第一节　渔业政策执行的含义与理论模型

一、渔业政策执行的含义

正确地制定渔业政策是一件复杂和困难的事情，有效地执行渔业政策更加复杂和困难。有时花了很大力气制定出来的政策，却不一定得到有效执行。这种不能有效执行的渔业政策，即使从政策制定的角度看无可挑剔，也只能算是好的政策构想，并不是一项好的政策。渔业政策对象对既得利益的捍卫以及对利益重新分配的不满和抵抗、政策执行机构和执行人员能力的欠缺、政策资源不足、相关人员对政策决定的轻视等都会影响到一项正确的渔业政策的有效执行。

渔业政策的执行是渔业政策方案被采纳之后，把渔业政策所规定的内容转变为现实的过程，即渔业政策的落实过程。渔业政策被采纳后便是渔业政策执行的开始，但此时已经合法化的方案仍然是观念形态的东西，渔业政策执行就是要把这种观念形态的东西变成现实形态的东西。具体地说，渔业政策执行本质上是遵循渔业政策指令所进行的变革，是为了实现渔业政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一项渔业政策付诸实施的各项活动。因此可以把渔业政策的执行理解为一个过程，它是渔业政策的执行者运用各种政策资源，通过建立各种组织机构，采取宣传、解释、实施等各种行动将政策观念形态的内容转化为现实结果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

二、渔业政策执行的特点

（一）具体性

一般说来，渔业政策方案的制定是针对普遍的情形，以整体的面貌出现的，是比较抽象的观念体系。而执行部门要贯彻落实渔业政策指令，仅有对政策指令的整体了解是远远不够的，还必须对整体目标加以分解，使其具体化，这样才能把渔业政策指令通过层层分解，落实到各个具体实施部门，最后落实到政策对象身上，通过他们的经济利益受益或受损，使渔业政策的实际效益体现出来。因此，渔业政策的执行是一项十分细致的工作，必须明确具体，讲求条理性和规范性。如2006年开始实施的渔用柴油补贴政策在广东、山东、浙江、江苏等沿海省市具体落实时均遇到了不同的实际问题，各地的执行方案和具体措施都因实际情况而异。有的按渔船马力与油耗统筹兼顾，有的从产业政策出发，对控制的作业类型和方式适当压减燃油补贴标准，有的对辅助渔船、临时证渔船一并纳入补贴范围。

（二）灵活性

现实的社会经济生活是极其复杂的，渔业及其相关产业又是一个高风险的产业，新问题新情况不断出现，尤其在经济体制改革不断深化和经济日益全球化的时代，各种矛盾错综复杂偶然随机因素激增，动态多变的态势更加突出，各种利益的冲撞以及大量特殊问题的涌现，对渔业政策的执行提出了更高的要求。渔业政策的执行不会一蹴而就，只能是由一系列活动构成的艰辛过程，是一个思想、行为和利益需要不断变化，不断调整的过程。一方面政策方案无论设计得怎样科学合理，它都不可能与纷繁复杂的客观实际情况完全一致，偏差的存在是难免的；另一方面，随着时间的推移、执行活动的进展和环境条件的变化，政策的执行还会遇到一些新情况和新问题。因此，渔业政策的执行者必须因地制宜，因时制宜，适应各种现实情况的变化，灵活地使政策目标得以实现。然而灵活性不是说对渔业政策指令可以随心所欲，或者在执行中讨价还价，打折扣，以特殊情况为由曲解政策，而是在不违背原则的前提下，为了实现政策目标，灵活地采取相应的手段、措施及步骤。

（三）综合性

渔业政策的执行是个复杂的活动过程，要采取很多必要的措施和行动，牵涉到许多动态因素，人、财、物、时间、信息、管理技术、规章制度等都是执行中必然要涉及的基本要素。执行是否顺利有效，既要受主观因素影响，也要受客观因素的制约。渔业政策的执行过程就是将各种因素加以系统综合，使其处在一种有序状态下，发挥最大整合效应的过程。实践证明，杂乱无章和无序只会带来执行的耗散效应和负面的效果，执行系统必须通过某种机制实现各种要素的协同效应和动态平衡。协同效应实现的程序，有序状态建立的各种实际态势，直接影响着执行系统发挥作用的程度，影响着渔业政策目标的实现和绩效的大小。因此，执行者在渔业政策执行过程中必须善于运筹各种政策要素，使整个的政策执行过程成为一个要素配置得当、结构合理、功能优化的动态系统，这样才能“少投入、多产出”，减少系统内耗，以最佳的方式和途径实现政策目标。

（四）阶段性和连续性

由于渔业政策目标和方案本身就带有阶段性，因而它反映在政策的执行上也必然呈现出时间上的阶段性，即渔业政策方案的实施和目标的实现都只能分阶段逐步进行。如我国2002年实施的沿海捕捞渔民转产转业政策，减船3万艘、转产转业30万渔民的目标就是分5年来落实的。渔业政策执行既要着眼于长期目标和最终目标，又要立足于近期目标，要把三者有机地、科学地统一起来，特别要防止超阶段的超前执行行为。与渔业政策执行的阶段性密切联系的是它的连续性，即在整个政策执行过程的各个阶段之间存在着前后相继的内在联系。渔业政策的执行过程是阶段性和连续性的统一。为此，执行者应充分注意各个执行阶段的衔接和统一，不能只顾上一阶段目标，而影响下一阶段目标或其他阶段目标的实现，而应该在实现上一阶段目标的过程中积极为下一阶段目标的实现创造条件。

（五）目标的统一性与途径的多样性

在渔业政策执行过程中，其目标不论是在时间上还是在空间上都具有统一性，这是政策执行的内在特点和要求。如果执行机构的领导者及其执行人员在主观上忽视了这种统一性，则会造成整个执行系统的紊乱，出现巨大的内耗，不利于渔业政策目标的实现。因此，执行者在执行渔业政策时要密切注视各方面、各阶段的执行进展情况，一旦发现目标冲突或整个执行活动进展得不顺利，就要及时调整，以保证政策执行目标的动态统一。然而，渔业政策目标的统一性并不意味着政策执行途径的单一性。相反，在坚持渔业政策执行目标统一性的前提下，还必须坚持政策执行途径的多样性，因为在渔业政策执行过程中客观上存在着多种多样的途径。

（六）决策的多层次性

由于渔业政策执行是一个需要不断变化和调整的动态过程，因此政策执行者就要依据政策的原则和自己所处的条件不断选择和决定自己的行动措施。在执行上级政策的过程中，不仅各级执行机构的领导者要结合本地区、本部门的特点制定切实可行的渔业政策执行措施，而且各级执行机构的工作人员也要据此制定自己的具体行动计划，尤其是基层的渔业政策执行人员则更应根据自己所处的特定条件，按照渔业政策的要求进行具体的决策，以处理各种实际问题。因此，渔业政策的执行绝不是一个简单的照章办事的过程，而是一个由一系列不同层次的决策组成的过程。(www.daowen.com)

三、渔业政策执行的理论模型

早期的政策研究较少关注政策执行，随着政策的实践人们愈来愈认识到影响政策目标的实现因素中除了方案的正确性外，政策的执行是一个非常关键的因素。美国政策学家艾利森提出：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。因此，现在当人们判断一项政策效果是“好”还是“不好”时，通常联想到政策的制定是否合理，也会联想到政策执行是否坚强有力。作为政策系统的一个组成部分，政策执行越来越受到研究者的重视，他们从不同的角度建立政策执行模型，以期帮助人们认知所要解决的问题。政策执行模型是关于政策执行过程中相关重要因素之间相互关系的理论模型描述。

（一）史密斯的政策执行过程模型

在众多的研究政策执行过程的模型中，美国学者T．Bo史密斯所提出的模型具有较大的影响。在他1973年发表的《政策执行过程》一文中，首次提出了影响政策执行的“四因素理论”，后来的学者关于政策执行影响因素的研究，尽管强调的角度有所不同，但仍未出其左右。

史密斯认为，理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素是政策执行过程中涉及的四大因素。理想化的政策是政策制定者试图追求的相互作用形式，包括政策的形式、政策的类型、政策的范围和政策的形象等。执行机构是政府机构中负责政策执行的组织，包括执行机构的组织结构与人员、领导方式与技巧、执行者的能力与信心等。目标群体，亦即政策的作用对象，是受政策最直接的影响，必须对政策做出适当反映的符合政策要求的群体或者个体，包括组织化或制度化程度、接受领导的传统、先前的政策经验等。环境因素是指影响政策执行的政治、经济、社会和文化因素。这些因素都会直接影响政策执行的效果。

同时，这四大因素之间，包括执行机构与目标群体、与环境因素之间，目标群体与理想化的政策、与环境因素之间，理想化的政策与目标群体、与环境因素之间又存在正反馈与负反馈的互动作用。这些因素之间的互动作用也会间接影响政策执行的效果。从政策系统的角度看，政策执行的效果又会通过反馈机制对既定的政策加以修正和完善。史密斯的政策执行过程模型如图9-1所示。

图9-1　史密斯的政策执行过程模型示意图

史密斯政策执行过程模型的意义就在于告诫人们：政策执行是一个复杂的过程，执行效果主要受四大因素的影响。对这些因素进行全面研究，把握其规律，是实现渔业政策有效执行的关键。对政策执行过程中任何一个因素的忽视，甚至对这些因素之间的相互作用关系的忽视，都会影响一项正确政策的有效执行。

（二）浴盆模型

事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一项政策都有其失效的阶段。要保证政策执行的可靠性，就要控制它的失效性。依据可靠性理论分析，在政策实施过程中，根据其失效的阶段和特点，政策失效可分为三种类型：早期失效、偶然失效和耗损失效。

一项新制定的政策，在执行过程中刚刚开始就遇到了困难，表现出政策的失效，我们称之为早期失效阶段。一项政策在执行过程中之所以出现早期失效，主要是传统习惯势利的阻力、人们对政策的不了解和不理解以及政策本身还存在某些缺陷等原因所致。在这一阶段，尽管失效率较高，却并不一定意味着政策的不合理，切不可因此轻易地对政策做出重大的改变甚至变革。任何一项重大的新政策的推出，一般都会存在早期失效的过程，倘若因此而轻易改变政策本身，那就必然总是在早期失效阶段来回振荡，既造成政策的不稳定，也不可能实施一项新的政策。在政策的早期失效阶段，一方面要对新政策不断进行追踪检查，及时对其做出必要的修正；另一方面要将新政策坚决地执行下去。

等到一项新政策执行一定时期后，转入正常，就能发挥其有效功能，较少失效，我们称之为偶然失效阶段。这时应尽可能地不断采取新的措施去修正政策的实施方案，进一步完善政策。

在等到该项政策继续实施相当长的一段时期后，失效率又会增大，我们称之为耗损失效阶段。这时就意味着随着主客观条件的变化，政策已经开始老化，唯一的解决途径就是及时制定新的政策，取而代之。

政策执行过程中的这种失效率的变化，类似于图9-2所示的浴盆状，人们将这种曲线称为“浴盆模型”。

图9-2　浴盆模型示意图

浴盆模型的意义就在于告诫人们：在早期失效阶段，不要为失效率一时较高的现象所迷惑，而应注重于失效原因和本质的分析，切忌轻易改变政策，造成政策的不稳定和新政策的夭折。在偶然失效阶段，要不断进行追踪检查，不断提出新措施，修正原有政策方案以完善新政策，应尽可能地延长这一阶段。在耗损失效阶段，要抓紧时间做好政策的创新，及时制定出新政策来取代已经失效的原有政策。