第二节　渔业政策执行的制约因素

一、渔业政策方案自身的优劣

渔业政策方案不仅仅反映了渔业政策决策者的想法和决心，而且决定了渔业政策的执行过程及其最终结果。渔业政策的执行活动基本上是根据方案本身所规定的内容进行的，所以渔业政策方案自身的优劣是制约其执行的重要因素。

（一）渔业政策问题的性质

渔业政策执行顺利成败与否，首先是和渔业政策所要解决的问题性质密切相关的。所谓渔业政策问题的性质，是指渔业政策所涉及的范围、问题的类别、程度和规模等。那些涉及人们经济利益分配和调整的渔业政策，如近海渔业资源的保护政策，所需采用的政策措施较多，引起的经济利益转移较为复杂，所以执行起来就比较困难。那些涉及问题较简单的渔业政策，如新品种推广政策，执行起来就比较容易一些。因此，在执行一项具体的渔业政策时，需要对政策问题的性质有充分的认识和了解。

（二）渔业政策的连续性

渔业政策反映了一国政府在一定时期内对渔业的基本倾向，因此，它必须保持相对的稳定性和一致性。如果一国的渔业政策变化多端、朝令夕改，那么执行起来就必然困难重重。任何一项政策的执行，都需要一个“反应过程”，在政策多变的情况下，甚至还没等完全“反应”过来，政策的变化又一次发生，这样当然不能使政策得到有效的执行。如我国1995年在东、黄、渤海全面正式实施、1999年扩大至南海的伏季休渔制度，1999年和2000年相继提出的海洋捕捞“零增长”和“负增长”计划，2003年全面实行的长江禁渔制度，以及2006年发布的《中国水生生物资源养护行动纲要》均反映了我国政府对海洋渔业资源养护和合理利用的重视，因此这些政策的目标具有高度的一致性。

（三）渔业政策目标的正确、明确与具体

渔业政策目标的正确与否是衡量政策执行好坏的标准，进而成为渔业政策执行效率的标准。渔业政策目标错误，渔业政策执行效率越高则政策失误越大。一项渔业政策要能够顺利执行，从操作上和技术上来讲，它必须明确和具体。即：渔业政策目标必须是切合实际并通过努力可以达到的；目标是可以比较和衡量的；目标应该指出所期望的结果；目标的完成必须是渔业政策执行者职权范围可及的；目标要规定完成的期限。只有这样，渔业政策执行者才有信心，才能获得广泛的理解和支持。如果政策目标不明，方案含糊，就会造成执行者无所适从，政策自然就不可能顺利地得以贯彻执行。如我国沿海捕捞渔民的转产转业政策明确在5年内减船3万艘、转产专业30万渔民，政策目标非常明确具体。

（四）渔业政策理论依据的科学性

渔业政策需要有科学的理论依据。理论可以说明渔业政策问题与政策方案之间的逻辑关系。一项渔业政策的理论基础如果不科学或者有重大缺陷，在执行过程中可能被怀疑，甚至被抵触。渔业政策的理论依据证明政策的合理性和科学性，为渔业政策的执行提供了认识条件。如我国海洋捕捞渔船“零增长”和“负增长”政策的依据之一就是海洋渔业资源的再生规律，若捕捞规模超过了最大可持续产量就会导致渔业资源的衰退甚至枯竭。

（五）渔业政策方案规划的合理性

有时候某项渔业政策得不到切实的执行，一个简单的理由就是这项政策不合理。政策本身是否合理，这是渔业政策得以有效实施并取得预期结果的基本前提。所谓政策的合理性，是指政策本身所具有的因果关系，即这一政策是否针对了客观的政策问题，并且能够切实地解决这一问题。我们不能凭主观臆断提出一个政策问题，再凭主观臆断设计出一项政策。如果渔业政策产生于这样的前提，那么肯定无法执行，或者执行了以后会带来巨大的负效应。一项渔业政策如果不能反映客观存在着的情况，不符合大多数人的愿望和利益要求，那么这项政策显然无法得到有效的执行。我国目前许多地方存在的“上有政策、下有对策”现象，固然是多种因素综合作用的结果，但政策本身没有体现地方特情是一个重要原因。

渔业政策方案的合理性，除了要求在规划时，规划者和决策者运用科学的程序，采用各种科学的方法和手段，充分依靠专家的作用外，还要求决策者必须理性地而不是主观武断地凭感情办事，从而使得渔业政策方案满足3个纬度，即政策方案的合法律性、政策方案的社会合法性（社会多数人满意）和政策方案的自然合法性（符合客观规律）。渔业政策规划得越合理，执行的可行性和政策所获得的理解和支持就越高。

二、执行渔业政策所需要的资源

渔业政策不仅涉及经济利益的调整，而且在执行中还需要一定的资源，不耗费一定的资源肯定无法达到政策所确定的目标。渔业政策资源等同于政策的执行条件，是指渔业政策执行主体执行既定的政策决定所必须具备的那些客观和主观条件。渔业政策执行主体实际获得和实际使用的公共资源的集合，即构成了有效执行政策的必要条件，又构成了检验政策效果的价值评判标准之一。一般来说，执行渔业政策所需要的资源主要包括资金资源、物力资源、人力资源、信息资源和权威资源五种。

（一）资金资源

要执行渔业政策就必须有一定的资金来源。在渔业政策执行的全过程中，资金自始至终都是渔业政策资源不可或缺的一大项，任何渔业政策的执行都需要投入一定的资金。这不仅是因为渔业政策的执行必然伴随着经济利益的转移，而这种转移需要政府筹资或垫支，而且还因为渔业政策的启动和运转也需要资金的支出，如渔业政策执行人员的工资、办公费用等，不花费资金渔业政策就不可能执行。但决不能误以为投入资金越多越好，过度的资金投入不仅会造成浪费，而且还可能造成许多恶性循环，例如欧美等国家对过剩农产品所采取的政策。

（二）物力资源

执行渔业政策还需要一定的物力资源，其中尤为重要的是土地或水域资源，这是渔业政策比较特殊的地方。水产品生产对于完全意义上的渔民不仅仅是获得经济收入的一种手段，而且是其赖以生存的唯一手段，因此，某些渔业政策的落实不仅仅是靠资本就能解决问题的。对于渔民的转产转业，就必须要求国家手中要掌握足够的土地或水域资源。渔业政策的执行没有资金不行，但有些政策，只有资金，没有土地或水域资源也不行。

（三）人力资源

渔业政策需要人来执行，没有人就不会产生政策，更谈不上执行政策，人力是执行渔业政策的原动力。一项政策的具体执行，涉及的领域非常广泛，综合性极高，政策执行的效果与政策执行的水平密切相关，而政策执行水平的高低在相当程度上是由政策执行人员的素质决定的。因此，在渔业政策执行人员的选择上，存在一个适当的度。不要认为执行渔业政策的人员越多越好，如果参与政策执行的部门和人员过多，则执行者要花费更多的精力和时间来协调部门之间和人员之间的关系，甚至还可能会由于参与执行的人员过多而导致执行机构的纠纷和内耗，从而增加了执行渔业政策的难度。另一方面，不能获得足够的合格人员，也经常造成渔业政策执行资源的不足。因此，在渔业政策的执行过程中，投入的人力资源也要适量。如我国对近海小渔船的淘汰政策执行效果在有些省市不理想的原因之一就是渔政管理人员的力量配备不足。

（四）信息资源

现代社会是信息社会，作为政策执行所需要的资源之一，信息也是影响渔业政策执行活动的一个重要变量。渔业政策的执行者不仅应该获得足够的信息资源，而且还应当确保信息渠道的畅通无阻和迅捷。否则，执行者就很难制定出正确可行的行动策略和行动计划，也无法对渔业政策的执行过程进行必要的控制。实践证明，渔业政策执行中的某些失误或困难常常正是由于执行者缺乏必要而准确的信息造成的。如海洋捕捞的“零增长”和“负增长”计划在我国现行的渔业管理体制下，只有通过渔船报废制度来实现。而该制度有效实施的一个重要环节是对捕捞渔船功率数和渔船数量的控制，因而相关信息的准确统计和上报就显得至关重要。

（五）权威资源

权威是渔业政策执行活动的一项特殊的资源。负责执行渔业政策的人员要使其执行活动得以顺利进行，必须具有一定的权威。权威不是赋予的，但却是授予权力的根据，可以增强权力的威力。权威之所以能够成为一种重要的渔业政策资源，其原因就在于权威加强了执行人员的责任心，可以提高执行人员的工作情绪；权威是取得协调的基础，是谋求行动上协同一致的保证；权威是下属表示服从，诚意接受某项建议而予以执行的动力。权威的享有者一般都具有某方面的专长，在决定政策应如何执行的步骤上可以提供丰富的经验和专业知识；权威是工作指派、工作指导以及工作控制的依据，而这三者正是政策有效执行的前提。这些都决定了权威是渔业政策执行的根本保证，是渔业政策有效执行的一项重要资源。

三、渔业政策的执行机构与人员

任何政策的执行都必须依赖于一定的机构和人员来承担，没有健全的组织机构和高素质的执行人员，要有效地执行渔业政策方案，实现渔业政策的目标几乎是不可能的。

（一）执行机构

当代社会是组织化的社会，尤其是政府机构，具有高度的组织化程度。在任何的政治体系中，渔业政策的执行都是经由政府的组织机构进行的。因此，政府组织机构的功能和作用如何，是影响渔业政策执行的重要因素。一般说来，组织机构的以下几个要素对渔业政策的执行具有较大的制约作用：

1．组织机构的层级与幅度(www.daowen.com)

从渔业政策执行系统来看，组织机构的合理与否首先应该保证组织机构的层级与幅度的关系要适度。层级是指组织机构纵向的层次划分；幅度是指组织机构横向的部门划分。组织机构的层级与幅度有着密不可分的关系，就政府的组织机构来说，层级多了，必定影响其管理幅度；幅度大了，也必定影响其管辖的层次。适宜的层级与幅度能够有利于渔业政策目标的分解，以及政策方案的具体化，从而有利于政策的执行。但是，正因为层级与幅度的存在必将导致渔业政策目标的分解和政策方案的具体化，所以它们同时也会产生一种消极作用，尤其是在层级过多幅度过大的情况下，它们的消极作用就较为明显。它们可能在目标分解和方案具体化的每个步骤上淡化渔业政策的基本要求，扭曲渔业政策的基本方向，使到达基层的渔业政策几乎面目全非。因此，政策执行系统必须正确处理层级和幅度的关系，只有适当的层级和幅度才有利于渔业政策目标的分解以及政策方案的具体化，同时又不至于淡化渔业政策的基本要求，从而有利于渔业政策的执行。

2．组织机构的分化与整合

为了有效地执行渔业政策，需要组织机构的分化，即根据性质的、领域的、地区的、职能的等标准，对组织机构进行必要的分解。如种植业、畜牧业、林业、渔业等；又如生产、加工、销售、贮藏、运输等；还如科研、教育、推广等部门和单位。同时各个机构单位都要具有明确的权力和责任。与此同时，分化又不能导致事实上的分家，这些机构还必须是一个统一的整体，分解后的组织之间必须在分工的基础上进行良好的协作。分化的主要意义仅在于，通过分化以达到最佳的整合和组织效率。组织机构的分化与整合程度同样与渔业政策的执行有着密切联系。如果分化不好，渔业政策的目标就难以分解，难以在执行过程中做到责任明确；如果整合不够，渔业政策的执行必然表现为松散和无力；只有在恰如其分的分化与整合的基础上，才能使组织机构有效地执行渔业政策。

3．组织机构的命令与服从体系

政策执行机构的主要特征，在于它通过建立其上下左右的组织结构，以形成一个统一的、完整的命令与服从体系。一般的组织结构呈金字塔式的形状，最高行政首长位于金字塔的顶端，他通过命令的链条连结塔身直至塔底；从相反的方向看，这里是以服从的链条连结起来的整体，通过一层一层的服从，使得上级的命令得到贯彻。可以认为，这种命令与服从体系，是有效执行渔业政策的组织保证。但是，这个体系也可能发生故障，例如某一层机构有多个上级或多个领导，而他们的意见又不一致，这常常使得下级不知所措。还例如，最高行政首长虽然具有权力，却不具有权威，发出的命令有误或不准，下属不愿接受或接受了不愿执行，致使政令不畅，就必然会影响到渔业政策的有效执行。

4．组织机构的权责关系

权责关系不明确是政策执行过程中各部门之间产生摩擦的主要原因。因此，各部门懂得职权和明确职责至关重要。明确职责首先就是要明确规定每一个执行部门的组织规模和组织规程；明确规定其职权、职责、地位和所应承担的任务，以避免在政策执行过程中产生职权不清、职权冲突、相互扯皮、争权夺利等现象。其次应该明确各执行人员的职责范围。渔业政策执行的负责人员在分配下级执行机构的任务时，应该根据执行工作的需要，授予下级执行人员一定程度的管理权限和自主权，使之能够积极有效地完成执行任务；还应该明确规定各个工作岗位的职、责、权、利，使之能够积极地完成执行任务。

（二）执行人员

渔业政策的执行者主要是指政府各级执行机构内的领导干部和公务人员。任何一项渔业政策都是要由人去贯彻执行的，因此执行人员的渔业政策水平、工作态度和责任感以及知识结构和组织能力等，都构成了影响和制约渔业政策执行的重要因素。

1．执行者的政策水平

这首先体现在对于渔业政策的理解能力上。一项具体的渔业政策需要执行者对它的性质、精神、含义、内容等都充分理解之后，才能得以推行，而且渔业政策的执行者在其执行过程中，一般都具有初始解释权。因此，如果执行者没有完全理解渔业政策，那么政策的执行肯定要受到影响。其次，由于渔业政策执行具有多层次决策的特点，也就是说，执行者在政策执行过程中，常常具有一定的决策权，他们对于具体的执行事项，往往根据不同的时间、地点和条件，考虑个别需要，权衡其轻重，斟酌其缓急，而后才做出各种不同的调适。因此，执行者对渔业政策执行过程中驾驭和对各种具体问题的应变处理能力，也是他们政策水平的一种重要表现，也会影响到政策的执行效果。

2．执行者的工作态度和责任心

渔业政策的执行实际上是对利益的再分配和对行为的再调整。政策执行人员往往身兼政策对象和执行者的双重身份。当作为政策对象政策执行者的利益被他们所执行的政策所调整时，他们便处于整体利益与局部利益的两难选择之中。某一项渔业政策的执行有可能给这项政策的执行者本人带来一定的损失，那么执行者是出于公心还是出于私心，就决定了这项政策是不是能够顺利执行。有些渔业政策执行不力，不是作为一般政策对象的普通百姓造成的，而是由作为政策执行者的那部分特殊政策对象因缺乏应有的责任心而阳奉阴违，“钻政策的空子”造成的。他们可能为了个人利益或小集团的利益，采取“上有政策、下有对策”的办法加以抵制。这种不是从正面反对政策，而是采取“钻空子”或采取软拖的形式来对付政策，对渔业政策的贯彻执行是极其有害的。因此，渔业政策执行者的工作积极性和责任感，对于是否能够顺利推行渔业政策有着重大关系。为此，不仅在选派执行人员时应尽量选用那些理解和支持渔业政策的人，而且还要采取多种方式组织政策执行人员认真学习，培养政策执行人员积极的工作态度和高度的责任心，培养其对渔业政策目标的认同感和执行渔业政策的使命感。

3．执行者的知识结构和组织能力

渔业政策的执行人员要具备合理的知识结构。渔业政策执行人员应该熟练地掌握政策科学的基本理论和所从事的渔业政策领域的专业知识，广泛地了解政治学、社会学、管理学、社会心理学以及法学等其他领域的相关知识，只有这样才能在渔业政策的执行过程中取得较大的主动权。渔业政策的执行人员还要有较强的组织能力。他们不仅要有胆识，能够正确地估计形势，做好渔业政策的宣传和动员工作，争取各方面的理解和支持，争取渔业政策执行所需要的各种资源，维持执行系统的内聚力，而且还要从实际出发，采取机动灵活、随机应变的策略，协调好各方面的关系，分清轻重缓急，有步骤地、循序渐进地推行渔业政策。

四、渔业政策的对象

渔业政策的对象，就是渔业政策直接作用影响的对象，是渔业政策的接受者。渔业政策主要表现为对政策对象的经济利益分配和调整，表现为对他们的行为指导、制约或改变。因此，渔业政策能否实现所确定的目标，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者能够完全决定的事情，它还与政策的对象有直接的关系。

（一）渔业政策对象的接受程度

在渔业政策的执行中，政策对象可能会接受或不接受某项政策，接受某项政策，有可能是完全接受，也有可能是部分接受；不接受某项政策，就是政策对象不愿采取渔业政策所期望的行动，或停止渔业政策所期望的行动。而对渔业政策的不接受或部分接受，都会导致政策执行的不同程度的失败。政策对象能否接受某项渔业政策和接受程度如何，主要取决于该项政策执行对他们切身经济利益的影响程度。在一般情况下，一项政策如果能使政策对象获利，则它就容易被接受；反之，如果一项政策被其对象认为是对自己无益的，或者是对自己经济利益的剥夺，则接受这项政策就比较困难。有些时候，有些政策对象并非自愿接受某项政策，而是为了避免受到政策的惩罚或出于无奈而被动地接受某项政策，这就有可能使社会资源得到扭曲的配置，也有可能使其他政策的有效执行受到影响和干扰。在这种情况下，要采取渐进的方式，通过政策宣传，逐步使政策对象接受政策规定的内容，最终实现渔业政策目标。

（二）渔业政策对象的数量多少及其行为变化

渔业政策所涉及的人员数量，以及这些人的行为因政策的执行而发生什么样的变化，这在一定程度上决定了渔业政策活动的复杂程度。一般来说，政策所涉及的对象人数越少，政策的界限就会越明确，执行起来也就越容易。政策对象及其行为变化的类型越多，在政策的执行中也就越难有清楚而明确的规定，从而引起许多矛盾，影响政策的执行效果。随着时间的推移和条件的变化，政策对象对某项渔业政策的接受程度可能会发生变化。一项最初不能为人们所接受的渔业政策，在经过一段时间的执行之后，人们便可能会逐渐习以为常，把它作为行为准则，政策被逐渐地接受了。当然，政策对象这些行为的变化，也是以他们对渔业政策与经济利益的得失为衡量标准的，一项根本不能给大部分政策对象带来经济利益，甚至会造成损失的渔业政策，即便是强行贯彻的时间再长，也是难以被接受的。

五、渔业政策的执行环境

政策的执行环境是指除了执行机构本身之外的诸多社会因素和自然因素的总和，不仅包括政治文化、大众传媒、国内外政治气候以及经济环境在内的政治经济环境，也包括任何一项渔业政策的执行都要受到影响和制约的社会心理环境。制约渔业政策执行的环境因素主要有政治环境、经济环境和社会心理环境。

（一）政治环境

国内政治环境的安定与否是任何政策顺利执行的基本前提。国家政局稳定、人民安居乐业，这样一种安定祥和的政治环境，既能保证经济持续稳定地发展，又能培养良好的、健康的社会政治心理，当然也有利于政府各项政策的顺利推行。反之，在社会动荡不安、政治不稳定的时期，政策的推行必然会遇到各种阻力和障碍。同时，国际政治环境的变化也是在政策执行过程中必须加以考虑的。政治文化也是制约政策执行的重要因素。政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。不同的人因其所处的生活环境、所接受的文化教育以及所经历的政治社会化过程不同，而常常形成不同的政治取向，而政治取向又影响到人们对政策的接受并进而影响到政策的执行。

舆论导向对政策的执行也有很大的影响。渔业政策的有效执行，一方面，固然需要得到目标群体对政策的理解和接受；另一方面，还需要获得一般民众的广泛支持。而一般民众对一项渔业政策是否表示支持，在很大程度上取决于公共舆论的导向。因为公共舆论能够潜移默化地影响人们的政治向背。因此，政府都十分重视利用大众传媒进行政策宣传，使广大民众充分地了解政策，为政策的有效执行奠定广泛、坚实的群众基础，以推动渔业政策的顺利执行。

（二）经济环境

经济基础决定上层建筑，政策作为一种政治现象，它的执行同样要受到经济环境的影响和制约。渔业政策作为部门政策的一部分，它的制定和执行同样受制于国家整体的经济状况和农村经济的发展水平。渔业政策的制定和执行必须立足于国家经济的现实状况，国家的经济状况不仅影响国家政策的基本倾向，而且也影响政策的执行效率，因为我们已经知道，政策的执行需要一定的资源包括资金资源、人力资源等的投入为基础和保证。不能超越国力来制定渔业政策，那样将会导致政策因缺乏足够的经济力量的支持而无法执行。

（三）社会心理环境

社会心理是人们在日常生活中形成和积累起来的对物质经济关系、对人们生存的社会条件的经验性反映，主要表现为自发的倾向和信念以及感情、风俗、习惯、成见等。社会心理是一种潜在的社会力量，它在社会生活中具有极大的影响力。一定的社会心理态势是政策能否顺利和有效执行的重要条件。因为社会心理态势直接影响到人们的政治行为。从社会心理环境来看，对政策的有效执行具有决定作用的社会心理因素，是广大民众特别是作为政策对象的目标群体对所执行政策的心理承受力。政策能否有效地得到贯彻执行，与社会心理承受力密切相关。当民众的心理承受不了某项政策时，即使政策目标设计得再好，也是难以实施的。反之，如果某项政策符合民众的心理，那么它就会得到民众的支持和拥护，其实施的效果不言而喻。例如，从1979年水产品价格改革到1985年我国水产品价格的完全放开，以市场为取向的价格政策的顺利推行，就是因为该政策适应了我国当时农村生产力的发展水平，反映了渔民的愿望和要求，因而得到了渔民的支持和拥护。