第三节　地区间财力不均衡

中国进行市场化改革以来，政府间收入分配体制经历了四次重大变革，即在引入“分灶吃饭”概念后于1980年划分了收入和支出责任，随后在1982年实行按比例分成，1988年实行财政包干制和1994年实行分税制。经过这些变革后，中央政府确定与省级政府之间的收入分配原则，而省级政府在确定与下级政府之间的收入分配原则时具有很大的自主权：各省确定与地区之间的收入分配体制，而地区确定与各县之间的收入分配体制等。财政分权的不规范性造成地区差距的扩大。在分税制以前的改革过程中，采取的是中央和地方一对一谈判协商的形式，在同一时期全国有几套不同的财政体制。中央对省的财政关系如此，省对市县的财政关系也一样，市对县乃至县对乡也层层模仿，这种制度供给的不均衡是导致地区间的差距的重要原因。世界银行1990年的研究和黄佩华1995年的研究发现，中国各省之间人均预算收入的差异非常大。1991年最高的是上海，最低的是安徽（西藏除外），前者是后者的15倍。省级以下的政府之间的收入差别同样也很大（黄佩华，1999）。在实行分税制以后，由于缺乏科学的转移支付公式以及转移支付的力度不够，地区差距扩大的趋势并没有得到扭转。1993～1999年，我国各地区人均GDP的相对差异系数由70.9%上升到77.05%，上海的人均GDP是贵州的11.14倍。而各地区人均财政收入的差异系数则从1993年的115.02%上升到1999年的130.57%，财政收入最大值地区为最小值地区的14.23倍。这使不发达地区产生越来越多的不公平感，招致它们的抗议。而在一个省乃至一个市的内部，地区的差异也同样明显。此外，政府预算外收入的存在也是造成地区差距扩大的一个重要原因，因为它能够百分之百被地方掌握而不和中央分成，其收入主要来源于地方企业，而富裕地区的此项收入比贫穷地区的要多得多。

表2－1反映了我国各省、自治区和直辖市的公共收入负担和公共产品提供水平情况（西藏和台湾除外）。各地公共收入负担的计算公式为：（年财政预算内收入＋年财政预算外收入）/国内生产总值×100%，全国平均数为算术平均数。各地公共产品和公共服务提供水平的测量是通过加总所选的11个项目得到。我们所选的代表公共产品和公共服务水平的11个项目分别是：（1）人均财政支出（元）；（2）人均教育事业费支出（元）；（3）人均房屋使用面积（平方米）；（4）人均居住面积（平方米）；（5）城市人口用水普及率（%）；（6）城市煤气普及率（%）；（7）每万人拥有公共汽车/电车（辆）；（8）人均拥有铺装道路面积（平方米）；（9）人均绿地面积（平方米）；（10）每万人拥有病床数（张）；（11）每万人拥有医生数（人）。^[2]

表2－1　　全国各地公共收入负担和公共产品提供水平情况（1999年）

续表

注：根据《中国财政年鉴（2001）》和《中国统计年鉴（2000）》的有关数据计算得到。

通过上表可以将以上省市划分为四个层次的组合：

高公共服务－高公共收入负担组合：公共服务水平高于全国平均水平、公共收入负担也高于全国平均水平。属于该组合的有北京、上海、天津、广东、海南和福建等3个直辖市和3个沿海开放省。虽然这些地区，特别是北京和上海的公共收入负担较高，但由于能够提供较高水平的公共服务，能为个人和企业发展创造比较好的条件，所以它们都是人口、资源的净流入地。

高公共服务－低公共收入负担组合：公共服务水平高于全国平均水平，公共收入负担低于全国平均水平。属于该组合的有浙江、江苏、辽宁、山东和新疆等5个地区。这些地区也是人口、资源净流入较多的地方，而且它们具有较强的财政竞争力，税收竞争和支出竞争同时起作用，并且竞争进入良性循环，相对低的税收负担吸引更多的税基，税基的扩大导致税收总量的提高，税收总量的提高为提供优质的地方公共产品和服务创造条件。良好的地方公共产品又吸引更多的人员、企业来本地投资和居住，进一步扩大税基，增加税收收入。

低公共服务－低公共收入负担组合：公共服务水平低于全国平均水平，公共收入负担也低于全国平均水平。属于该组合的有黑龙江、青海、河北、吉林、内蒙古、湖南、河南、重庆、四川、湖北、广西、安徽、甘肃、江西等14个地方。这些地方虽然公共收入负担较低，但由于公共支出水平也比较低，如人均财政支出、人均教育事业费支出水平远远低于全国平均水平，对更偏好优质公共服务的流动人口来说，没有吸引力，所以基本上都是资源流出地。对这些地区，中央政府财政要给予必要的财政转移支付，以增强它们的财政竞争力。

低公共服务－高公共收入负担组合：公共服务水平低于全国平均水平，公共收入负担高于全国平均水平。这是最差的组合，是最不具有财政竞争力的地方，经济落后、资源外流，属于该组合的有云南、山西、宁夏、陕西和贵州等5个地方。这些地区需要中央政府强有力的财政支持才能摆脱困境。(www.daowen.com)

各省市的财政实力差别很大，反映在县级财政上亦是如此，见表2－2。如2000年地方财政本级一般预算收入过亿元县601个，其中最多的山东省有76个，而最少的宁夏有1个，青海有1个，西藏无。2001年地方财政本级一般预算收入过亿元县649个，其中最多的山东省有84个，最少的青海有1个，西藏无。

表2－2　　2000年、2001年亿元县的地方本级一般预算收入支出情况

资料来源：《中国财政统计年鉴》2001年卷，2002年卷。

地方财政本级一般预算赤字县2000年775个，其中新疆最多，有77个，北京、天津、吉林、江苏、山东和广东没有。2001年731个赤字县，新疆有76个，北京、天津、江苏、山东和广东没有，见表2－3。

表2－3　　2000年、2001年赤字县的地方本级一般预算收入支出情况

资料来源：《中国财政统计年鉴》2001年卷，2002年卷。

在我国有两千多个县级单位，逐个进行分析没有可行性，因此在这里选取一个省份的一个县进行详尽的讨论，剖析县级财政的运转。在讨论中将尽量剔除个案差异性影响，期望得出具有普遍意义的结论。

【注释】

[1]冯俏彬：《从政府层级改革中探求政府治理模式的根本改变》，《财政研究》，2004年第7期。

[2]钟晓敏：《市场化改革中的地方财政竞争》，《财经研究》，2004年第1期。