第三节　渔业政策评估的方法

渔业政策评估的方法有多种，但最重要的，也是最基本的方法是成本－效益分析方法。

一、成本－效益分析方法的步骤

渔业政策的成本－效益分析就是指将政策实施所获得效益与为实施政策而花费的成本作比较，从而来判断某一项渔业政策优劣的方法。显然，渔业政策的成本－效益分析，无论是事后评估还是执行评估和事前评估，在整个政策的制定和实施过程中都是十分重要的。事后评估涉及的是对前期决策的检验和总结，为现期决策提供参考经验和改进思路，而执行评估涉及对所采取政策措施的实时反馈和修正，事前评估则直接涉及现期政策措施的取舍。

渔业政策成本－效益分析的步骤如下：

1．正确地列出所有的政策成本和政策效益，该列入的，应统统列出，不该列入的，一项也不能列入；

2．将每项政策成本和政策效益均转化为价值形态，即将其货币化，从而使不同的政策成本以及不同的政策效益可以比较和加减；

3．考虑时间因素的影响，即将不同时期的政策成本与政策效益按时间偏好程度的不同向基期折算，以便使得不同时期的政策成本和政策效益可以比较和汇总；

4．最后通过比较总政策成本与总政策效益，便可判断某一项渔业政策的优劣。

渔业政策成本－效益分析的基本公式为：

其中：I为渔业政策效率；

Bi为第i期该渔业政策所获得的政策效益；

Ci为第i期该渔业政策实施所花费的政策成本；

n为该项渔业政策实施的期数；

r为社会贴现率。

只有当I大于1时，该项渔业政策才有意义，并且当I值越大，表明该项政策越有效率。

上述渔业政策成本－效益分析的步骤在形式上同投资项目评估的步骤类似，但在内容上远比投资项目评估要复杂得多。在实行上，可以说一步比一步难，而第一步就相当不容易。但无论如何，这种成本－效益分析方法给我们评估渔业政策提供了一条思路，我们可以借鉴它的基本思想来对一项渔业政策进行评估。

二、渔业政策成本与政策效益的确定

渔业政策成本是指实施或维持该政策措施所花费的各种费用以及所支付的各种代价。这些费用或代价主要包括：

1．用于实现既定渔业政策目标的直接投入，如柴油补贴的实际金额；

2．渔业政策实施过程中的各种管理费用，如伏季休渔政策实施必需的执法费用；

3．福利损失，即渔业政策实施后所产生的与既定目标不符的各种消极作用所造成的损失，包括在资源和环境效益、经济效益和社会效益方面的损失。

任何渔业政策措施的实行都必须伴随着一定的政策成本的支出，因而有时政策成本也可作为衡量政策实施情况以及效果大小的一个指标，但这并不意味着渔业政策的成本越大越好。

渔业政策效益是指一项渔业政策实施后所产生的各种效果的总和。渔业政策效益可能表现在很多方面，如社会政治方面的效益，经济方面的效益，或资源和环境方面的效益。另外，渔业政策效益具有多层次性，一项政策的实施，往往既有直接效益，又有间接效益；既有主要效益，又有次要效益；既有正效益，又有负效益；既有内部效益，又有外部效益。所以在渔业政策评估中，一定要充分考虑政策实施后所产生的各个方面的影响，力求避免由于片面地考虑问题而导致的评估结论失真。

政策成本与政策效益的确定是渔业政策成本－效益分析中的第一步，也是最基本的、最重要的一步。通过这一步骤，要把某一项渔业政策所有的成本和效益都列出来，即要列出下表：

然而对某项渔业政策的成本与效益的确定，无论是在政策实施之前、之中还是之后，都是不容易的。困难主要表现在两个方面：一是要准确地找出所有的政策成本项目和政策效益项目是困难的，二是并不是所有的政策成本项目和政策效益项目都是可以量化的。也就是说，渔业政策成本与效益的确定，不仅存在着定量方面的困难，同时也存在着定性方面的困难。

例如，对实行放开水产品市场价格这项政策进行评估，这项政策的实施带来了哪些效益和成本呢？

政策效益方面：劳动生产率获得了提高；

　　　　　　　水产品产量增加了；

　　　　　　　渔民收入水平提高了；

　　　　　　　水产品供应丰富，解决了“吃鱼难”问题；

　　　　　　　　　　.

　　　　　　　　　　.

　　　　　　　　　　.

政策成本方面：码头等大中型渔业基础设施失修；(www.daowen.com)

　　　　　　　生产规模小而不利于某些科技成果的推广和采用；

　　　　　　　渔业资源过度利用；

　　　　　　　水产品价格波动频繁；

　　　　　　　　　　.

　　　　　　　　　　.

　　　　　　　　　　.

要想将这个表的项目填全、填准确是很不容易的，其中有些项目是无可争议的，而有些项目则可能争议较多。其原因是社会实践活动不像自然科学的实验，可以把某些因素控制在既定的水平，在完全排除外界干扰的条件下进行。在社会实践活动中，外界的干扰无法排除，从而使人们并不能一目了然地看出，哪些效果是由政策措施所引起的，哪些是由外界干扰而形成的。事实上，正确地做出这种划分和判断，是渔业政策评估工作中一个至关重要的环节。

某项渔业政策措施的成本和效益，尽管很难全部准确地列出来，但至少可以将其中最主要的几个方面确定出来。

三、渔业政策成本与政策效益的价值度量

在确定了渔业政策的各项成本及效益后，为了能够求得渔业政策的总成本以及总效益，还必须度量出各项政策成本与政策效益的价值量。这对某些渔业政策成本与政策效益来说是比较容易做到的，但就某一项渔业政策来说，总有一些政策成本与政策效益的价值是难以度量的，特别是大部分政策效益的价值是难以度量的。其主要原因在于，许多渔业政策目标本身的价值就是难以确定的。

由于对政策成本与效益的价值度量很难做出概述性的、一般性的分析，所以此处着重分析渔业政策成本与效益价值度量中所遇到的几个主要问题。这些主要问题是：非边际变化中的价值度量问题，收入分配状态发生变化时的价值判断问题，影子价格问题以及非贸易品的价值度量问题。

（一）非边际变化中的价值度量问题

渔业政策实施后，对那些属于边际变化的政策效益，可以而且也应当利用市场价格来对政策效益的价值量进行度量。例如某广东湛江地区开发建设了一批南美白对虾养殖基地，增产了10000kg对虾，则这10000kg对虾可以看作是边际变化，因为对我国的对虾总产量来说，10000kg的数量并不是很大，其对市场价格的影响微乎其微，所以通过这项基地建设措施增产的这10000kg对虾的价值就可直接利用市场价格来确定。

但在有些情况下，渔业政策实施后所产生的政策效益并不属于边际变化，而是属于非边际变化，即政策实施后所形成的效益将显著地影响到市场价格的变化。在这种情况下，对渔业政策效益就不能简单地利用原来的市场价格来确定了。非边际变化中的价值确定问题可以用图10-4来说明。

图10-4　非边际变化中的价值度量

在图10-4中，D为某种水产品的需求曲线，S为其供给曲线，在没有实施某项渔业政策措施之前，W为市场均衡点，均衡数量为20个单位，均衡价格为P2。现假定实施了某项渔业政策措施，新增加了10个单位的供给（例如通过水产品基地开发或进口等措施），这时，对这10个新增单位的价值度量已不应再以原来的市场价格P2为基准了。因为相对于原来的市场交易量来说，新增的供给数量较大，已不属于边际变化，其将显著地影响到市场价格。新增10个单位供给量对市场价格的影响方向为使原来的市场价格显著地降低，由P2降到P1，而市场价格的降低又使得原来的供给量减少，由20个单位减少到15个单位。这样，新的市场均衡状态为：均衡价格为P1，交易总量为25个单位，其中15个单位为原来的供给量，10个单位是新增的供给量。

那么如何对新增10个单位的供给进行估价呢？这可以从两个方面来考虑。首先考虑新增供给量中用于原消费量增加的部分，即从第20到第25个单位之间的5个单位。消费者对第20个单位愿意支付P2的价格，而后消费者愿意支付的价格降低，对第25个单位只愿支付P1的价格。这样W与Z之间的需求曲线表示：20个单位被消费了以后，新增5个单位供给的边际估价。所以新增供给量中用于原消费量增加的部分（5个单位）的价值量是需求曲线D中W与Z之间这部分以下的面积，即C＋E。

新增供给量中的另外5个单位取代了原来的供给。在供给曲线S上，W与T之间的供给曲线表示，在总供给量15个单位和20个单位之间每个生产单位的边际成本。这样当原来的供给量从20个单位减少到15个单位时，释放出来的资源的价值量就可以用W与T之间供给曲线下边的面积来表示，即B＋F。这也就是新增供给量中用于取代原来供给量的5个单位的价值量。

因此，由于某项渔业政策措施的实施而新增10个单位供给所产生的政策效益的价值量合计为面积C＋E＋B＋F。这里必须指出的是，这个价值量是“社会评估”的价值量，超过了新增的10个单位本身的销售收入F＋E（销售量为10个单位，销售价格为P1），超过部分为B＋C。

（二）收入分配

在实践中，人们利用成本－效益分析方法来对渔业政策评估时，往往忽视收入分配或对收入分配重视不够，往往容易形成这样的观点：一项渔业政策实施后，只要其总政策效益大于总政策成本，而不管政策效益落在谁头上，那么从原则上讲，这项政策就是可取的。

这种在成本－效益分析中忽视收入分配的做法是完全错误的。对于某项渔业政策所引起的效益与成本，仅仅从总体上比较还是不够的，还必须考虑该项政策的实施对收入分配状况的影响。一般来说，所有的渔业政策措施均会在不同程度上引起某个地区社会成员收入（福利）分配状况的变化。在渔业政策的成本－效益分析中必须考虑收入状况变化的原因有两个：一是社会政治原因，二是经济原因。从社会政治角度考虑，“劫贫济富”是不公平的；从经济角度考虑，同样数量的货币对收入水平不同的个体的价值（效用）是不同的。假定沿海捕捞渔民转产转业政策实施后，使100个人的年收入各增加20元，而这项政策措施却使另一个人的年收入由1000元变为0。从总体上看，100个人的收入增量与一个人收入的减少之和为正值，且为1000元，即该项政策的总效益超过总成本100%。尽管如此，如果不加以配套措施，这项政策措施在实际操作中是很难被接受的。

现在我们再回到图10-4中。可以看到，由于某项渔业政策措施的实施，使得原来供给的生产者的利益受损，而同时消费者从中却获得了利益。现在我们用经济剩余衡量的方法来估价这项渔业政策措施的实施对生产者和消费者利益的影响。消费者因消费者剩余的增加而得益（A＋B＋C）。生产者以前按价格P2销售20个单位，但在新的平衡中，他们按价格P1销售15个单位。所以生产者得到的收入下降数量为（A＋B＋F），但由于产量减少5个单位，生产者成本减少（B＋F），这样生产者的净损失为A，我们通常称这个为生产者剩余的减少。消费者剩余的增加与生产者剩余的减少相抵后净利益为B＋C。再加上新增10个单位的销售收入F＋E，就得到由于某项渔业政策措施的实施新增10个单位的供给的净利益为B＋C＋F＋E。由此我们可以看到，利用经济剩余的方法所得到的结果与前面利用对产量和资源评价的方法得到的结果是一致的。但经济剩余的方法比前面的产量和资源评价的方法有明显的优点，它不但对成本和效益做出全面的比较，而且还对政策对利益分配的影响做出了分析。

一项渔业政策的实施，使得某一部分人得益，而使另一部分人的利益受损，如果能采取某种配套措施，对受损者以充分的补偿，而补偿之后，社会整体仍可受益，则这种措施便是有利可图的。实际上，在这种情况下，该项政策措施的实行，使得整个社会的福利状态向帕累托最优状态进了一步。

在图10-4中，假定P2为国内市场价格，P1为世界市场价格，则意味着采取开放国内市场政策措施，即由封闭经济变为自由贸易经济则国民的总福利将增加B＋C。但在许多发达的市场经济国家中，其对水产品贸易并未采取这种政策措施，而是恰恰采取相反的措施，即通过各种非关税措施限制进口，使国内市场实际价格高于国际市场价格。其主要原因之一便是在政策倾向中考虑到了福利分配问题。在这些国家中，渔民的平均收入水平较低，而渔民占总人口的比重又已相当小，所以一方面不应当使渔民再受损失，另一方面消费者福利的增加平均到每个消费者身上变得并不显著，而每个生产者为此所必须付出的代价却一定是非常显著的。

（三）影子价格

影子价格是一种理论价格，是从生产要素有限性出发，以生产要素充分合理利用并有效配置为核心，以最大经济效益为目标的一种测算价格，是对资源使用价值的定量分析。当一种生产要素处于最佳分配状态下，其边际收益就是它的影子价格。对普通的生产要素来说，确定其影子价格并不难，至少在理论上是如此，可通过线性规划方法来解决。但对两种特殊的投入，即外汇投入和劳动投入，问题就不是那么简单了。这两个问题，在发展中国家，是部门政策评估中常常遇到的问题。

在发展中国家，外汇的汇率常常是由官方确定的，并且是与其实际价值背离的。按照官方规定的汇率，本国货币的价值往往被定得过高或过低。这样在对渔业政策措施进行成本－效益分析时，就可能会导致得出错误的结论。因此在进行有关渔业政策的评估时，例如在比较是采取进口苗种合算还是采取相应的渔业政策建立良种场和育种育苗基地合算并做出决策选择时，就应该使用影子汇率，而不应是官方汇率。

对某一单一的投资项目来说，劳动投入意味着一笔成本，无论劳动力的价格如何。但对一项政策性措施来说，劳动投入本身也是一笔收益，因为其创造了就业机会，减少了失业（显性的或隐性的），从而对社会有利。对一个投资项目来说，劳动力的价格问题比较简单，其应与社会一般工资水平相当。但从社会福利的角度来看，劳动力的价格问题就比较复杂了。如上所说，提高就业率有利于社会的稳定与和谐，是政府值得去做的事；但是对于个人来说，劳动也是一种负效用，更多的劳动会以牺牲其闲暇时间为代价。另外，在一些发展中国家，渔业的隐性失业情况较为严重，即渔业劳动力的边际产出很低，乃至为零。也就是说，渔业劳动力的影子价格很低。但是劳动力又与一般的物质投入不一样，对于物质投入物可以按其边际产出决定其投放量，对边际产出为零的物质投入物的报酬也为零。但对劳动力就不能如此。尽管对整个渔业部门来说，渔业劳动力的边际产出为零，但由于整个渔业部门分割为千百万个一家一户的个体生产单位，没有哪个生产单位（渔业劳动力）所获得的是边际收入，他们所获得的是平均收入。即尽管整个渔业的劳动边际产出为零，但每个劳动力所得却不为零。

因此，由于各种因素交织在一起，使得对劳动投入的价格很难得出一个一般的确定方法，而必须根据具体情况做具体分析和具体的判断。

（四）非贸易品的价值度量

非贸易品，也称为“公共物品”，这些物品并不具备市场价格，虽然在某种意义上可以用货币购买，但没有哪一个经济单位愿意或有能力购买这种东西，例如良好的生态环境。

非贸易品（公共物品）的价值不易衡量，但在政策的成本－效益分析中又必须衡量。为此一般对非贸易品价值进行度量的方法有三种：一是尽可能地参照市场价格来确定；二是利用非贸易品的成本来度量；三是按照“陈述偏好”的意愿调查方法，通过对消费者进行直接询问以确定其支付意愿，间接估算影子价格。在这里，每个具体个人的主观价值判断起了很大的作用，由于每个消费者的价值判断不同，所以应根据多数表决原则做出决定。

从上边的讨论中可以看出，对一项渔业政策的评估，很难给出一套现成的、完整的、可以照搬套用的简便方法，而只能借鉴我们所讨论的一些思路，对具体问题做出具体分析，仅仅死搬一些现成的成本－效益分析方法往往会误入歧途。正如一位经济学家所指出的那样，正确的答案，往往更可能是来自一位优秀的经济学家，尽管他从未学过成本－效益分析，而不是来自一位拙劣的经济学家，尽管他脑袋里装满了影子价格，内部收益率等概念。