一、行政合法性要求

合法性原则是依法行政的首要原则。所谓行政合法性就是指行政权力的设立、行使、运用必须依据法律，符合法律要求，不能与法律相抵触。行政主体必须严格遵守行政法律规范，不得享有行政法规范以外的特权。违法行政行为依法应予以追究，违法行政主体应承担相应的法律责任。一般而言，行政合法性的具体要求包括三个方面的内容，即：任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；任何行政职权的行使都应依据法律、遵守法律，不得与法律相抵触；任何违法行政行为都必须予以追究，违法行政主体及其工作人员应承担相应的法律责任。合法性原则从行政立法、公务员法律意识、公务员行政能力等多个方面对公务员提出了要求。

（一）立法原则要明确

行政法律法规的制定是用来保障行政相对人权利的，而在现实的法律条文中体现较多的是公务员行政权力的宏观性，对行政相对人的法律地位的维护、权利的赋予相对较少，这充分体现立法原则不明确，公务员依法行政不是扩大公务员的权力，而是限制与约束公务员的行政管理权，给予行政相对人较高的法律地位，使行政相对人拥有权利，使权利与义务对等。因此，立法意图要正确，立法原则要清晰，国家制定的法律条文是让公务员与行政相对人的行为都有一定的原则和规范可以遵循，真正体现出法律的精髓，体现出人民的意志。

（二）法律观念要强化

法律作为一种上层建筑现象，不是立法者主观臆造，而是根据客观存在及要求制定的，与一国的国体与政体有关。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主，所以法律是反映人民的意志。在现实中，往往会出现对法律理解不够准确的现象。这说明公务员从立法角度与法的实施角度两方面都理解不准确，从立法角度看，立法者必须从人民利益出发，从客观实际出发，制定符合人民利益、具有可行性的法律；从法律实施角度看，法律实施方式、过程与效果都与人民利益联系在一起，因此，法律实施也是至关重要的。只有充分理解法律条文，领会其中精髓，法律的实施就会畅通，法律意识就会逐步增强。法律要切实做到认真与严格的遵循，法律必须先受到尊重、被接受。法律只有被社会成员信仰，才能被遵循。公务员是社会成员中的一员，我国长期以来，人大于法的人治思想根深蒂固，公务员由于受这种思想的影响，对法律遵循不够重视。同时，人们的思想观念也影响着公务员依法行政的理念，人们普遍缺乏法治观念，在这种氛围中，人们不知道何谓权利，更不懂如何维护自己的权利，人们的合法权利遭遇到侵犯时，往往采取逆来顺受的消极态度，不知道用法律武器来维护自己的权利。这种法律意识的淡漠，给公务员违法行政提供了滋生的土壤，无视法律的权威与尊严。一个社会若不重视法律的遵循，法律条文只会成为空谈，社会的秩序得不到保障，经济不会得以发展，人民的利益也就得不到维护。

（三）依法行政能力要增强

公务员依法行政能力是指公务员依据法律规范，行使公共权力，并承担相应行政责任的能力。公务员能力建设的重点是公务员行政权力如何取得，这也是对人治的否定，显然，公务员的行政权力是依据法律而取得的，任何形式不遵循法律的行政行为都是对公务员能力建设的挑战，也是与依法行政的理念相背离。公务员行政权力依法取得后，怎样做到依法行政，行政权是否能切实做到依法运用，这无疑是公务员能力建设的难点。这要求公务员在日常生活中注重法律意识与法治观念的培养，否则，依法行政只是流于形式。公务员可以自己加强法律知识的学习，领会法的精神与实质，把人治观念、情大于法等错误的思想观念彻底摒弃。同时，公务员也要加强理解法律法规条文的能力，对法律法规条文的理解必须细致、深刻，因为法律法规条文的一个字眼可能会关系到人民的切身利益，对法律法规条文理解不当，可能会造成重大损失，对公务员依法行政能力是一种考验。

（四）法律可操作性要强化

随着社会的不断发展，一些法律需要更新，处于社会转型期的中国，亟需要法律条文来保障经济的有效运转，而有些地方性法规没有实质的、具体的规定，甚至还与法律产生冲突，立法不科学、教条主义的现象依然存在，法律出台的速度跟不上经济发展的速度，公务员行政的时候也没有具体的标准，主观性较大。这些需要相关法律的逐步出台，符合经济发展的变化，使法律真空现象不在存在，这样，公务员依法行政才具有实质性进展。公务员依什么法行政、如何行政对当前公务员依法行政提出了质疑，这涉及到法律制定的详细程度，制定的法律是否具有可操作性，这是摆在立法机构面前的一个重大课题。客观上来说，当前法律不够细化，特别是公务员行使自由裁量权的时候，需要相关法律的细化，给予公务员自由裁量权的具体标准与尺度。法律细化，是增强法律可操作性的一项重要内容。那么，法律怎样才能做到细化？第一，法律要明确。公务员依法行政行为必须体现在一定法律的范围内，依据法律是什么法律，法律的全称要表达清楚。不能用笼统的语言表达，诸如，“根据相关法律规定”、“根据上级有关文件”等这样的用语，这些是不符合依法行政的具体要求的。第二，法律要具体。法律细化的基本要求是具体，有具体的法律，公务员依法行政就会顺畅。在执法行政中，法律的条、款、项、目都要清楚明了，让公务员执法有着详细的依据。第三，法律要全面。公务员作出行政决定时是依据什么样的法律，法律依据是一个、两个还是更多，这些都要有明确记录，而不能片面化。这样，让行政相对人对公务员依法行政的依据有着清晰的了解。

二、行政合理性要求

对应于繁杂纷乱的社会治理事务，要求法律对所有的行政行为都作出极为具体和详细的规定是不可能的，也是不现实的。这样就涉及到一个行政合理性或者行政裁量权行使的问题。所谓行政合理性，就是指行政机关的行为不仅要合法而且要合理，行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。一般来讲，行政合理性的具体要求也包括以下三方面：一是行政行为的动因应符合行政目的；二是行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得违背社会公平观念或法律精神；三是行政行为的内容要合乎情理，符合事情的通常规律或人们的通常观念。

行政合法性原则和行政合理性原则共同构成行政法治原则。合法性原则主要解决行政合法与非法问题，合理性原则解决行政是否适当的问题。以往对社会的治理过于强调合法性，对合理性有所忽视。诚然，行政的依据是要有法律、法规，做到依法行政。不过也要顾及当地的风俗习惯，合乎当地的民情。特别在一些少数民族地区，公务员依法行政要根据少数民族的风俗习性、人情礼节，切不可犯教条主义错误，要做到入乡随俗，从而把行政“合法性”与“合理性”协调起来，使二者处于和谐状态。

分解开来看，行政合理性要求事实上包括正当性、平衡性、比例性和情理性要求。兹分述如下。

（一）正当性

公务员的行政行为的目的是什么，怎样达到目的，这都要求公务员主观上的动机必须是正当的。若公务员行使公共权力的时候不能体现正当性，或者行政结果未能达到法定目的，这就违反了公务员行政行为的正当性要求，进而不利于行政合理性要求。换言之，行政目的合乎行政行为的正确动机就是正当的。当一种行政行为具有多重目的时候，目的是真实的，而且起主要支配行政行为的作用，这种行政行为是合理的。

（二）平衡性

公务员行政行为的出发点是维护行政相对人的权利与义务。而权利与义务的平衡是公务员行政合理性的要求之一，公务员在作出行政行为时必须考虑到个人利益、公共利益以及行政当事人的权利与义务。当遇到个人利益与公共利益发生冲突时，公务员并不能绝对的下结论，首先要弄清楚具体情况，再作出合理的行政行为，在坚持公共利益的情况下，如何能把个人利益损失减少到最小，这需要个人利益与公众利益进行协调、平衡。

（三）比例性

公务员行政行为的措施与行政目的之间是否和谐，这就需要用一个比例来衡量。在实践中，如果公务员的行政行为了一味的达到自己的行政意图，不惜给行政相对人带来极其重大的损失，以至于这种损失超越了预料范围，该行政行为也就失去了行政目的的价值。这种现象的出现，说明公务员的行政行为没有遵循比例性原则。公务员行政行为的比例性要求行政主体在实施某种措施前，必须进行权衡，根据行政事务发展的程度来采取相应强度的措施和行为。如果行政措施导致的行政结果严重侵害行政相对人的利益，并没有达到行政行为所期望的目的，则这种行政措施就必须取消。

（四）情理性

公务员的行政行为要从相对人的角度去考虑，学会换位思考，以平等、自愿、协商的原则与行政相对人交流，使行政行为具有情理性。实践证明，一项行政程序合乎情理的适用，是行政主体尊重与保障行政相对人权利的应用，才能最终得到社会公众的拥护。情理性并不是要“情大于法”，而是以对法律法规的遵循为基础的。公务员行政行为的情理性，如果避开法律法规将毫无意义，或者说没有真正做到合理行政。“所谓合理就是要：符合法理、符合公理、符合常理。合理性原则是在合法性原则基础上，对行政机关提出的进一步要求，是高水平行政管理的标志”。[4]所以说，公务员行政行为情理性是在合法性基础上而言的。

行政合理性要求与行政合法性要求，二者的关系主要体现为相互区别与相互联系，“合法性要求适用于行政法的所有领域，合理性要求主要适用于自由裁量领域。通常一个行为如果触犯了合法性要求，就不再追究其合理性问题，而一个自由裁量行为，即使没有违反合法性要求，也可能引起合理性问题。”[5]所以说，公务员正确认识行政合理性要求与行政合法性的关系，有利于公务员依法行政行为的具体行使。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。这意味着，对行政裁量权的规范和约束亦将成为我国依法行政的一项重点，以更好地贯彻行政合理性要求，并促使行政合理性要求与行政合法性要求更加趋于一致。这也有利于从制度层面对公务员行政行为的合理性加以判定。

三、行政公正性要求

（一）行政公正的涵义

要理解“公正”一词的涵义，必须了解公平与正义的具体涵义，因为“公正”一词是由“公平”与“正义”合成的。公平是一个历史范畴，具有时代差异性。当代所说的公平主要涉及的是经济领域，强调个人参与市场竞争的公平性，尽可能的避免由先天的不公平带来后天的不公平，关注的是分配问题。“合理的收入要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”[6]由此观之，公平是促进经济领域竞争与分配的平等性。正义和公平的意思大体相当，正义的提出是相对于在社会竞争中有些不正义现象而言的，正义比公平的意义更广、更抽象。公正即公平和正义，在社会各个领域的渗透力更强，涉及的范围更广。一般来说，行政公正是指公务员在行政过程中依据法律平等的对待每一个人，使社会中的每一个成员平等的参与社会竞争，共享改革开放所带来的繁荣成果。

（二）公正是公务员依法行政核心价值

公正是公务员依法行政核心价值，这是由公务员行为的公共性所决定的。也正是公务员行为的公共性，决定了公务员必须树立公正的核心价值理念。在行政实践中，公务员要搞好公共服务，切实为老百姓提供公共服务与公共产品，做到公共服务均等化。在强调依法行政的条件下，公务员行政要在遵循法律制度规定的基础上实现行为公正，只有首先做到制度的公正，才能确保公务员依法行政正确的价值导向。制度的首要价值就是公正，公正的制度对公务员依法行政是极为重要的。，小平同志曾强调，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要，这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[7]所以说，一个能体现公正的制度就是一个好制度，公正的制度自然会把公务员依法行政的价值理念引导到一个正确的方向上。

（三）行政公正性的有效落实

行政公正性的有效落实就是要落实“以民本位”的理念。要充分认识到，虽然政府是公共资源的掌控者与行使者，但政府的权力是人民给的。在处理行政事务中，政府要摆正自身和作为行政相对人的社会公众的地位，摆脱过去那种高高在上的姿态。正如习近平总书记所强调的那样，“我的执政理念，概括起来说就是：为人民服务，担当起该担当的责任”，公务员是人民的公仆，是为人民服务的。公务员行政公正性要求公务员的行政决定不能有一丝偏见，行政主体不仅与行政相对人是平等的，而且行政相对人之间也是平等的，没有人能够拥有特权，公务员的行政行为必须在法律范围内行使，要有切实的法律依据。行政主体面对行政相对人的时候，不应该因为行政相对人的户籍、社会地位、财富而区别看待，不论从理念上，还是行为上都要体现每一个行政相对人的平等性，因为，平等是公正的前提与基础。行政公正性的有效落实，还要求行政机关不仅要给予行政相对人平等的待遇，还要创造机会让所辖区域人民能够参与平等的竞争。

四、行政效率性要求

（一）行政效率概念(www.daowen.com)

简单地说，行政效率是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。行政效率是公务员在执行公务中所追求的目标，也是公务员行政管理活动的出发点与落脚点。行政效率的提高，有利于促进生产力的发展，直接影响到国民经济效率。行政效率可以从以下几个方面来理解：

1.行政效率是数的概念

效率原本是电子与机械学中的概念，是指产出与投入之比，是一种单纯的定量分析。而后，效率逐步引入到社会生活中，把人们的劳动效果与劳动量的比来测量人们社会活动的有效程度。在公务员的行政领域中，效率是指公务员的行政权力是否合法，是否尽职尽责，权力的运用是否到位。

2.行政效率是关系协调的结果

行政效率是指公务员是否能团结一致，是否有团队精神，公务员队伍的组织协调性是否优良，这些都可以衡量行政效率的高低。当这些关系都能够和谐，那么，公务员的行政效果与行政消耗的比例就会大于一。换言之，行政效率是指行政效果与行政消耗之比。

3.行政效率是相对效率

行政效率虽然可以认定是一个量的指标，但并不代表行政效率是一种绝对的量。因为，行政管理是一种复杂的管理活动，可以用时间与金钱来衡量，但行政效果有些时候是无形的，有的是无法用尺度来测量。如果行政效率单纯从数字上考虑，往往会走弯路，甚至是错路。例如，公务员在追求政绩的时候，其行政效率的高低会有直接的影响，但公务员只走“数字路线”，是毫无政绩的。有的公务员追求“数字GDP”，不惜破坏生态资源，为了招商引资，大搞形象工程，以自然环境的破坏换取一时经济的增长。从眼前来看，行政效率是提高了，但从长远的目光，人民利益的角度来看，这种行政效率是低效率的。因此，从一定角度来说，行政效率是相对效率是有道理的。

（二）行政效率性的具体要求

1.行政管理体制要改革

行政管理体制主要是指行政机构的设置与行政管理的职能。行政机构设置是否合理，行政编制等诸多方面都会直接或间接的影响到公务员行政效率的提高。如果行政层次过多，行政客体在办理事务时，需要层层报批，审批的时间会拖长，行政效率就会低下。行政管理职能定位不准确也会影响到公务员的行政效率，受高度集中的计划经济时代的影响，政府的职能深入社会的各个领域，该管的、不该管的、管不了的都包揽下来，政府处于凌驾于社会之上的位置上，排挤私营部门、第三部门，政府的行政效率大大折扣。由此看出，行政管理体制要改革，行政机构的设置应该合理化，机构设置要有一定的依据，机构需要多少行政工作人员，且这些行政工作人员行政成本与财政收入要经过科学合理的预算，这样的机构设置才有可能趋于合理。政府的真正职能是搞好公共服务，公务员行政效率的提高也应主要体现在能为所辖区域公众提供高质量的公共服务与公共产品。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出的“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式”，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”等部署的落实，必将对公务员行政效率的提高起到有力的推动和促进作用。

2.公务员队伍素质要提高

公务员是行政管理的执行者，公务员素质的高低会直接影响到行政效率的高低。行政管理活动要讲究团队精神，要求每一个公务员都要调动积极性与主动性，人与事要做到有效的结合。因此，公务员队伍整体素质的提高对行政效率的提高起着至关重要的作用。公务员队伍素质包括政治素质、业务素质、道德素质与心理素质。

（1）政治素质

所谓政治素质是指个人在政治活动中所具有的政治觉悟、政治能力、政治修养、政治道德、政治心理等各方面之和。行政实践证明，一个人政治素质高，其对政治形式的敏感程度、政治理论的理解力、政治环境的适应性、政治现象的把握、参加政治活动的自觉性与积极性就会高。一言以蔽之，政治素质高意味着公务员把握与参与政治活动的积极性高，行政效率也随之提高。公务员政治素质主要表现在公务员的思想品质与工作作风上，这要求公务员必须拥护中国共产党，拥护国家的方针路线，艰苦奋斗，具有高度责任性，积极处理好复杂多变的社会事务。

（2）业务素质

不同的行业有不同的业务体系，公务员的业务素质与公务员自身的角色相关的。因为公务员是公共人，公务员是人民的公仆，搞好公共服务是其主要职责。因此，公务员必须精通本行业、本岗位、本系统内的业务。这要求公务员不仅要有渊博的知识，还必须具有洞察能力，能够在复杂的事务中保持清醒的意识，只有这样才能出色的完成党与人民给予的任务。很明显，业务素质与行政效率是成正比的，公务员的业务素质高，往往其行政效率也就会高。

（3）道德素质

公务员道德素质高低会直接或间接影响到公务员的行政效率。公务员良好的道德素质要求公务员必须甘当人民的公仆，增强与人民群众之间的血肉联系，认真履行好自己的职责，以人民利益为重，心中时刻不忘记人民。同时，公务员行使公共权力，为人民办事的时候，应该明白手中的权力是人民赋予的，在思想意识中要树立廉洁奉公的理念，在工作中，追求工作效率，遇事不拖拉推诿，面对人民群众说老实话，办老实事，切实维护老百姓的根本利益。公务员道德素质，可以理解为公务员职业道德素质，公务员是公共人，其行为举止、一言一行都是代表党与政府的形象。所以，公务员职业道德素质要求公务员在行政中要严格依法办事，对待老百姓要一视同仁，不仅要做好本职工作，还要视老百姓为亲人，甘于奉献，要做到与老百姓走的最亲。凡是与老百姓相关的事都是大事，不仅要办，还要办好。公务员道德素质高有利于引导社会道德的发展方向，公务员是所辖区域的公众人，当地老百姓往往关注公务员的一举一动，因此，公务员在平时要注重自己的道德修养，为当地老百姓树立榜样，进而引领所辖区域的风气朝着良好的方向发展，以此来促进整个社会的和谐构建。

（4）心理素质

公务员心理素质的培养有利于公务员个体之间人际关系的和谐，有利于适应各种复杂事务的处理能力，有利于公务员组织协调能力的提高，进而提高公务员的行政效率。行政机关可建立心理咨询服务组织，向公务员开展心理咨询活动，多渠道提高公务员的心理素质。自知能力是公务员心理素质培养的一个重要方面，自知能力公务员依法行政必须具备的一种能力，是对自己处理公务风格与经验的认识。自知能力对健全公务员人格的塑造是有积极作用的，时刻反省自己，塑造健全的公务员人格，使自己的行为举止符合社会伦理要求，展现公务员应具有的人格魅力，增强公务员在老百姓心目中的正面影响力。公务员心理素质的提高使公务员应对复杂的事务时侯，能够处变不惊，高效率的完成任务，这无疑推动了公务员行政效率的提高。

五、行政责任性要求

（一）行政责任内涵

公务员行政责任内涵可从四个方面来把握，分别是法定责任、政治责任、职务责任与道德责任。

第一，法定责任

公务员行政行为必须依据法律法规，公务员行使公共权力的同时必须承担相应的责任。不论是宪法还是行政法律法规，包括公务员制度，都对公务员行政责任有着明确的规定，同时，这些法律制度构成了公务员行政责任体系，即责任法定。公务员依法行政行为首先要体现出法定责任。

第二，政治责任

行政责任也可以说是一种政治责任，主要体现为公务员的行政行为要对人民负责。人民是国家的主人，各级政府的组成人员是由人民直接或间接决定的。公务员的行政责任是通过法律形式来给予体现与保障的，公务员的行政行为未能体现出对人民负责任的现象，其必然会受到法律的惩处。同时，人民对公务员的行政行为具有监督权，这种监督权是法律授予的，这与我国的国体与政体相关。

第三，职务责任

职务责任就是公务员对工作负责，搞好本职工作。公务员行使公共权力的过程，也是公务员履行职务的过程，必须注意搞好权力与责任的统一。有权无责或者有责无权都不能很好地履行职务。公务员做本职工作的时候，没有树立责任意识，或者责任意识不够强烈，都有可能导致滥用权力，违法行政。

第四，道德责任

道德责任又称为良心责任，是公务员对自己行政行为结果的反省与觉悟，是一种内部控制力。这要求公务员在日常生活中注重加强行政伦理精神的构建，塑造个人的人格魅力，使言谈举止符合老百姓心目中的公仆形象。在工作中，必须严格遵守公务员行为规范，讲究职业道德。公务员内心深处的力量是无穷的，远超于法律制度给予的外部控制力。因此，公务员道德责任的加强是我国公务员依法行政的基本要求。

（二）行政责任的作用

习近平同志在第十二届全国人大一次会议上讲话强调，要“建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府”。其中，“责任政府”就是对我国政府系统行政责任强化的目标要求。“责任政府”的建设最终落实为广大公务员的履职履责行为。公务员依法行政是一种责任行政。公务员依法行政中，除了享有行政管理的职权外，还相应的承担责任与义务。公务员必须懂得权力是一种义务，是一种责任，这样，公务员对自己的身份与角色有了科学的定位，正确认识自己手中握有的权力，促进公务员行政权力的依法行使。因此，公务员要做到依法行政必须要注重培养强烈的责任意识。依法行政责任的作用是巨大的，体现在以下三点：一是公务员依法行政责任有利于保障行政相对人合法权益。行政责任能够有效地约束公务员行政行为的随意性，防止在行政中侵犯行政相对人的合法权利，公务员依法行政才能真正得到落实。二是公务员依法行政责任有利于保障社会秩序。公务员是公共人，其社会影响力比一般人深远的多，公务员行政活动具有公共性，对社会公众起着示范作用，引领社会公众遵纪守法，同时，社会公众对公务员依法行政行为进行监督，这样，社会秩序的保障就会实现。三是公务员依法行政责任是约束公务员违法行政的一股约束力量。公务员在行政过程中责任意识淡漠，当处于这种状态时，就是一种行政活动无责任状态，公务员在这种状态中易滥用权力，违法行政。公务员依法行政责任是对公务员行政活动中侵害公共利益行为的约束。总之，公务员依法行政责任是一种法律责任，具有约束力，对公务员违法行政的约束，也推动了公务员依法行政的进程。