第三节　渔业政策的具体执行

一、渔业政策执行的主要原则

渔业政策的执行过程，就是把政策与具体实际相结合的过程。在该过程中，应该遵循以下主要原则。

（一）原则性与灵活性相结合的原则

政策作为指导人们行动的依据和准则，它本身即体现着事物的本质和发展规律，在其执行过程中，具有高度的原则性。渔业政策的原则性是政策本质决定的，原则遭到破坏，就改变了政策的性质，就会引起思想混乱，导致政策失误。在执行渔业政策的过程中，一定要严格按照渔业政策本身所规定的特定对象和作用范围去贯彻落实政策。只有坚持政策的原则性，才能维护政策的严肃性和权威性。执行渔业政策不仅要讲原则性，还要讲灵活性，也就是在原则允许的限度内采取灵活的做法。因为政策规定一般比较原则，它不可能把所有的问题都规定得很具体。因此，要求政策执行者在执行较复杂的政策时必须根据实际情况灵活地运用、并有创造性地执行政策。

（二）整体性原则

从系统观点来看，渔业政策的执行是由若干执行机构和执行人员在时间和空间上构成的一个有机系统。在这个系统中，各要素即各执行机构和执行人员之间存在相互依存、相互制约的关系，其中每一要素功能的有效发挥有赖于其他要素的协调和配合，任何一要素的不协调和不配合都会引起矛盾，影响执行系统整体功能的有效发挥。因此，渔业政策的执行过程中，每一个执行机构、每一个执行人员都要相互配合、协同作战，以保证整个执行系统的协调运转和政策的有效执行。

（三）反馈性原则

渔业政策的执行人员尤其是领导者应该高度重视政策执行过程中的信息反馈，对有关政策执行的各方面情况都要做到心中有数、了如指掌，如果发现问题，要及时采取相应措施予以解决，以保证整个执行活动的顺利进行。渔业政策的执行过程中强调反馈的意义在于：即能及时发现政策执行过程中出现的偏差，以便采取针对性措施，确保政策目标的实现；又能通过实践对渔业政策的检验，为政策的修正、完善和追踪决策提供科学的依据。

二、渔业政策执行的基本程序

渔业政策的执行是一种行为过程，具有一定的逻辑顺序。一般按照以下步骤有序地展开。

（一）政策的理解

要执行一项政策，首先要让相关人员理解这项政策。所谓政策的理解，就是对政策本意的认识，包括政策的目标、对象、内容等。渔业政策的理解包括两个方面：一方面是政策执行者的理解，只有执行者吃透了政策的精神，才能保证渔业政策的有效实施；如我国2006年开始实施的渔业柴油补贴政策，是一项投入支持政策，是通过对渔船柴油的补贴来降低生产成本，从而在某种程度上解决柴油价格上涨给渔民生产和生活带来的困难。政策的执行人员只有正确理解了政策目的才能保证政策的有效执行。另一方面是政策相关人员的理解，渔业政策总是关系到社会一定成员的经济利益分配和再分配，让这些人对政策有个清楚的理解，取得他们的配合，会非常有助于渔业政策的执行。同样是渔业柴油补贴政策，还要让广大渔民清楚地了解政策，以得到他们的积极配合。

（二）政策的实验

在一些决策或政策理论的研究中，政策实验常被看成是政策制定阶段的一个环节。然而，在实际的政策运动过程中，政策实验更是研究和探讨政策执行的方法步骤，从而推进政策实施的重要手段。政策实验本身也是一个精心准备的政策执行过程，是政策执行活动的重要内容。有些渔业政策可以直接进行普遍实施，但有些渔业政策，其实施的效果把握不大，风险性较大，一着不慎，很可能产生连锁的负效应。在这种情况下，为了减少损失，避免重大失误，取得渔业政策全面实施的经验，还必须进行实验，以验证渔业政策运行的可靠性及其效果。如我国的长江禁渔制度2002年首先在长江中下游流域试行，2003年才在长江流域的10个省（市、区），包括云南省德钦县以下至长江口的长江干流、部分一级支流和鄱阳湖区、洞庭湖区全面实行。

渔业政策的实验一般按下列步骤来进行：

1．选择实验对象

选择渔业政策的实验对象，必须要有一定的科学依据。实验对象选择既不能是随意的，也不能人为地为它创造特殊的条件，让它得天独厚，以证明领导者制定的政策的正确性。实践证明，这两种选择实验的方式都是错误的和极其有害的。实验地点在全局情况下必须具有某些代表性条件，力求使其能够代表渔业政策将要全面推行的整体。

2．设计实验方案并进行实验

用于实验的渔业政策方案可以是一个，也可以是两个或多个，对于范围较广，变化较大的复杂问题，最好有几个不同方案同时实验，以便从比较中得出科学合理的结论。渔业政策实验是在复杂的社会环境下进行的，不可能有像自然科学那样理想化的条件。但是，要尽量减少人为的过多干扰，实验时，不为实验单位设立特殊条件，不吃“偏饭”。如果人为地为实验单位设立许多特殊的条件，实验的结果就失去了真实性和代表性。这样的实验即使是成功了也无法推广，因而也就失去了实验结果用来指导渔业政策普遍实施的本来意义。

3．分析和总结实验结果

分析和总结实验结果，是渔业政策实验过程中最关键的一个阶段。对实验结果的分析和总结，要实事求是，要对实验的整个过程和产生结果的所有原因，包括政策本身、执行机构、目标群体和环境因素等，进行全面系统的考察分析，还必须分析这些经验适用的范围和条件，为渔业政策的普遍实施提供依据。为了客观地反映渔业政策实验是否具有合理的效果，需要进行可靠性分析。所谓可靠性，是指在规定的条件下和预定的时间内完成既定任务的可能性，一般用概率来表示，其中失效率是一个相当重要的标志。失效与可靠是一种此消彼长的关系，要保证可靠就要控制失效，为此，必须通过分析和总结，了解失效的原因，看是早期失效，还是偶然失效，或者是耗损失效。根据失效的性质来判定渔业政策的适用性。

（三）政策的组织实施

政策执行的组织落实就是通过建立一定的机构和人员配备，把已经拟定的计划，转化为具体的执行活动。各项计划、指标的贯彻执行，整个目标的实现，都离不开组织工作。渔业政策的实施有的是依靠原有的组织机构，有的则是通过建立新的组织机构来落实。无论采取哪种方式，组织落实不是单纯地解决组织形式问题，而主要是指在实施渔业政策过程中，通过配备精干高效的组织机构和能够胜任的负责人和工作人员，确定职位、职责、职权，将组织内各个环节、各个要素联结成一个有机整体，制定合理必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用，为实现渔业政策目标共同努力。

渔业政策的执行都是通过纵横交错的组织机构来完成的。任何一项变政策为行动的行为，都涉及一些程序的分解和工作安排，而这种分解和安排就是组织的任务。组织可以把渔业政策分解成具体的可以管理的工作项目，并把这些工作项目分配给专门的机构或人员去执行。因此在组织落实中，一般要注意以下几个问题：一是组织原则，二是权力分配，三是组织决定，四是组织行为。组织原则决定了组织关系的基本规则和倾向，它能够以特定的方式决定组织内部的权力分配，并确定一种稳固的命令与服从体系；组织决定也是以一定的组织原则为准绳，通过组织决定，又导致一定的组织行为。

（四）政策的宣传

要让人们理解所要执行的政策，就必须开展政策的宣传。所谓政策的宣传，就是通过各种有影响力的渠道，向政策的执行者、政策对象和社会各方面说明解释政策的合法性、合理性、必要性和效益性，以获得他们对政策的理解、支持和接受，并形成有利于政策执行的社会舆论环境，把某项政策意图灌输到人们的意识中去，促使和引导人们的行为向着宣传者所希望的方向发展。一项渔业政策制定以后，并不能自动或自发地被执行和接受，政策会涉及许多人的经济利益，它的出台不仅会有拥护者，肯定还会有反对者。另外渔业政策制定者对政策的了解并不等于执行者对政策的了解，政策执行者对政策的了解也不等于政策对象对政策的了解。只有让所有有关的人都了解了渔业政策，才能就某项政策取得共识，才能相互配合，共同实施。同时，渔业政策的宣传还能促使人们改变观念，提高认识，正确对待和适应社会经济利益关系的调整和社会观念的变化，这种作用在正确处理渔业政策中的长远利益和眼前利益时尤为重要。渔业政策的宣传是对执行者和政策对象的正面引导，是以具有说服力的宣传教育，使人信服，而不是发号施令，硬性接受。另外对渔业政策执行者和对象要采取不同的宣传教育方式。因为一般来说，他们所处的地位不同，利害关系不同，特别是对于渔业政策的对象来说，他们可能分别处于不同的利益集团，有着你得他失的经济利益关系。在这种情况下，对渔业政策就更要采取有区别的有针对性的宣传方式。

（五）政策执行的督查

政策执行的监督是指政府对政策执行者的行为进行检查、控制和矫正，以便发现和纠正违反政策目标的行为，把各种执行活动规范在政策允许的范围之内。(www.daowen.com)

监督在渔业政策执行过程中具有许多重要的作用，主要表现为：

1．预防性作用

通过对渔业政策执行情况的监督，可以预防一些违反渔业政策的活动滋长与蔓延。

2．保证性作用

通过对渔业政策执行情况的监督，可以及时发现和纠正执行中发生的偏差，保证正确的渔业政策得以具体贯彻和实现，并保证后续的渔业政策执行活动顺利进行和开展。

3．补救性作用

通过及时发现渔业政策失误或执行活动的偏差，可以尽早采取措施加以补救，消除不良后果，在一定程度上减少损失，并改进工作。

4．评价性作用

通过监督，对渔业政策的制定和执行做出比较符合实际的评价，从而有助于总结经验教训，提高政策水平。

在渔业政策的执行过程中，其执行的有效性常常会由于这样或那样的原因而受到影响，甚至常常出现执行活动偏离政策目标即失真的不良现象。渔业政策失真主要表现为以下几种形式：

（1）渔业政策表面化，即政策在执行过程中只是被宣传一通，而未被转化为可操作性的具体措施，使政策赤字增加；

（2）渔业政策扩大化，即政策在执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要求；

（3）渔业政策缺损，即一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余则被遗弃，使政策内容残缺不全；

（4）渔业政策替换，即政策在执行过程中被换上表面上与原政策一致，而事实上背离原政策精神的内容。

对渔业政策执行情况的监督，一般是按照下列程序进行的：

首先，明确各执行部门的工作计划和各个执行者的工作任务，建立起评价执行情况和执行者完成任务情况的客观标准。对各类人员应实行目标管理。没有具体的任务要求，就无法对执行者的工作进行评价和监督。

其次，及时地发现问题。要及时地发现和察觉渔业政策执行中的问题和偏差，就要深入实际，进行广泛的调查研究。还要建立一定的信息反馈渠道，及时弄清真实情况。

再次，准确地判明问题的性质以及执行者应负责任的大小。如果执行者在其职责范围内出了问题，就应由其负责；如果属于政策本身出了问题，就应由其制定者负责。

最后，根据问题的性质和大小采取有效而适当的纠正措施。纠正措施是多种多样的，有一般的批评教育；有经济处罚和行政处分；还有纪律处分乃至追究法律责任等。必须根据实际情况进行处理，不适当的处罚则会带来副作用。

三、渔业政策执行中的协调

（一）协调的含义与意义

协调就是引导政策执行组织之间、执行人员之间建立良好的相互协同、相互配合的关系，使组织内部各部门、各环节的各种活动不发生抵触、失控、重复，有效地达到共同目标的行为。协调也是一种所有组织和个人的活动同步化与和谐化，使大家同心同德一致行动的技巧。

许多重大渔业政策的执行，需要通过许多部门和工作人员的密切配合，经过多个层次、多道程序才能完成，这就少不了协调。因为在渔业政策的执行过程中，计划本身难免有不周密、不符合实际之处，只有通过协调，才能使各个部门与实际情况相符。还由于执行单位各有自己的职责，单位内部由于所处地位、所负责任的不同，各类人员之间知识、经验、智力、性格和观察问题的角度也有差别，因而在执行中出现不同意见和利益矛盾是很自然的。这些矛盾都是执行中的障碍，必须通过协调来解决。

（二）协调的主要方面

1．执行机构内部的协调

这是指每个执行机构的领导者对所属部门之间以及执行人员之间的工作所做的协调。执行机构内部的协调是该机构领导者的权利，也是他的职责。他既可以通过采用具体的工作计划以及工作的分配和对工作进度的检查等办法来进行协调，也可以提供工作上所需要的人力、物力、财力等条件来进行协调。

2．执行机构之间的协调

包括上下级之间的协调和平行机构上下级之间的协调。上下级机构之间应保持经常性的密切联系，下级执行机构有责任及时向上级汇报情况，请示工作，反映问题、意见和要求。上级执行机构对下级执行机构不仅要有工作布置，而且要有工作指导和检查，对下级执行机构提出的困难和问题，要及时给予答复和解决。平行的执行机构之间虽然没有隶属关系，但是作为执行系统的一个组成部门，它们之间的联系也是十分密切的，这就要求相互之间互通信息，主动配合，协同动作，一旦出现分歧和矛盾，上级领导就要及时给予解决。