第二节　官僚制理论

一、从威尔逊到韦伯

如果说威尔逊等人的政治—行政二分原则为现代公共行政及其科学研究确立了逻辑前提的话，那么，公共行政科学化、技术化的道路则是由马克斯·韦伯开拓出来的。正是韦伯对官僚制问题的研究，才在官僚制的历史发展中抽象出了公共行政的工具理性原则，并对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计和建构。在某种意义上，韦伯的工作可以看作是对现代公共行政范式的确立。根据韦伯学说来把握和理解现代公共行政，那就是一个不断地追求科学化、技术化的进程。虽然学界普遍认为泰勒的科学管理理论赋予了公共行政科学色彩，实际上却是韦伯的官僚制组织理论，为泰勒的科学管理理论在公共行政实践中的广泛应用提供了坚实的基础。对于公共行政理论体系的建立和实践模式的建构来说，韦伯的官僚制组织理论有着基础性的地位。从韦伯的理论追求看，他也恰恰是在用其理论来诠释自己的志向的，那就是确立起公共行政赖以成立的组织基础及其全部运行原则，韦伯对官僚制组织所进行的全部历史考察和理论分析，也都是为了证明行政管理科学化、技术化的必然性。

毫无疑问，在现代政治学、社会学和管理学等学科的研究中，“官僚制”的概念是与马克斯·韦伯的名字联系在一起的，这主要是指基于工具理性而建立起现代组织形式这样一项伟大贡献是由韦伯作出的。然而，各学科的研究又都把官僚制的问题集中到了公共行政的体制和行为方式上，努力在其形式合理性问题上进行考察和提出改进方案。所以，对于公共行政的研究来说，是无法回避对官僚制问题发表意见的，或者接受官僚制理论并为这一理论体系的建构、改造和发展提供进一步的建言；或者对官僚制理论体系提出批评，尽可能地寻求替代性的理论框架，并对公共行政的实践发挥影响作用。在20世纪的关于官僚制理论的研究和探讨中，这两个方面的努力一直是科学探讨的主线。大致说来，在20世纪前期，从政治学和社会学等学科视角出发对官僚制加以阐释的学者较多，而在20世纪后半期，从管理学的角度提出超越官僚制的要求则表现得较为积极。就公共行政学而言，自20世纪60年代以来，批评官僚制理论的呼声一浪高过一浪。

官僚制与官僚制理论是既有联系又有区别的两个范畴。官僚制作为实践中的一种国家政治统治与社会管理方式有着很长的历史发展过程，只不过人们长期以来并没有对这种制度作出定义。官僚制理论是由马克斯·韦伯建立起来的，也就是说，韦伯通过自己的官僚制理论而实现了对官僚制的科学建构，并展示给了人们一种典型化的官僚制。韦伯在建构官僚制的理想模式时，通过其一系列著作对官僚制进行了历史考察，认为官僚制的发生和成长有着悠久的历史，以证明他所提出的官僚制理论是有着深厚的历史基础的，他自己仅仅是基于历史经验而作出了系统规划。也就是说，马克斯·韦伯为这种组织形式进行了命名，并提出了加以典型化的系统方案。由于韦伯的贡献，官僚制在20世纪进入了自觉建构的阶段，不仅在公共行政的领域，而且在广泛的社会生产和生活领域中，都成为一种基础性的组织类型。

其实，官僚制理论的产生是可以从其时代背景中来加以认识的，韦伯在其著作中也通过系统的社会史考察指出了这一点，那就是近代社会的发展是一个合理化的进程，在每一个具体的社会生活领域中，这种合理化都表现为工具理性的凸显和社会生活形式合理化的过程。在工具理性已经成为工业时代最为典型的特征的条件下，在每一个社会生活领域都追求形式合理性的条件下，这种合理性也必然会反映在组织形式的建构之中，必然会让建立在工具理性基础上并拥有形式合理性的组织来承担开展社会生活的功能。正是在这种情况下，官僚制得以迅速地成长和发展起来。因此，当韦伯对现实社会生活中的组织现象进行观察和思考时，也就提出了官僚制理论。韦伯的科学研究应当说是感知到了现实的要求和敏锐地观察到了官僚制组织，并对这类组织进行了理论提升，构建起了理想的官僚制模型。

韦伯之所以能够建立起影响了整整一个世纪社会生活一切方面的官僚制理论，是与他渊博的学识和丰富的想象力联系在一起的，特别是他在经济史和社会史方面的知识和专业素养，可以说是历史上无人能及的。最为重要的是，与历史上一切伟大思想家都专注于社会宏观建构方面的问题不同，韦伯尽管对宗教、政治、经济、社会等多个领域都表现出了浓厚的兴趣，也都作出了非凡的思想和理论贡献，但是，他在组织这一微观领域所实现的理论建构，则是一座伟大的丰碑。韦伯无疑是抓住了近代以来社会运行和发展中的一个最为重要的主题，那就是一切社会生活的开展都必须通过组织来进行，组织是近代以来这个社会的最为基本的构成要素，是构成社会有机体的“细胞”，离开了组织，我们无法想象近代社会是什么样子。韦伯的伟大贡献不仅在于发现了组织对于近代以来全部社会生活的意义，而且还在于确立起了一种与近代追求理性的文化相一致的组织类型——官僚制。

在前近代的农业社会中，等级化的社会结构决定了这个社会的治理是以统治的形式出现的，自上而下的等级统治是在权力的支撑下展开的，是以暴力为后盾而确立起来的统治体系。近代以来，在政府与社会的关系上，社会治理的统治色彩逐渐淡薄，而管理色彩则日益浓厚。管理与统治不同，它需要讲究理性，需要追求合理性，需要在合理性的获得中去谋求合法性。所以，政府自身作为一个组织体系，更需要根据理性的原则来加以建构。韦伯正是抓住了这一时代主题，对官僚制作出了研究，并建立起了系统化的官僚制理论。至于韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治—行政二分原则间的关系，在科学研究的意义上是一种偶然的契合，而在历史发展中，则表现出一种具有必然性的一致。这是因为，当威尔逊提出政治—行政二分原则后，政府面临着如何进行自身建构的问题，而韦伯的官僚制理论恰恰解决了这个问题，那就是按照工具理性原则进行建构，以求成为政治意志执行的有力工具。

当然，与韦伯的官僚制理论相对照，威尔逊的政治—行政二分还只是一个极其模糊的原则。因为，政治—行政二分原则仅仅要求政府及其行政在政治价值之间保持中立，然而，到了韦伯这里，价值的内涵得到了扩充，不仅是政治价值，也包括文化上、道德上、情感上的等一切价值因素。官僚制要求组织及其成员祛除任何一种价值对行政过程和行政行为的影响，严格地在工具理性的原则下去开展活动，并认为这是效率的保证。反过来说，韦伯的官僚制理论一方面充分补充和完善了威尔逊的政治—行政二分原则，使作为政治工具的行政在价值中立的意义上有了全面性；另一方面，官僚制理论实际上提出了更加彻底的价值中立原则，那就是不仅相对于政治价值，而且相对于每一种价值，都恪守中立。同时，不仅是在组织整体的意义上价值中立，而且是贯彻到每一个组织成员这里和在每一项活动、每一个行政行为中的价值中立。由于价值中立，行政不再受到任何一种价值因素的干扰，因而是最有效率的了。所以，韦伯的官僚制理论可以看作是对现代公务员制度的充分肯定，也可以看作是对近代西方政治发展走向现代公务员制度的整个历程的描述。或者说，韦伯的这一思想揭示了现代公务员制度发生及其存在的基本内涵，使公务员制度之于现代社会治理的意义得到了充分诠释。

二、官僚及其官僚制

韦伯所研究的官僚制是一种组织现象，近代以来，人类社会中各种各样的社会活动都是通过组织进行的。由于社会生活的内容不同，在开展这些社会生活的过程中，所运用的组织也就不同。或者说，有着各种各样的组织形式。就官僚制组织突出了“官僚”一词而言，是指一种特定类型的组织。在原初的含义中，官僚制是指国家用来治理社会的组织形式。也就是说，只有在国家体系中，才有所谓官僚，而官僚制组织无非是由官僚所构成的组织，反过来说，这种组织中的成员都是官僚。不仅在组织的构成上是这样，在组织行为以及功能表现上，这类组织也弥漫着官僚气息。所以，用“官僚制”来指称这类组织是比较贴切的。

在人类历史上，农业社会的历史阶段呈现给我们的是分散化的生产和生活状态，其共同体生活并没有被严格地组织起来，分散的小农经济是以自给自足的形式出现的，不需要通过经济组织进行。在这一社会中，得以组织起来的主要是社会治理活动，表现为基于国家统治结构的组织。但是，在农业社会的一个很漫长的历史时期中，职业化的官僚并没有出现。因而，也很难说出现了韦伯所探讨的官僚制组织。严格说来，官僚制组织只有在工业化进程中的社会大分工条件下才会成为一种值得研究的组织现象。虽然农业社会中也存在着组织，但其官僚制的特征并不突出，不属于官僚制组织的范畴，在很大程度上，只是一种外在表现形式较为混沌和模糊的组织现象。

韦伯在探讨官僚制的时候，将这种组织现象追溯到人类社会较早的历史阶段，认为在古代埃及和中国就广泛地存在着官僚制组织，这与历史是不甚符合的。当然，在中国，人们很早就注意到“官僚”这一政治生活中的特殊现象，因而在中国古籍中很早就出现了“官僚”一词，《国语·鲁语（下）》中就有所谓“今吾子之教官僚……”如果不是在现代意义上使用“官僚”一词，而是把那些在社会治理体系中承担治民之事的人都称作为官僚的话，未尝不可。需要指出的是，与现代社会分工条件下的职业化官僚不同，那个时候的官僚是非职业化的，特别是在农业社会较为早期的阶段，为官大都属于今天所说的“兼职”。“国家出现后相当长的时期内，所谓官僚，一直保持着‘非官非民’、‘亦官亦民’的状态”，“一般都难以摆脱那种‘亦君亦臣’、‘非君非臣’的性质”^[5]。

当然，在进入农业社会的发达状态后，也出现了政治与经济领域的分化。在生产领域中，也出现了一定程度的分工，尽管这种分工是以身份的形式出现的，是通过身份制来加以巩固的。也就是说，这是一种无法与现代社会分工相类比的一种简单的分工状态。然而，对于组织的产生而言，即使是农业社会的简单分工，也为韦伯视作官僚制原初形态的那种组织的出现提供了前提，特别是在社会治理的领域中，有足够的事实可以证明官僚制的出现是社会分工的结果。可以推测，随着国家范围的扩大，随着国家政治和经济职能的增加，出现了国家职能分化的趋势。在这种情况下，出于保证统治权力有效运作的目的，也因应国家职能的分化而对统治以及服务于统治的管理进行了一定的职能划分。这就是社会治理领域中的初步分工，它要求一些人相对固定地司掌国家某一方面的统治或管理职能，并掌握保证这种职能实现的权力。这种相对固定地司掌某一方面职能及其权力的分工，又被作为职位而固定了下来，这些职位同时又成了组织一个庞大国家的统治和管理体系的纽结。分工本身就是社会职业化的运动，正是国家的统治和管理领域中的这种分工，才使做官呈现出职业化的趋势，才为从社会中选拔从事这一职业活动的“人才”提供了合理的思维路向。比如，中国社会隋唐开始的通过科举考试选拔专门从事统治和管理人才的做法，就是这种思维路向的明确反映。

根据韦伯的判断，在古代中国、埃及以及晚期罗马帝国，都曾存在过官僚制的组织形式，而且，这些国家和地区官僚制组织的存在，也是这些历史上的伟大帝国强盛的标志。在韦伯的研究活动中，专门对中国古代的官僚制和欧洲官僚制的形成和发展进行了比较。在韦伯看来，在中国古代，很早就已经存在了官僚制组织形式，早在战国时期，就出现了一个专门的食禄阶层，它标志着官僚开始成为国家政治生活中的一个重要组成部分。同马克思以及早先许多研究东方社会的学者一样，韦伯也把官僚制产生的原因归结为“公共工程”建设的需要，认为中国古代和埃及一样，治水、建筑等“公共需要”促使古老的官僚制在皇家保护下发展起来了。正是这样一个以“公共需要”等经济活动为基础的官僚制的出现，“从一开始就控制着战国时代的封建性质，并将儒士阶层的思维一再纳入管理技术与功利主义的科层官僚制的轨道”^[6]。

应当说，战国诸侯的竞争也是促进行政管理官僚化的一个重要因素，因为，这种竞争促使了文人们去积极探寻一种有效的行政管理方式，而这种方式就是向官僚制的靠近。在秦始皇统一六国并建立起帝国统治后，用郡县制代替了封建制，使官僚制一度衰落，但隋唐科举制的兴起，又造就了一批游离于身份等级之外的官僚，从而使中国古代的官僚制成为一种比较典型的前现代官僚制形式，成了“特别现代的、和平的和官僚体制化的社会最完美的代表，一来是这种社会的垄断，另外它的特殊的等级的分层化，处处都是建立在获得证书的教育的威望之上的……只有在中国，一种官僚体制的生活智慧即儒学才得到系统的完善和原则的统一”^[7]。

现代官僚体系的出现，首先是同欧洲中央集权国家联系在一起的。其实，在更早的时期，王室为了削弱领主的力量，开始运用了一种“宫廷管家制度”，用一些出身低微的人做宫廷管家，他们事实上是一些没有贵族身份的国家官僚。到了绝对国家时期，这支非贵族出身的官僚队伍迅速地成长起来，成了一支重要的政治力量，无论是对他们的管理还是由他们从事的对国家事务的管理，都包含着造就官僚制的倾向。到了近代，随着市民社会的产生，国家与社会的分离很快就成为必须接受的政治格局，同时，国家自身也分化为不同的部门，走上了专业化的发展道路。在这种背景下，官僚作为政治体系中的一个行动者阶层也逐渐浮现出来，并用他们的行动改造和型塑着国家及其政府，使它们走上了官僚制组织的方向。也就是说，官僚制作为国家政治体系中的一个相对独立的组成部分，是近代社会发展的产物，正是在资本主义政治、经济二元化的过程中，逐渐地生成了官僚制组织。在西方，大致在18世纪中期，大陆国家就开始了对官僚体系的认识；到了19世纪后期，英国文官制度的出现，则标志着现代意义上的官僚制作为一种行政体制而正式进入政治生活的领域。

在《法哲学原理》中，黑格尔对官僚体系作出了一定程度的专门性研究，这可以看作是近代社会早期思想家们关于官僚体系认识的一个结论性的意见。在这里，黑格尔试图证明普鲁士官僚体系的合理性，并以哲学家所不常有的热情高度赞扬了这种官僚体制。根据黑格尔的逻辑，国家是与社会分立的，国家所代表的是人类活动的理性与普遍性原则，官僚体系以及构成官僚体系的官僚，则是国家与市民社会的中介物。黑格尔认为，只有通过官僚和官僚体系，国家与社会才能达到统一。我们知道，辩证法经由“正题”、“反题”到“合题”，是通过中介而得以实现的，中介的概念才是辩证思维得以成立的基本要素，把社会现实中的某一事物称为“中介因素”，其实就是对这个要素的社会地位作出的极高评价。所以说，根据黑格尔的观点，国家与社会的整体性是根源于官僚体系及其官僚的，正是因为官僚体系和官僚的存在，才赋予了分裂状态中的国家与社会以整体性甚至有机性。

黑格尔是一位伟大的哲学家，与18世纪的英法启蒙思想家相比，在黑格尔开始著述的时候，欧洲社会发展呈现出了更多的近代特征，从而使他拥有了更多的观察现实并进行理论建构的优势。但是，黑格尔也过多地让对现实的思考和认识从属于他的辩证法叙述，他关于官僚体系是国家与市民社会间的中介的定义，正是出于证明他的辩证法的需要。应当说，这个定位是正确的，也能够说明官僚体系存在的必要性和合理性。不过，官僚体系应当如何加以组织和运行则是黑格尔哲学的宏观叙事所无法解决的问题。这就给韦伯的理论活动提供了一个巨大的空间，让韦伯有机会去展现他的学识和科学创新能力。

三、官僚制及其权威基础

德国有着历史主义的思维传统，德国的思想家大都善于从历史发展的视角出发去观察他们所关心的社会问题，并善于在历史发展的脉络中去揭示研究对象的本质，从而在历史发展趋势中去寻求解决问题的方案。在韦伯身上，体现了德国科学研究的传统，所以，他对官僚制的研究是从属于历史主义的叙述方式的。也就是说，韦伯是在非常仔细和严谨的历史考察的基础上对组织进行分类的，因而，能够让人一目了然地看到不同类型组织的性质和历史地位，同时，也能够让人了悟官僚制的发展方向。

当韦伯开展学术研究活动的时候，正是行为主义思潮方兴未艾之时，虽然没有证据去证明韦伯与行为主义之间有什么关系，但是，从行为分析入手去展开系统化的理论叙述却具有那个时代的科学特征。作为一个社会学家，韦伯对社会结构以及制度的理解是从人的社会行为入手的，要想了解韦伯官僚制理论的全部内容，就需要从他对人的社会行为方式的分类出发。韦伯集中探讨的是人的支配行为，他认为存在着三种形式的支配行为，分别是理性及法理型支配、传统型支配和个人魅力型支配。^[8]对于社会学家来说，他所探讨的社会行为不同于心理学家所探讨的个人行为。也就是说，在讨论个人的行为时，可以沿着从需求、动机到行为的路线去进行研究，也可以从环境到回应的路线去进行研究，而在讨论人的社会行为的时候，就必须把人的行为放在其赖以发生的组织之中去进行研究。一旦谈及组织，又必然会涉及组织得以成立和得以存在的基础等问题。所以，韦伯在考察三种支配行为方式时，也就包含着对这三种支配行为得以发生或得以存在的基础和前提的探讨，并沿着这一思路走向了对官僚制的研究。

根据韦伯的看法，任何组织都必定会以某种形式的权威作基础。适当的权威能消除混乱并带来秩序，没有权威的组织就无法实现组织目标。所以，与历史上的三种支配行为方式相对应，也存在着三种类型的权威。

其一，“合理—合法型权威”（rational-legal authority）。这种权威是建立在组织内部各种规则基础上的，组织的政策、规章等必须合乎法律，分殊了法律的合理性。拥有权威的人则依据法律和在法律等规则的规范下发布命令，谓之为依法行使权力。依据合理—合法型权威而实现的支配行为，其实是以对组织规则的服从和对法律的遵守为特征的。因为，在这种支配行为中，人们服从领导者的命令是出于对组织规则和法律的信守，法律与规则代表了一种大家都遵守的普遍秩序。因此，领导者与被领导者之间在法律地位上是平等的，都要受到组织规则的约束。当组织领导者依法用权的时候，他是有权威的，实际上所拥有的是法律等规则的权威；当组织领导者的指挥和控制行为与法律等规则相悖的时候，他的权威就会受到怀疑，甚至会丧失权威。

其二，“传统型权威”（traditional authority）。与合理—合法型权威基础上的支配行为不同，建立在传统型权威基础上的支配行为是以对传统文化的信仰与尊重为基础的。这种权威因传统的源远流长而神圣不可侵犯，相信权力拥有者按照传统实施统治是具有合法性（legitimacy）的。传统型权威一般表现为三种情况或来源于三个方面：第一，世袭性的权威，是对先辈所拥有的权威的继承，在身份制的条件下，“王之子恒为王，公之子恒为公”决定了权威的代代相传；第二，来自于封建等级结构的权威，存在于主人与臣仆之间的关系中，由于等级结构是一种制度化的结构，支配者与被支配者的关系也具有恒定的特征，一般说来，这种权威会表现为家长制；第三，绝对性的权威，因其不受任何限制的绝对性权力而获得的权威，在支配者特别是在最高支配者那里，言即法，权力不受限制。

其三，“卡里斯玛型权威”（Charisatic authority）。这种权威往往产生于对个人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜和迷信。在韦伯这里，卡里斯玛是被作为一种人格品质或超人能力看待的，认为拥有这种品质和能力的人往往会把其他人吸引在自己的周围并成为追随者和信徒，当拥有了这些忠诚追随自己的人的时候，也就获得了一种可以支配追随者的权威。卡里斯玛型权威是一种更具感性色彩的权威，而在历史上却是普遍存在的，不仅宗教领袖都是具有卡里斯玛型权威的人物，而且，在世俗生活中，这种权威也是随处可见的。比如，当一个特定人群处于危难的时候，可能就会出现某个人成为领导这个人群走出危难处境的领导者。这时，这个自然产生的领导者就会获得卡里斯玛型权威。而且，当他的领导行为取得了切实成效时，他的这种权威就会得到进一步增强。一般说来，在历史上，创建某个王朝的开国君主都是拥有卡里斯玛型权威的人物，他是因为个人魅力而把人们聚集到自己的周围，并在权威的正确应用中建立起千秋功业。

支配是一种行为，在支配行为构成一种模式的时候，是可以加以分类的，那就是用支配类型来标示一些有着共同基础和行为特征的支配行为的总和。考虑到支配行为总是发生和存在于统治过程中的，所以，所谓支配类型也代表着统治类型。在这里，支配类型是与统治类型同义的。韦伯所区分的三种支配类型其实是指三种不同的统治类型，它们的不同在于，发生的基础以及表现方式有着很大的差别。就韦伯的思路来看，首先区分出三种不同的权威形态，由这三种不同的权威形态推导出三种不同的支配类型，然后，就可以合乎逻辑地去考察三种不同的支配类型是如何加以组织的，从而走上了研究官僚制的方向。这就是理论叙述的逻辑。

比较上述三种类型的权威，可以发现，以传统型权威为基础的支配是为了维系传统。因而，对支配者的挑选不是按能力进行的，而是由既定的传统所决定的。支配者的支配行为不取决于自己的能力，而是对传统型权威资源的应用。如果他具有一定的支配能力的话，也许会在行使支配权的时候增强权威；如果他缺乏支配能力的话，就会在行使支配权的时候破坏权威。在历史上，一些王朝之所以会成为“短命王朝”（如秦王朝），可能就是传统型权威遭到破坏的结果。建立在卡里斯玛型权威基础上的支配是由支配者的个人魅力所决定的，个人的历史功绩、非凡的领导才能和遇事决断能力等，都是个人魅力的来源。但是，个人魅力也受到追随者的信赖、崇拜等因素的影响。拥有卡里斯玛型权威的人能否长期维系自己的个人魅力，就需要在行使支配权的时候营建增强个人魅力的环境，制造个人迷信，为个人所拥有的权威打上一种神秘色彩。但是，出于增强权威神秘性的需要，支配者必然会在自己与受支配者之间划上一道清晰的界限，进而使支配行为变得具有更多的主观随意性。所以，这两种权威以及建立在这两种权威基础上的支配行为，都具有非理性的色彩，都不宜于作为现代官僚制组织及其行为的基础，只有合理—合法的权威才能作为现代官僚制组织及其行为的基础。

一般说来，建立在卡里斯玛型权威基础上的个人魅力型支配行为只是一种短暂的、不稳定的支配形式，经过一段时间后，这种权威必然会例行化（routinized），或者转变为传统型权威，或者转变为合理—合法型权威。所以，稳定的或制度化的支配形式其实只有两种：一种是传统的、家长制的支配形式，其具体表现是封建制与家产制；另一种则是现代理性的和基于法理的支配形式。根据韦伯的意见，在古代中国和欧洲，都存在过个人魅力型的支配，并构成了以个人魅力型支配为基础的统治时期。韦伯认为，这种作为支配基础的个人魅力或者是来源于个人的品质，或者是由氏族、宗族赋予个人的某种神性。但是，一般说来，个人魅力型的支配往往是在共同体遭遇某种危难的时候发生的。在这种情况下，由于个人创造出了奇迹而使追求和信赖他的民众转危为安，也就形成了个人魅力并确立起基于个人魅力的支配。

韦伯也看到，这种基于个人魅力的支配以及由这种支配所构成的统治是不稳定的，只是一种临时的和随机性的支配方式，它或者通过不断出现的危难来加以证明，或者转化为另一种支配类型。的确，从历史上的一些基于个人魅力的统治来看，往往都是通过不断地去发现甚至制造共同体生存的危机状态来增强卡里斯玛型权威的，即使在共同体没有遇到任何危机的情况下，也会通过宣传等方式向共同体成员灌输危机意识，通过对危机境遇的宣示而把共同体成员维系在一起，让他们接受这种支配。不过，长期地依靠发现、制造或宣示危机的方式去维护个人魅力型支配是很困难的，所以，历史事实往往表现为个人魅力型支配向另一种支配类型的转变。一般说来，个人魅力型支配会由于接班人的出现而转化为血统继承的世袭制。世袭制虽然在最初的形态上表现为宗族家长制，但很快就会演化为家长制条件下的官僚制形式。这种官僚制也就是韦伯所考察的传统型的官僚制，是一种没有专业管理技术的官僚制，是不具有合理的法律制度的官僚制。韦伯在古代埃及、中国以及罗马所看到的就是这种官僚制。

中国古代的官僚制更多的是以家长制的形式出现的，但是，家长制又倾向于演化为家产制。韦伯认为，在家长制条件下，出现了古代的官僚制。但是，家长制条件下的支配行为总是以个人的恭顺为前提的，权威的行使者并不只是工作中的“上级”，而且还是被支配者的“主人”；行政职员并不是官吏，而是作为支配者的随从而存在；行政职员与主人的关系取决于个人的忠诚，而不是官吏无私的职责观念。这样一来，家长制也就演化为家产制，即官吏无非是家长的家产。韦伯在家长制和家产制之间作出了严格的区分，认为家产制并不是官僚制。所以，家长制有两种主要形式：其一是家产制，其二是封建制。家产制是家长制的典型形式，而封建制则是家长制的非典型形式。在中国的春秋战国时期，由于诸侯纷争，官僚虽然依附于某个家长却与家长之间保持一种工作上的关系，而且，这种工作关系是可以改变的，官僚可以在不同的诸侯之间作出选择。因而，在中国的春秋战国时期，出现了典型的古代官僚制，到了秦统一中国后，家长制逐渐演化为家产制，官僚制也就不复存在了。西欧的情况有所不同，它一直是以封建制的形式出现的，虽然这种封建制是家长制的非典型形式，却使官僚制有着存在和发展的空间。

韦伯认为，在传统型和个人魅力型这些前现代的统治形式中，官僚化曾经在一些个案中得到了明显的表现。例如，中世纪哥特式建筑虽然有着结构应力的考虑，但无疑是官僚制机构的象征。而且，在这些建筑物的建筑过程中，也必然需要成立科层化的机构来处理建筑中的具体问题。此外，古代地中海和近东地区以及中国和印度的簿记的合理化形式，也是类似的事实。即使从国家政治看，许多前现代的社会形态也已经建立起了发达而庞大的官僚制组织，拥有了层级化的官僚制机构。如新帝国时期的埃及、隋唐以来的中国等等，都属于这种情况。(www.daowen.com)

在对这些曾经产生了古代官僚制的地区进行考察之后，韦伯立即指出，所有这些前现代的官僚制存在形式，都是非理性的统治形式，而不是真正程序化的官僚制。比如古代的中国，通过科举取士的方法实现了知识分子向官僚体制的流动，官员升降擢免也反映出官僚体制的内部流动。然而，对官员的评价却主要基于儒教伦理的标准，视其对皇帝的忠诚程度而定。在这里，谙熟儒家典籍并具有人文教养是最为重要的，官员几乎完全放弃了对自身职位与职权的科学化、技术化追求，从而极端缺乏行政管理专业知识。在这种状况下，对官员行为的评价也不是看其能力，事实上，评价依据往往是模糊的，官员在体制中的地位基本上取决于上司个人的态度。这些做法所导致的结果，就是不断地促进和增强了人身依附关系。

我们知道，一切历史研究都是指向现代和未来的，韦伯关于支配行为类型的历史考察亦如此。虽然韦伯区分了三种支配类型，其实只是要在历史上去发现与这种三种支配类型相对应的历史时期。比如，中国古代的“三皇五帝”时期，可能就是个人魅力型支配的时期，而夏启的夺位，则开启了传统型的支配历史。尽管历史会呈现出起伏不定的状况，会在前进的道路上出现反复，但是，在历史发展的总趋势中去对三种支配类型进行定位，就可以发现三种支配类型逐一替代的规律。显然，韦伯通过这一研究所要说明的是，个人魅力型的支配类型在历史上尽管经常性地出现，却不是一种常态现象，它必然会演变成传统型的支配类型；传统型的支配可能会以官僚制的统治形式出现，也可能会以家产制的形式出现。但是，家产制只是特定历史条件以及特定文化背景下的产物，不具有普遍性，而以官僚制统治形式出现的传统支配类型，却包含着向现代官僚制演进的可能性，只要剔除其非理性的内容，使它成为一种理性的形态，就可以造就出合理—合法的支配类型，即建立起现代官僚制。所以，韦伯所要揭示的是现代官僚制产生的必然性。

四、追求合理性的官僚制

韦伯认为，现代资本主义的出现是与官僚制联系在一起的。在资本主义的条件下，企业家占有了生产手段、市场自由、理性的技术、可预测的法律、自由劳动力和经济生活的商业化等资本主义存在和发展的必要条件，但是，在所有这些条件中，官僚制是最为重要的。正是官僚制，才使经济过程得以收获可以得到预期的成果。韦伯认为，作为资本主义基本形式的工业组织如能得到合理运用，就必须依靠可预测的判断和管理。无论在希腊城邦时代，或者在亚洲的宗法制国家以及直到斯图亚特王朝的西方各国，这种可预测的判断和管理都是不具备的。皇家“虚伪的公正”连同它的加恩减免，给经济生活的测算带来了无穷的麻烦。^[9]官僚制不同，它的目的合理性使资本主义的工业组织得以合理运行。

韦伯对传统的官僚制是持否定态度的，他要求建构的，是具有合理性的现代官僚制。不过，正是在对传统官僚制的比较研究中，韦伯找到了具有合理性的现代官僚制。在韦伯著名的官僚制比较研究著作《儒教与道教》中，我们可以看到，韦伯对中国古代的官僚制作出了批评，认为它始终没有发展起现代官僚制的专业管理技术，更没有建立起作为现代官僚制合法性基础的合理性的法律制度。韦伯的这些批评并不是为了否定中国古代的官僚制，而是为了说明现代官僚制应当奉行技术优先的原则，应当奠立在法律制度的基础上，从而获得合理性。

当然，韦伯的比较研究并不是这么简单的，他是要把中国古代官僚制作为前车之鉴而加以分析的，目的是要找到中国官僚制中没有发展出合理性的原因。这样一来，韦伯就深入到了心理文化的层面去进行探讨。韦伯认为，中国的官僚制之所以没有发展出合理性，是因为作为中国官僚的士人阶层在家长制的条件下往往以效忠主子为己任。这种对世俗主子的效忠，如果是在诸侯纷争的情况下，官僚们会以自己的合理化的管理技术及业绩来证明君侯身上的“神性”，而一旦诸侯间的争霸战争结束了，天下大定之时，士人追求管理技术的努力也就随着统一帝国的出现而消失。因为，官僚的管理技术和业绩在这个时候已经不再是他争取权力和收入的最佳途径了。与中国的情况不同，在欧洲，由于新教的原因，新教徒们为了证明自己是上帝的选民，是以入世禁欲的方式而从自身中发展出了合理的生活方式。也就是说，对“唯一绝对的上帝”的信仰，促使他们不断地以自己的努力来证明上帝的神圣性。这是中国所不具有的。

尽管如此，韦伯还是努力去探察中国古代可能包含着的“合理化”因素。在他看来，中国古代的官僚与他们为之服务的君侯不同，他们具有彻底的世俗理性主义精神。早在宗族家长制统治时代，世袭制官僚的主要活动就已经是围绕着王室经济和治水筑路等事务展开的，父权家长制的世袭制度有一种特殊的教育制度，它表现为为了官员的那种勤务目的而进行“培训”的形式。这种教育同时也具有文学教育的性质，并且随着理性化的日益增强，它导致并发展成为现代官僚制的专门人才和“职业”理想的培养方式。^[10]整个封建时代的列国争战，实际上是一种实力较量，官僚在政治结构中的地位取决于合理的治理手段和管理技术，以及他们对礼仪的掌握。除此之外，他们既没有真正意义上的宗教背景，也没有封建意义上的血统背景。所以，他们只有期待从服务中得到利益和地位的提升。

由于士人强调以个人在治理国家问题上的能力和功绩作为取得官职的必备条件，从而使得封建时代的知识分子阶层形成了一种影响深远的世俗理性主义，韦伯称其为“实践政治的理性主义”^[11]。这种理性主义的特征所反映出的是一种世俗取向，也就是说，士人追求知识是为了谋求官职。如果说在封建诸侯时代的诸侯竞相争夺霸主地位为士人自身对权力和收入的追求创造了条件，那么，一旦天下归于一统，推进合理化的世俗动力（诸侯争霸天下）随即消失了，出仕为官的目标也就直接是为了俸禄。因而，官吏就是一群掌握专门知识、为俸禄而工作的人了，他们的目标也就不会超越世俗利益，他们根本就不会相信任何“彼岸”的力量，他们不是为政治而活，而是“靠”政治谋生的人。对于这些情况，韦伯都给予了充分的肯定。

韦伯并没有根据中国古代士人的世俗利益追求而认定这个时代已经发展出了合理性的官僚制。在韦伯看来，合理性的官僚制只能发生在选择了法理型统治的理性国家之中，只有拥有了理性的法律，建立起了普遍的法制观念，有着货币经济、通讯和运输手段以及先进的科学技术，特别是拥有了专门的文职阶层，才能建立起合理性的官僚制。事实上，所有这些条件都只是在发展到了资本主义时代才真正出现。所以，韦伯认为，只是近代成长起来的西方资本主义国家，才成了合理性官僚制的发源地。这样一来，韦伯是把合理性与西方的资本主义时代联系在一起的。

在韦伯对官僚制的历史叙述中，我们看到，建立在“新教伦理精神”基础上的传统官僚制包含着孕育资本主义的因素，而资本主义的发展又进一步提供了建立合理性官僚制的空间。这就是官僚制走向合理化的历史进程。这样一来，我们也就清晰地看到，韦伯所进行的历史考察实际上是服务于解读现实的目的的，他关于中国古代和欧洲官僚制的比较研究，都只不过是为了描述官僚制在历史上怎样一步步地走向了合理化的方向，并最终以现代官僚制的形式出现。所以，韦伯是把合理性认定为现代官僚制的一个最为基本的特征的。他认为现代官僚制是因为明确的技术化、理性化和非人格化而表现出了合理性。

合理性既是一种观念也是一个标准，这个标准既把现代官僚制与古代任何一个国家或地区的官僚制区别了开来，也是现代官僚制建构的原则。正是根据合理性的标准，韦伯认为理想的官僚制模式应当满足以下几个方面的要求：

（1）在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成有着严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关都在上一级机关的控制和监督之下，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权利。

（2）有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，与权力相伴随的是有明确规定的必要的强制性手段，应用权力的条件也予以详细规定。

（3）指导一个机关行为的规则包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门的训练和培训。

（4）系统化的工作程序与公私分明的界限。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织的财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。

（5）严格的公事公办。非个性化的机构被赋予了特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，必须接受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。

（6）对官员，注重知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。

根据这些规定，理性官僚制中的管理行为是属于目的合理性的行动，从效率和功能上看，是远远胜过非理性行动的。应当肯定，这种根据合理性原则而建构起来的官僚制是具有科学和客观的行为保障的，能够在行使权力的过程中做到对事不对人，能够坚守价值中立的原则，能够有稳定的效率保障。但是，从20世纪后期的情况来看，正是这一理想化的和按照科学原则设计出的官僚制成了政府失灵的根源。可见，历史是无情的，在韦伯博大的学述体系中，正是关于官僚制的理论设计而使他成为著名的思想家，而他的官僚制理论却是在人们对它的批判中才广为人知的。应当说，韦伯的官僚制理论影响了整个20世纪，如果没有它，不仅政府，而且整个社会运行赖以展开的组织形式，都不可能进入一个自觉建构的阶段。但是，官僚制也带来了许多问题，从而把社会治理理论探索的视线以及政府行政改革的注意力，都引向了对它的批判和改造上来了。

【注释】

[1]威尔逊的这篇学位论文的中文版1986年由商务印书馆出版，题为《国会政体——美国政治研究》。

[2]彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，14页，北京，中共中央党校出版社，1997。

[3]同上书，15页。

[4]［美］古德诺：《政治与行政》，12～13页，北京，华夏出版社，1987。

[5]参见楼劲、刘光华：《中国古代文官制度》，3～7页，兰州，甘肃人民出版社，1992。

[6]［德］马克斯·韦伯：《儒教与道教》，87页，北京，商务印书馆，1995。

[7]［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》，下卷，374页，北京，商务印书馆，1997。

[8]参见［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》，下卷，238～274页，北京，商务印书馆，1997。

[9]参见［德］维贝尔：《世界经济通史》，234～235页，上海，上海译文出版社，1981。（维贝尔即韦伯。——编注）

[10]参见［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》，下卷，442～443页，北京，商务印书馆，1997。

[11]［德］马克斯·韦伯：《儒教与道教》，162页，北京，商务印书馆，1995。