一、行政行为的概念和特征

（一）行政行为的概念

关于行政行为的概念，历来众说纷纭，这也导致在立法上很难形成一个统一的行政行为概念，也很难实现行政法制上的统一。传统行政法认为，强制性是行政行为的本质属性之一，这一属性应在行政法的概念之中加以体现。但随着社会的不断发展以及公共行政面临的问题日益增多，行政主体与行政相对人协商与合作的行政方式逐渐受到重视，这种行政行为被称作非强制性行政行为，或称作柔性行政行为。非强制行政是国家行政机关及法律法规授权的组织运用非强制手段依法实施的行政管理行为，它并非仅指某一种行政行为，而是包括行政指导、行政契约、行政调解、行政协调、行政奖励以及非拘束行政计划在内的多种新型行政行为的统称。非强制性是非强制行政的本质属性，其在根本上突破了强制性作为行政行为构成要件和基本特征的定论，而是以行政权力的非强制行使作为根本，以相对人的意思表示为基础，体现了现代行政的民主精神和价值取向。并且，随着市场经济的不断发展演进，越来越多的私法理念被逐步引入行政领域，越来越多的非强制性的柔性手段被用于服务和管理社会和经济。区别于以往把柔性行政方式排挤在行政行为概念之外的做法，当前行政行为的概念必须要拓展，而且要把行政行为的概念统一化，以涵盖强制性和非强制性的行政行为。就此，行政行为应当是指“行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中作出的具有法律意义的行为。”[1]就此看出，行政行为的概念应该理解为具体行政行为与抽象行政行为的有机统一。

（二）行政行为的特征

1.构成要素特征。一是主体要素特征，依法享有职权的国家机关是实施行政行为的主体要素，非国家机关，如各种类型的社会团体、企事业单位作出的行为不属于行政行为，这进一步明确了行政管理权的归属；二是客体要素特征，行政行为的作出必须针对客观对象，而行政行为的客体包括人、行为与物；三是职能要素特征，主要指国家行政机关行政管理的行为，国家行政机关在行政过程中的地位必须平等的出现，切不可凌驾于法律之上，不能随意行使职权，这种职能行为仅限于在行政管理中；四是法律要素特征，其主要指行政机关依据法律法规作出的行政行为，这一行政行为直接或间接产生行政法律后果，致使行政相对人权利与义务的增减，这要求行政机关依法行政。

2.形式内容特征。一是行政行为的形式特征：（1）口头形式的行政行为，它是指行政主体为实现其行为意图，借助口头宣传、电话等多种形式。其明显的特征是快捷、简便。（2）书面形式的行政行为，书面形式是指行政主体的意图是通过文字来实现的，在有些情况下，必须采取书面形式，如行政行为依法就必须采取这一形式，否则被视为无效的。书面形式的特征主要表现为重要性、普遍性。（3）动作形式的行政行为，动作形式是指行政主体的意愿通过公务员的动作来完成的，例如，人们较为熟悉的交通警察指挥车辆、路人的行走路向，这主要是依据行政动作来完成的。（4）默示形式的行政行为，默示形式是一种不作为的行政形式，在法律法规有明确规定时才可以行使，其特征主要表现为不作为。二是行政行为的内容特征，行政行为的内容主要是指权利与义务，这也是由行政行为的定义所决定的，行政规范的制定与运用都是关系到权利的实现与义务的履行。因此，权利性与义务性是行政行为的内容特征。

3.功能效力特征。一是行政行为的功能特征，主要表现为社会功能和法律功能。社会功能主要体现为服务功能，行政机关的主要职责是搞好公共服务，为社会公众提供高质量的公共产品与公共服务。法律功能是指行政行为要体现法律意图，遵循法律法规，把法律精髓体现出来。二是行政行为的效力特征，公务员在面对法律法规的时候，该如何执行、执行的效力等问题日益提到一个新的高度，行政行为的约束效力、确定效力与执行效力就会成为行政行为的效力特征。

二、行政行为的分类

（一）抽象行政行为和具体行政行为

抽象行政行为主要是指行政机关作出抽象的规定，以一般的人或事为行政对象，符合其规定就会产生相应的法律效果的行为。抽象行政行为又可分为静态的抽象行政行为与动态的抽象行政行为两种，前一种是指行政机关所制定的规范性文件，文件具有普遍的约束力，如各级政府制定的政府规章；后一种是指行政机关制定规范性文件的行为活动，如，各级政府制定政府规章的活动。具体行政行为概念是相对于抽象行政行为概念而提出的。随着1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布，具体行政行为概念最终得以确立，同时，该法把具体行政行为作为提起行政诉讼的前提条件。在1991年6月11日颁布的《关于贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》对具体行政行为解释为“国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这一定义对行政行为的主体与对象都作出了更为客观与具体的界定，从而使具体行政行为的认定有了详细的依据。随着非强制行政行为的兴起和行政方式的多样化趋势，具体行政行为的范畴也得到了不断的扩充和延展，其不仅包括法律行为、单方行为与刚性行为，而且包括事实行为、赋权性行为与柔性行为等。对此，在立法上也应对具体行政行为的概念加以重新审定和明确，避免司法实践中出现运用的混乱。一般认为，抽象行政行为是行政主体作出的具有普遍约束力的行政行为，而且是单方行为，同时具有行政行为的不可诉性；而具体行政行为是行政主体根据职权，针对特定的行政相对人而作出的行政行为，具有法律上的可诉性。我国1989年制定的《行政诉讼法》第二条也规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”值得注意的是，十二届全国人大常委会第十一次会议在2014年11月1日通过的《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》对该条进行了修改，将“具体行政行为”修改为“行政行为”。这一修改主要是考虑到现行行政诉讼法第十一条、第十二条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，而并非意味着可以针对抽象行政行为提起行政诉讼。

（二）依职权行政行为和依申请行政行为(www.daowen.com)

依职权行政行为和依申请行政行为是依据行政主体的行政行为是否需要行政相对人的申请而作的行政行为划分。依职权行政行为是指行政机关在法律法规的范围内行使职权，是自行作出的行政行为，是一种主动的行政行为，不需要行政相对人的申请；依申请行政行为是一种被动的行政行为，是指行政主体只有在行政相对人申请的条件下方能作出，没有相对人的申请，行政主体便不能主动作出的行政行为。

（三）要式行政行为和非要式行政行为

要式行政行为和非要式行政行为的划分是按照行政机关行政行为的形式是否具备法定形式为标准的。有学者这样定义二者：“要式行政行为指必须具备某种书面文字或具有特定意义符号的行政行为；非要式行政行为指行政法规没有要求必须具备某种书面文字或特定意义符号的行政行为。”[2]关于要式行政行为和非要式行政行为的正确运用，一般认为，要式行政行为是为了更好的体现依法行政，使行政法律关系更加明确、清晰，以维护法律的尊严与行政相对人的利益。非要式行政行为的出现是基于所有的程序不可能在程序法中都有规定，面对这种情况的时候，行政机关非要式行政行为就会弥补程序法中的空白。

（四）内部行政行为和外部行政行为

内部行政行为与外部行政行为是依据行政行为的效力范围所进行的划分。内部行政行为指行为主体对隶属自己的客体进行行政管理的行为，而外部行政行为实质是公共行政行为，是行政主体对社会公共事业进行行政管理的行为。二者的区别主要是：一是行为与相对人之间的关系不同。实施内部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间，存在一种领导与被领导的隶属关系，或者存在一种监督与被监督的的监督关系。实施外部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间只存在管理与被管理的关系；三是行政行为的作用力不同。内部行政行为通常只涉及行政机关的内部行政事务，其作用主要和行政机关的正常运转有关，不影响外部相对人的权利和义务，外部行政行为是行政机关对外行使公共权利的行为，因而直接影响着外部相对人的利益。一般认为，内部行政行为是一种不可诉行为，即被处分或被处理的人不服，不能申请复议和向人民法院提起诉讼，但可依照有关法律和行政法规的规定提出申诉。

除上述划分之外，依据不同的标准，还可对行政行为进行其他的分类。例如，以行政行为受法律规范约束的程度为标准，可以将行政行为划分为羁束行政行为和自由裁量行政行为；以行政权作用的方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准，可以将行政行为划分为行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为；以行政行为能否因为行政主体的单方意思表示发生效力为标准，可以将行政行为划分为单方行政行为、双方行政行为和多方行政行为，等等。

三、行政行为的模式

（一）行政行为模式的概念

行政行为模式是指行政主体“采取措施、付诸行动、作用于行政客体及行政主体自身，充分发挥行政功能实现行政目标为内容的基本定式，主要反映行政管理的功能机制、行为方式等方面。”[3]换言之，行政行为模式是一种行政主体根据法律法规的相关规定与行政客体产生法律关系，进而影响到行政客体权利与义务的行为范式。由此可知，行政主体在行政行为模式下行使职权而采取的步骤、形式等，进一步把行政主体与行政客体之间的法律关系明确，行政主体对行政客体的要求清晰，可以做的、不可以做的，都有明确的规定，行政主体对行政相对人所作出的行政行为，其应该采取什么步骤、方式等都是在行政行为模式下运作的。

（二）行政行为模式的价值

行政行为模式的价值主要体现在以下几点：一是实现由全能政府向有限政府过渡。行政行为模式直接相关于行政机关在行使公共职权过程中的角色定位。市场经济条件下，政府不是全能的，而必须恪守自身的职责定位。针对以往政府管的过多、过细的问题，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“使市场在资源配置中起决定性作用”，“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。二是实现由管制行政向服务行政过渡。行政机关不是高高在上的，公务员也不是比社会公众高一等，公务员是人民的公仆，其重要的角色就是有效、高质量的为社会公众提供公共服务。先前的管制行政是以行政机关为中心，行政机关以其特有的权力强制实现自己的意图，不在意老百姓的感受，这与“执政为民”的理念是不相符合的，老百姓也不喜欢这种管制行政行为模式。而服务行政行为模式是以人民为中心，是民主特色的行政，以服务人民为最高的价值取向。三是由经验行政向科学行政过渡，现代行政行为模式是以理性为基础的科学管理模式，包括最新的管理理念、思想与技术，是对经验行政的否定，因为经验行政的局限性较大，主观性强，具有更大的风险性。