告知申请人向有管辖权的复议机关提起申请。

2.复议申请期限

申请人必须在法定期限内提出复议申请。根据《行政复议法》规定，相对人应当自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

3.复议申请方式

根据《行政复议法》的规定，申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。但在实践中，申请人一般要向复议机关递交复议申请书，并在申请书中裁明申请人的基本情况、复议请求和申请复议的理由。

（二）复议申请的受理

根据《行政复议法》的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除这两种情形外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。

对于法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

（三）复议案件的审理

审理是复议机关对复议案件的事实、证据、法律适用及争论的焦点等进行审查的过程，是行政复议程序的关键阶段。这一阶段的主要内容是：

1.审理方式

根据《行政复议法》的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。书面审理是指复议机关仅就双方所提供的书面材料进行审查后作出决定的一种审理方式。但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

根据国务院《行政复议法实施条例》的规定，有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。

2.举证责任

根据《行政复议法》第二十三条的规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。由此可见，与行政诉讼中举证责任的规定相同，行政复议中的举证责任亦由被申请人即行政机关承担。

（四）行政复议决定

根据《行政复议法》的规定，行政复议机关的决定有以下几种：

1.维持。具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

2.限期履行。被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

3.撤销、变更或者确认具体行政行为违法。具体行政行为有下列情形之一的，复议机关可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法（1）主要事实不清、证据不足的；（2）适用依据错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越或者滥用职权的；（5）具体行政行为明显不当的。复议机关决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

值得注意的是，根据《行政复议法》的规定，被申请人不按照规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为其作出的具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。该条规定应当视为行政机关对不利举证后果的承担。(www.daowen.com)

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

四、行政诉讼程序

新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》于2014年11月1日表决通过，并将于2015年5月1日起实施。根据该法，我国行政诉讼的程序一般包括：

（一）起诉

公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或应当知道作出行政行为之日起六个月之内提出。公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。

提起诉讼应当符合下列条件：1.原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；2.有明确的被告；3.有具体的诉讼请求和事实根据；4.属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

（二）受理

新《行政诉讼法》采用“立案登记制”，即：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定，裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

（三）审理和判决程序

1.行政诉讼案件审理的基本规定

第一，人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。第二、告知被告应诉和发送诉讼文书。

第二，当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。

第三，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。

第四，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

第五，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。

2.第一审普通程序

人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。

人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。

人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序。

人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，在《行政诉讼法》没有规定时，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。

3.裁判结果

（1）行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

（2）行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。

（3）查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

（4）人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

（5）行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

（6）行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

（7）行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

（8）行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。

（9）被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除上述协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

五、行政赔偿程序

行政赔偿诉讼程序是指人民法院受理和受理行政赔偿请求的程序、是一种特殊的行政诉讼。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。

（一）提出行政赔偿。

赔偿请求人要求赔偿应当递交申请书，申请书应当载明下列事项：受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；具体的要求、事实根据和理由；申请的年、月、日等。

赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。

（二）赔偿决定

赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。

赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照规定进行协商。

赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。

赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。

（三）行政赔偿诉讼

赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。

赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。

赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。