作为国家权力机关的执行机关行使其行政职权主要是通过行政执法职能。据统计，目前我国80%以上的法律、90%以上的法规、100%的规章都是靠行政机关来执行的，而行政执法人员是具体实施行政职能的行政主体，它是政府与社会成员之间的桥梁。本节主要介绍行政执法人员的概念和资格的确认以及公务员制度的基本内容。

一、行政执法人员概述

（一）行政执法人员的含义与资格制度

1.行政执法人员的含义

行政执法人员是指在行政行为的实施过程中代表行政主体参与对相关问题的调查、审核或作出决定的人员，是行政执法职能的具体执行和实施者。广义上的行政执法人员也包括行政首长，但本文主要是研究非行政首长的普通行政执法人员。行政执法人员所隶属的单位应当是行政执法部门，具有行政执法主体资格。不是所有行政机关的工作人员都是行政执法人员，只有在依法管理社会公共事务并具有行政执法权的部门工作的人员才是行政执法人员。具体来说，行政执法人员主要包括：1）在行政机关中工作，具有行政编制的公务员或者是事业编制人员；2）在法律、法规授权事业单位工作，具有事业编制的管理人员或者专业技术人员；3）在法律、法规授权的企业组织中的正式管理人员；4）在受委托执法单位中工作，在编的公务员、事业人员或者专业技术人员。除了上述四种人员，行政执法机关中借调的人员、实习人员、临时聘用人员、超编人员等，都不是行政执法人员。

2.行政执法人员资格制度

十八届四中全会《决定》明确指出“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。”实行行政执法人员资格制度是依法治国背景下深化行政执法体制改革，实现政府法治化的一项重要举措和必然要求。

简单来说，行政执法人员资格是从事行政执法活动应当具备的条件。从资格本身的含义来讲，应当是可能性，而不是现实性，取得资格是一种是权力能力，而不是行为能力。行政执法人员资格，是行政执法人员从事行政执法活动的前提和基础。行政执法人员的资格可能永远是资格，终究没有成为现实，但绝大多数的行政执法人员的资格是可以成为现实的行政执法人员的。取得行政执法人员资格的人员通过资格确认就可以成为行政执法人员。所谓的行政执法的资格确认也可以称为行政执法人员资格的授予或认证，是指政府法制机构或行政执法部门对所属行政执法人员从事执法活动的客观条件或权力能力予以确认的活动。通过行政执法人员资格制度就可以将行政执法部门的人员分为行政执法部门的工作人员、取得行政执法人员资格的人员和行政执法人员三种。这种明确、细致的分类是为了将行政执法人员从统一的队伍中分离出来，也是贯彻我国人事管理中的分类原则。确立行政执法人员资格制度的目的就是为了通过设立执法准入门槛，增强行政执法的严肃性，规范行政执法行为，提高执法水平和质量，最终达到依法行政的目的。

（二）行政执法人员的行为规范

十八届四中全会《决定》指出“坚持严格规范公正文明执法。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。”确立行政执法人员行为规范是依法行政的必然要求，在一个法治社会里，为了更好的依法行使职权、履行职责，提高行政效率和质量，行政主体的行政行为就必须规范化、法制化。作为行政实施主体的行政执法人员就需要对他们确立行为规范，以确保其忠实地执行法律、依法行政。行政执法人员的行为规范较一般的社会规范内涵更为具体和丰富。一般来说，行政执法人的行为规范是指行政执法人员在行政执法活动中必须自觉和遵循的各项基本准则，包括政治思想、工作作风、办事准则和行政纪律等。

行政执法人员的行为规范对行政执法人员具有普遍约束力，一般具有以下特征：

1.行政执法人员行为规范的政治性

与一般社会规范不同的是，行政执法人员行为规范体现了一个国家的性质，体现了各级行政执法人员的管理指导思想和服务宗旨。我国的行政执法人员行为规范必须坚持党的基本路线，以全心全意为人民服务为根本出发点和立足点；以勤政廉政，维护党和政府的形象为标准。

2.行政执法人员行为规范的层次性

虽然行政执法人员行为规范对全体行政执法人员都适用和具有约束力。但是，因为我国存在着不同层级的行政执法机关和不同的行政执法岗位，因此，具有不同的行为规范标准和要求。层级和职位越高，行为规范的标准越高，岗位越特殊，行为规范的内容越具体。

3.行政执法人员行为规范的严肃性

行政执法人员规范虽然是社会规范中的一种，但是它具有更强的严肃性和约束力。因为它是国家各级行政执法机关为了维护公共秩序和提高工作效率，通过一定程序产生，以政策法规的形式发布的。行政执法人员的行为规范具有政策性和法规性，它要求每个行政执法人员必须自觉遵守，一旦违反了行政执法人员的行为规范，将会受到相应的制裁。

4.行政执法人员行为规范的强制性

行政执法人员行为规范的设立和出台是以保持行政执法人员的工作秩序，树立良好行政形象，退制腐败行为和官僚主义，增强民众的信任与认同为目的。这些通过监督手段来实施，因此，对行政执法人员来说，要求无条件的执行，这就决定了其强制性的特点。

二、公务员制度的基本内容

（一）公务员制度概述

1.公务员及公务员制度的概念

公务员制度最初起源于19世纪的英国，发展到今天，全世界已有五六十个国家实行公务员制度。各国对公务员的称谓和界定的范围不同，“文职人员”、“文职仆人”、“公务员”、“国家公务员”和“职员”都用来称呼公务员。并且有的国家只讲中央政府中不通过选举和任命产生的人员才界定为公务员，英国是典型的代表；有的国家将在中央政府工作的全部工作人员，包括政务官和事务官，都成为公务员，典型代表是美国；有的国家将中央和地方政府的政务官和事务官都划到公务员的范围内。我国2006年颁布的《中华人民共和国公务员法》（简称公务员法）将国家公务员定义为依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。

公务员制度是对国家公务员进行管理所依据的法律、法规和规章的总称。其中包括《公务员法》和单项法规。建立和推行国家公务员制度，就是通过制定法律、法规和规章，对行使国家行政权力、执行国家公务的政府机关人员，依法进行科学管理。国家公务员制度是在邓小平的理论指导下，为了适应我国社会主义市场经济体制的建设目标，继承和发扬我国干部人事管理的优良传统和对过去公务员管理的实践经验总结的基础上建立起来的。国家公务员制度是一套完整的国家公务员机关工作人员管理体系。它包括对国家公务员机关实行职位分类制度；通过考试，择优录用公务员；按规定的标准和程序来进行公务员的奖惩；在考核公务员时，要严格以工作实绩为主要依据；公务员的培训和薪酬管理要有法律的保障等内容。建立国家国务院制度是为了改变以往人事制度的缺陷和弊端，适应我国社会主义现代化和各项事业的发展。国家公务员制度的建立标志着中国特色的国家行政机关新人事管理制度的初步确立，是对干部实行分类管理的要求，实现了人事行政管理的科学化和法制化。2006年1月1日，《公务员》法开始实行，它代表我国的国家公务员制度已基本建立，实现了对国家公务员的科学管理，对于确保国家公务员队伍的廉政、高效具有重要的意义。

2.公务员制度的基本原则

1）公平竞争的原则。公平竞争原则是国家公务员制度的基本原则之一，它是社会主义民主政治在干部人事制度中的具体体现，贯穿于公务员制度的各个重要环节之中，其根本目的就在于促进优秀人才脱颖而出，做到人尽其才，各得其所，最大限度地调动公务员的积极性。

2）监督约束与激励保障并重的原则。首先要对公务员进行监督约束。行使国家行政职权的公务员，手中的权力不同于一般权力，它是具有强制性的公权力，虽然公权力的本质是为公服务，但是行使这种权力的是公务员个体，是个体，就会有自己的个人利益和偏好。如果不对公务员进行监督约束，就会产生权力滥用行为。公务员法确立的公务员监督制度主要包括考核制度、惩戒制度、辞职辞退制度和退休制度等方面。其次是对公务员的激励保障。长期以来，我国的公务员队伍为我国的经济和社会发展做出了大量的贡献。但是随着社会环境的变化，在公务员队伍中出现了活力缺乏的现象，为了改变这种情况，吸收更多的优秀人才加入到公务员队伍中，加强了对公务员的激励保障。公务员法确立了奖励制度、培训制度、工资福利制度、退休制度和申诉控告制度。

3）注重工作实绩原则。它既是国家公务员制度的一项基本原则，也是激励公务员勤奋和创造性工作的重要手段。实行功绩制原则否定了以年资高低、亲疏关系、家庭背景等条件作为公务员录用和晋升的标准。功绩制原则主要表现在：第一，在坚持四项基本原则的前提下，以工作实绩和贡献做为考核、评价公务员的标准，作为公务员升降的重要依据；第二，以工作实绩和贡献的大小，作为公务员享受工资待遇的主要条件，对考核连续多年确定为优秀的公务员，可以给予奖金进行鼓励，而在年度考核中被评委不称职的，不得晋升工资，而且还要降职。

3.我国公务员制度的发展历程

我国公务员制度主要经历了调研准备、试点运行、推行实施和健全完善四个阶段。

1）建立公务员制度的思路形成阶段（1984-1989年）。1984年下半年中央决定加强干部人事立法，将干部的升迁、选拔、考核、奖惩等环节用法律规定下来。1984年11月，中央组织部和劳动人事部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。1987年10月召开的党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。1988年3月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。由此公务员制度的建设提到日程上来。

2）试点和法规修改形成阶段（1989-1993年）。根据边实践、边探索、边修改条例的精神，从1989年初开始，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行国家公务员制度试点。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点。试点工作的实践进一步完善了条例的内容。

3）推行实施阶段（1993-1999年）。1993年8月14日，国务院发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。之后，国务院召开会议，对公务员制度的推行工作做了部署，提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。公务员制度的推行工作是在维护社会稳定的前提下，采取了“整体推进，突出重点，分步到位”的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对人民群众关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标。(www.daowen.com)

4）健全完善阶段（1999年至今）。1998年的政府机构改革，开始了新一轮公务员制度改革，这次机构改革是为了进一步转变政府职能，提高政府的办事效率而进行的，这同时也为建设高素质、专业化的公务员队伍，奠定了良好的基础。2002年党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。2003年5月23日召开的中央政治局人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，着力建设党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证等。这些要求进一步明确了公务员队伍建设和制度建设的方向。2006年，《公务员法》的出台标志我国公务员制度已初步确立起来。

（二）公务员基本管理制度

1.公务员管理制度概述

公务员管理是指对公务员依法实施的人事管理，由各级公务员管理机构依据国家法律、法令及公务员法规，对公务员的录用、考核、奖惩、任免、职务升降、培训、交流、工资、福利、辞职、辞退和退休等方面进行管理。不同于国外公务员管理制度，我国的公务员管理制度是在充分吸收和借鉴国外优秀经验和思想的基础上，结合我国的国情，建立有中国特色的公务员管理制度。我国《公务员法》规定：公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持当管干部原则。这条规定明确了我国公务员制度的理论基础，《中华人民共和国宪法》和《公务员法》是进行公务员管理的基本法律依据。我国公务员管理体系包括公务员的管理体制、管理原则、管理机构和监督体系。

2.公务员的基本管理制度

我国公务员的基本管理制度包括以下几个方面：

1）职位分类。职位分类是以职位为对象，以职位的工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件为评价因素，把职位划分成不同的类别和等级。它是公务员制度中的一种科学管理方法，进行职位设置，是为了确定职位职责和任职资格条件而进行的人事管理活动。职位分类是以工作职位需要确定人员任用的人事管理制度，是实行国家公务员制度的基础。职位分类制度契合我国人事制度中分类管理原则。实施职位分类制度首先是要进行职位设置。我国各级国家行政机关依照国家依法对该行政机关的职位进行总体设计。设置行政职位时要根据其承担的行政职能、内设机构的种类、核定的人员定额和领导职数，来确定行政职位；其次要确定职位的职责。确定职位的职责是职位分类重点。职位职责的内容包括该职位必须要完成的任务、要达到的目标和责任；最后要确定每个职位的任职资格条件，即规定能够完成职位职责的资格和条件。各级人民政府工作部门因工作需要，增设、减少或者变更职位时，应当按照法定程序进行。

2）公务员的考试录用。公务员的考试录用，是根据法定程序和方法，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务的公务员。通过公务员考试录用制度将符合条件的人员吸收为国家公务员。录用的主要方式是考试考核；录用的原则是公开、平等、竞争和择优；录用的程序是发布招考公告、对报考人员进行资格审查、对审查合格的进行公开考试；对考试合格的进行录用考察、体检、根据考试、考核结果提出拟录用人员名单、审批和备案和录用八个步骤。

3）公务员的考核。公务员考核，是指公务员主管部门和各机关按照管理权限，依法对公务员履行行政职能的情况，进行考核和评价。考核的内容包括德、能、勤、廉。公务员考核对公务员履行职务情况进行考察核查并且作出评价的活动。考核的形式分为定期考核和平时考核；考核的作用，是作为对公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据；考核的原则有客观公正原则，全面考核和重点考核相结合的原则，分类考核原则和考用结合原则；考核的等次分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次；考核结果应当以书面形式通知本人。本人如果对考核结果有异议，可以按照有关规定申请复核。

4）公务员职务任免。公务员职务任免，是指任免机关根据有关法律规定和职务任免条件，在其权限范围内，依法任命（聘任）或者免去公务员的职务。公务员职务任免是管理国家公务员的一种重要方式，我国公务员的职务任用的方式主要有选任制、委任制、聘任制和靠任职四种，其中以选任制和委任制为主。公务员职务任免，有利于合理选拔国家公务员，有利于提高公务员素质，有利于加强国家政权建设。选任制是按照法律规章的规定，通过民主选举的方式来确定任用对象的任免。委任制是任免机关确定任用人选，以任命方式直接决定其担任行政职务的任用方式。我国的任免机关包括国务院和县级以上各级地方人民政府及其工作部门，他们可以按照规定的任免权限和程序任免国家公务员。公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定，由国家权力机关选举或者决定。

5）公务员的职务升降。公务员职务升降，是指公务员所在机关按照工作需要和公务员考核的结果，在其法定权限范围内，对公务员职务提高或降低的行为。公务员职务升降制度，有利于公务员机关职位能获得适合的人员，有利于保持公务员队伍的生机和活力，有利于优化公务员队伍结构。职务晋升是对国家公务员的职权的加大和行政级别的向上调整。职务晋升的原则是坚持德才兼备和任人唯贤、注重工作实绩、民主公开和平等竞争以及依法实施。职务晋升的级别跨度，原则上应当按照规定的职务序列逐级晋升，不过连续三年以上年度考核为优秀的或者是在重大任务中有突出贡献的可以破格提升。降职是对国家公务员职权的缩小和行政级别的向下调整。降职的条件，是在定期考核中被确定为不称职的，或者不胜任现职又不宜转任同级其他职务的国家公务员。

6）公务员的奖励与惩戒。公务员的奖励，是指公务员机关依法，对于在工作中成绩突出的个人或者集体给予的一定物质或者精神利益的鼓励。奖励的依据是考核的结果。公务员奖励制度，是公务员制度的重要组成部分，是实现公务员有效管理的科学方法，对公务员队伍有积极的导向作用。奖励的原则有精神鼓励与物质鼓励相结合，精神鼓励为主的原则，公开、公平和公正的原则，奖励集体和个人相结合的原则，定期奖励和及时奖励相结合的原则。奖励的种类有嘉奖、记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号五种。公务员的惩戒，是指对违反行政纪律尚未构成犯罪，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的公务员给予的行政处分。行政处分种类有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免于行政处分。

7）公务员培训。公务员培训是指国家公务员机关根据经济和社会发展要求以及职位的需要，依法对公务员进行思想、能力、知识方面的培养和训练。公务员培训既是公务员的权力，又是公务员的义务。培训制度是公务制度的重要组成部分，是提高公务员队伍素质的主要方法和途径。加强公务员培训工作是建立高效、精干、廉洁公务员队伍的必然要求，对调动公务员的积极性和活力具有十分重要的意义。公务员培训，有利于形成优质、高效的公务员队伍，有利于公务员潜能的开发，有利于加速我国公共管理科学化的进程。培训的原则有理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效和注重能力建设；培训的种类有初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识、提高工作能力的在职培训。公务员培训将对能力的培养贯彻于整个过程中。

8）公务员交流会回避。公务员交流，是指机关根据工作需要或者是公务员本人的要求，依法对公务员流动进行管理，一般交流都是同级或相当职务的平调。交流，有利于提高公务员管理水平，有利于提高工作质量，有利于实行公务员回避制度。交流的原则有依法进行、适才适用、个人服从组织和合理四个方面。交流的方式有公务员调任、转任和挂职锻炼三种。公务员回避，是为了保证公务员机关公正、严格执法，让与所处理的公共事务发生关系的公务员回避的活动。公务员回避制度包括职务回避、公务回避、地区回避和亲属回避，它以亲属回避为中心。

9）公务员工资福利保险。公务员工资福利，是指国家在公务员依法履行职责之后，以法定货币的形式支付给公务员的劳动报酬。工资是公务员工作报酬的货币表现。工资贯彻按劳分配的原则，实行职级工资制，并且实行定期增资制度。公务员福利，是指国家和公务员所在的单位为了解决公务员工作、生活中的基本需要，给予的经济帮助和生活照顾的保障。公务员保险，是指国家对因生育、年老、疾病、伤残等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的保障制度。国家公务员按照国家规定享受保险和福利待遇。除国家法律、法规和政策规定以外，国家行政机关不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。

10）公务员辞职和辞退。公务员辞职，公务员根据本人意愿，申请并经任免机关批准，解除国家公务员与行政机关之间行政职务关系。辞职的程序是，首先向任免机关提出书面申请，任免机关在3个月内予以审批。审批期间，申请人不得擅自离职。擅自离职的，给予开除处分。国家规定不得辞职的职位或者期间，公务员不得辞职。公务员辞退，是指国家行政机关单方面解除国家公务员与行政机关之间行政职务关系的制度，以使不宜继续担任国家行政职务的公务员退出国家行政职务。辞退的程序，是由所在机关提出建议，按管理权限报任免机关审批，并且以书面形式通知本人。离职前应当办理公务交接手续，必要时接受财务审计；辞退的后果，是被辞退的国家公务员不再保留国家公务员的身份，但是可以根据国家有关规定享受待业保险。

11）公务员退休。公务员退休，是指公务员因到达一定的年龄或者由于丧失工作能力，依法解除国家公务员与国家行政机关之间行政职务关系的制度。公务员退休，是对国家公务员保持生机和活力的保证，是提高工作效率的重要措施。在我国，公务员法定退休年龄为，男性年满60周岁，女性年满55周岁。国家公务员退休后从国家获得的待遇，是享受国家规定提供的养老保险金和其他待遇；

12）公务员申诉与控告。公务员申诉与控告，是指国家公务员对国家公务员机关做出的涉及本人权益的人事处理决定不服时，依法向法定的申诉的机构提出重新处理要求的行为。具体来说，国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服，可以在接受处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉。复核和申诉期间，停止对国家公务员处理决定的执行。公务员控告，是指国家公务员对国家公务员机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，向上级公务员机关或者监察机关提出指控的行为。控告是公务员保护自己不受他人非法侵害的有效手段。

案例3-1　关于设立律师事务所的行政许可

某省甲、乙、丙三名律师决定出资合伙成立“新华夏律师事务所”，于是向该省司法厅提出口头申请成立律师事务所并提供了律师事务所章程、发起人名单、简历、身份证明、律师资格证书、能够专职从事律师业务的保证书、资金证明、办公场所的使用证明、合伙协议。但被告知根据该省地方政府规章相关规定，设立合伙制律师事务所必须有一名以上律师具有硕士以上学位并且需要填写省司法厅专门设计的申请书格式文本。刚好乙为法学博士，于是三人交了50元工本费后领取了专用申请书，带回补正。次日，三人带了补正后的材料前来申请，工作人员A受理了申请，并出具了法律规定的书面凭证。后司法厅指派工作人员B对申请材料进行审查，发现申请人提供的资金证明系伪造，但其碍于与甲三人是好朋友，隐瞒了真实情况，在法定期限内作出了准予设立律师事务所的决定并颁发了《律师事务所执业证书》。1个月后，资金证明被司法厅发现系伪造，遂撤销了“新华夏律师事务所”的《律师事务所执业证书》。此间，甲乙丙三人已付办公场所租金2万元，装修费3万元。

问题：该省地方政府规章规定“设立合伙制律师事务所必须有一名以上律师具有硕士以上学位”的条件是否合法？为什么？

案例3-2　规范行政行为，依法行政

某县工商局接群众举报称，个体工商户马某涉嫌违法经营，该局即指派执法人员张某前往调查。经查，马某违法事实确凿，工商局拟依法对其作出吊销营业执照并罚款5000元的行政处罚。根据《行政处罚法》的规定，工商局在作出处罚决定前，书面告知马某有要求举行听证的权利。马某当即要求组织听证，工商局通知其次日下午到局机关参加听证。听证由本案调查人员张某主持，马某进行了申辩和质证，并在听证笔录上签字，同时马某按照工商局的要求交纳了听证费用200元。听证结束后，工商局对马某作出了吊销营业执照并罚款3000元的行政处罚，制作了行政处罚决定书，并于10日后送达给马某。

问题：该县工商局在本案的处理过程中有何违法之处？

参考文献

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