第一节　渔业政策评估的作用、主体及困难

政策评估是指根据特定的标准，运用合适的方法，对政策实施的效果进行总结、分析和评价。政策的评估可分为事前评估、执行评估和事后评估。事前评估是指对某项或某几项备选的政策措施在其实施之前对其实施后可能会产生的作用和效果进行预测、分析和评价；执行评估是指在某项政策的执行过程中对所采取的政策措施及其阶段性效果进行实时的检查、分析和评价；事后评估是指在某项政策措施实施之后对其所起的实际作用效果进行总结、分析和评价。

一、渔业政策评估的作用

渔业政策的评估是渔业政策体系中不可或缺的一部分，客观、独立、合理、有效的政策评估是渔业政策改进的动力源泉。

（一）渔业政策评估是决定政策去向的依据

渔业政策的实施是一个动态过程，某项政策在执行了一段时间后，渔业政策的决策者必须根据该项政策的实际运行情况，决定其去向。而渔业政策的评估，正是做出这种决定的主要依据。一项政策的去向可分为三种情况：一是政策继续延续，政策的目标尚未达到，而实践证明该项政策又是富有成效的，这时该项政策就应该按原计划继续实行下去；二是对政策调整后继续实施，决策者根据政策实施过程中出现的新情况、新问题，通过总结经验和深化认识，对原定的政策措施进行适当的调整后继续实施；三是终结政策的实施，即原定政策停止执行。一项政策的终结又分为两种情况，一是该项政策目标已实现，原定的政策措施已没有继续存在的必要；二是通过实践的检验，证明原定政策措施无助于政策目标的实现，是一项失败的政策，因而必须制定新的政策措施取而代之。无论上述哪一种政策去向，都需要对政策实施的效果进行全面、系统的分析和评估，才能做出正确的决定。

（二）渔业政策评估是确定新政策目标和制定新政策措施的必要前提

从渔业政策的连续性来看，任何一个新的政策目标和新的政策措施都不是孤立产生的，它们总是以原定政策及其实施效果为背景的。一般来讲，某项政策实施后的结果有两种可能，一是原定政策目标没有实现，原先存在的问题没有解决，或有进一步恶化的趋势；二是原定政策目标实现了，即旧的问题解决了，但同时又产生了新的问题。无论在哪一种情况下，都必须要重新确定新的政策目标和政策措施，而新目标的确定和新政策措施的制定所需要的信息，主要来源于对原有政策全面而系统的评估。

（三）渔业政策评估是合理配置政策资源的基础

由于渔业政策资源是有限的，因而政策的决策者和执行者就都必须考虑如何以有限的资源获得最大的效益，这就要求政府在不同的政策投入中，必须合理地配置渔业政策资源。对有限的政策资源进行合理的配置，一方面，可以使决策者站在全局的角度看问题，从而使有限的资源发挥出最大的效益；另一方面，可以防止执行人员出于局部利益的考虑而采取不适当的投入。只有通过政策的评估，才能确认每项渔业政策措施的价值，并确定政策资源配置的优先顺序和比例关系，以寻求最佳的整体效果，达到合理配置资源的目的。

（四）渔业政策评估是实现政策科学化、民主化的必由之路

随着社会的发展，渔业政策的科学化已变得越来越重要，传统的经验型政策已远远不能满足现在政府对渔业进行宏观调控的实际需要，因而渔业政策的决策也必须由经验决策向科学决策转变。而政策评估正是实现渔业政策科学化的必由之路。通过对渔业政策进行评估，人们不仅可以对政策本身的价值做出科学的评判，而且还可以针对评估中出现的问题，提出改进政策的意见，使政策向着更加科学的方向渐进。由于对渔业政策进行评估可以超越政策决策者有限的见识，集中和综合来自于各个方面对政策措施的基本看法，因而有助于实现渔业政策的民主化。

（五）渔业政策评估还可为政策宣传服务

政策宣传是政策实施的重要环节，而政策评估则为政策的分析、解释和说明提供了客观的基础。建立在对渔业政策科学评估基础上的政策宣传，具有更强的说服力，更有利于渔业政策的有效执行。

二、渔业政策评估的主体

政策评估的主体是指一项政策的评估者，他们对于评估活动具有举足轻重的影响。但由于政策各评估主体在一项政策及经济利益变化格局中所处的位置和利害关系的不同，使得他们对政策的评估具有一定的差异性和局限性。因此，对评估主体的各种选择和对各种结论的有效综合，有利于得出科学合理的评估结果。

（一）渔业政策制定者和执行者的评估

这种评估的优点是评估者本身就是渔业政策的制定者和执行者，因此对渔业政策制定与执行的整个过程具有全面的了解，评估者掌握着有关渔业政策制定和执行的大量第一手资料，有利于评估活动的开展。同时由于评估者直接参与渔业政策的制定和执行过程，有条件根据自己评估的结论，对政策的目标及措施进行及时的调整，从而使评估能够及时发挥作用。但这种评估也有致命的弱点。由于评估的结论关系到评估者作为渔业政策制定者和执行者自身的声誉，因此评估中容易出现夸大成绩、尽量少讲或避而不谈失误的现象，甚至会基于自身利益而提供虚假的信息或误导性信息，这与评估的根本宗旨相违背。同时，作为渔业政策的制定者和执行者，他们往往代表着某一部门、某一机构或地方的局部利益，这就会使得评估容易走向片面性。

（二）渔业政策对象的评估(www.daowen.com)

渔业政策对象是政策效果的直接体验者，他们可以通过亲身感受对政策进行评估。这种评估的优点是比较直接实际，有说服力，但由于政策对象所处的地位决定了他们不可能站在全局的角度对渔业政策进行全面、准确、系统和客观公正的评估，而往往存在政策评估的盲点，容易犯盲人摸象的错误。

（三）受政府机构委托进行的评估

政府有关部门可能委托盈利性或非盈利性的机构、学术团体、专业性的咨询公司、乃至大专院校的专家学者，对渔业政策进行评估。这类评估的最大优点是，由于评估者不受政府内部利益格局的制约，因而能够较公正地进行评估；由于评估活动是以委托方式进行的，因而有利于建立起评估者与政府机构之间相互信任、相互合作的关系，促使评估活动的顺利进行；同时，由于评估者大都是专业人员，掌握有关政策评估的理论和知识，熟悉政策评估的方法和技术，并具有评估不同渔业政策的经验，因而能够保证渔业政策评估的高质量。不过有种现象值得注意，某些情况下接受委托的评估者由于在评估经费、评估资料等方面受委托人的控制，所以有时会造成评估者实际上是对委托人负责，而不是对政策评估负责。在这种情况下，评估者很可能为了迎合委托人的要求而放弃科学公正的评估原则。

（四）非政府组织的评估

随着社会的发展，非政府组织（NGO）的作用和影响越来越广泛。非政府组织由于在财政来源和人事上对政府都没有依赖性，因此在对渔业政策进行评估时就不会受政府部门和一些“特殊人事关系”的影响而具有独立性。同时，由于非政府组织的成员往往都是一些具有某方面专业知识的人才，而且某个非政府组织一般只会针对那些与它们活动相关的政策进行研究和评价，对于其他方面的政策它们是不予置评的。因而它们对渔业政策的评估不仅高效还非常专业。建立以非政府组织为主体的渔业政策评估系统，对于推动渔业政策的科学化和民主化具有重要的意义。

三、渔业政策评估的困难

渔业政策评估具有重要的作用，它在整个政策的制定和实施过程中占有极其重要的地位。但要对政策进行科学、公正的评估却是一件十分困难的事情。造成渔业政策评估困难的原因主要有以下几个方面：

（一）渔业政策的多目标性与政策目标的不确定性

一个国家的渔业政策肯定不止一项，而是由一系列政策措施组成的渔业政策体系，这样一个政策体系的目标就肯定不止一个，而是具有多个政策目标。政府往往希望实现所有的渔业政策目标，但有些政策目标是处在矛盾之中，或者至少是不能同时实现的。这样针对不同的目标对渔业政策进行评估就可能得出不同的结论。此外，为了有利于渔业政策的评估，我们希望政策要有明确的目标。但是，由于渔业政策问题的复杂性以及政策制定者的一些主观因素，政策的目标常常难以明确，许多渔业政策目标不可能数量化，给渔业政策的评估带来了困难。如从1979年10月开始，我国逐步放宽水产品购销政策，允许多种经济成分共同参与水产品经营。1985年3月，又对水产品流通政策进行了根本性调整，水产品一律不派购，价格放开，实行市场调节。1992年水产品市场又在全国率先放开，各环节完全实行市场调节。这一系列的措施就是为了搞活水产品市场流通，在丰富水产品市场供给的同时增加渔民收入。但这一政策目标无法有具体的量化指标相对应。

（二）渔业政策影响的广泛性和结果的难以计量性

一项渔业政策所造成的影响往往涉及社会生活的很多方面，其中既包括经济的影响，也包括非经济的影响；既包括预期影响，又包括非预期影响；既包括政策系统内部的各种变化，也包括政策系统外部环境的变化；既包括短期影响，也包括长期影响；既有正面影响，也有负面影响。在所有的这些影响中，一方面有些因素难以测定，甚至根本无法测定；另一方面，各种影响因素也往往难以用同一计量标准来衡量，这就给渔业政策的评估造成了很大的障碍。

（三）渔业政策资源的混合和政策效果的重叠

在现实的经济生活中，渔业政策不止一项，在同一时期，往往有多项政策在同时发挥作用，这就产生了两个问题，即渔业政策资源的混合和政策效果的重叠。政策资源的混合是指不同政策投入的资源彼此纠结在一起，分不清某项资源的支出究竟是属于哪一个或哪几个政策，或每项政策的总投入是多少。这样就使得政策成本不易确定，从而增加了渔业政策评估的难度。政策效果重叠是指各项政策同时作用于同一政策对象，在这种情况下，各种不同政策的效果混杂在一起，很难准确地将某项政策的实际效果从总体中区分出来，有时不同的政策，以及渔业政策与其他政策之间缺乏协调，甚至相互干扰，使得要区分每项渔业政策各自的效果更为困难。如近年来我国为了养护和恢复近海渔业资源实施了多项政策，主要有四大海区伏季休渔和长江禁渔政策、海洋捕捞“零增长”政策、水生生物资源养护政策，这些政策的效果相互重叠，很难区分。

（四）渔业政策的利害性以及由此导致的对评估的人为抵制

渔业政策实施的结果必然会造成人们经济利益格局的改变，有些人从中得到了经济利益，而有些人则损失了经济利益。由于对各自利益的考虑，得到经济利益的人尽可能地将自己所得到的淡化，而失去经济利益的人则将其损失尽可能地夸大。这样人们就难以对渔业政策做出恰如其分的评估。政策评估虽然是对政策的一种价值判断，但由于任何政策都是由人来制定并执行的，所以，政策评估又同时是对政党、政府及有关人员行为的一种价值判断。评估的结果肯定会影响到他们的荣辱褒贬，进而影响到他们的经济利益。所以他们总是千方百计地影响评估的结论，力图对渔业政策做出有利于本政党、本届政府以及制定者和执行者的评估。他们可能会极力肯定所制定和执行的政策。更为严重的是，渔业政策的制定者和执行者可能会出于自身利益的考虑而对政策的评估进行人为的抵制。他们拒绝提供评估经费，不让评估人员了解实情，或者不接受任何于己不利的评估结论，这样就会使评估活动无法开展或失去作用。

（五）评估资料和经费欠缺

资料和信息是进行政策评估的基础。如果没有足够的、适用的、与渔业政策相关的统计资料和其他方面的政策信息，渔业政策评估就很难进行。然而由于有些政策机关不重视资料的收集与管理，因而造成统计数据与政策信息不全面和不准确。再加上那些抵制政策评估的有关人员，也会拒绝提供关键性的资料，或者只是提供对他们有利的资料。这样就增加了评估的难度。

渔业政策评估需要投入相当的经费、设备、时间与人力，这些投入除非有额外的来源，否则，不论是决策机关还是执行机关，一般都很难从用于现行政策的资源中拿出一部分来进行政策评估工作。还有那些力图阻止评估的有关人员，也会拒绝提供评估的经费。没有必要的评估经费，渔业政策的评估工作也就很难开展了。