第二节　渔业补贴政策

一、政策背景和政策目标

渔业补贴的使用由来已久。根据联合国粮农组织的记载，早在1620年马萨诸塞殖民地刚建立的20年间，渔民就免于服兵役和缴纳某些税费。到目前为止，全球渔业补贴总额大约为140亿～205亿美元，大约等于渔业总收益的20%～25%。由于各国对于补贴的数据大都不公开（某些国家曾公布了一部分数据，但这些数据的可靠性受到很多怀疑，况且还有大量的隐性补贴未被公布），因此这一估计数据还是相对保守的。渔业补贴种类繁多，主要的渔业补贴形式有造船补贴、渔民转产安置补贴、船舶回购、船舶保险担保、燃油免税等，其功能也大相径庭，有些用于提高捕捞效率，有些用于改善基础设施，也有的用于渔民的转业和生活保障，还有的用于市场开拓。正是由于渔业补贴的这种形式多样、功能各异的特点，造成了20世纪末以来对渔业补贴及其影响的长期争论，并一直延续至今。

我国渔业补贴政策在不同时期随着渔业总体发展方针和渔业资源环境等因素的变化在不断进行调整。

在新中国成立以后相当长的时期内，我国渔业发展面临的主要问题是渔业生产规模小，生产力不高，渔业供给不足，渔业资源开发不够，渔业的发展满足不了人民群众生活水平日益提高的需要。因此，恢复和发展渔业生产力，扩大渔业生产规模成了当务之急。这一时期，国家把渔业发展的重点放在了扩大生产规模、增加水产品供给、满足市场需求方面。中央对渔业的财政支持主要表现为将大量资金投入到渔业生产中，用于购置渔轮、建设国家海洋渔业基地、商品鱼基地、渔轮厂、渔机厂等。

由于新中国成立以后国家渔业发展方向是重海洋轻淡水，重捕捞轻养殖，所以1985年国家提出把发展渔业养殖作为调整农村产业结构、促进粮食转换的一个战略措施，强调实行以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举，因地制宜，各有侧重，扭转了以往重海洋轻淡水、重捕捞轻养殖的倾向，并把加工提高到和养殖、捕捞同等重要的地位。这一时期，渔业补贴的重点由生产性项目转向基础性项目，加大了对综合开发项目、远洋渔业设施、渔业基础设施的投入。1997年国家又提出水产业要大力发展海淡水养殖业，积极开发海外和远洋捕捞，重视水产品加工和综合利用，加快发展远洋渔业。1997年国务院转批了农业部《关于进一步加快渔业发展的意见》，指出：要牢固树立大农业、大粮食的观念，把渔业作为农业中的一个大产业，摆上重要位置，采取有力措施，切实抓好，并提出在政策以及技术和资金上继续给予积极扶持，推动我国渔业和渔区经济持续发展。中央和各级地方政府加大了以水产原种为核心的水产种苗体系、水产养殖病害防治体系、渔港和执法渔船、渔业现代化示范区、水产科技和标准体系的建设力度。这一时期的补贴政策覆盖面已经相当广泛，包括种质研究、病害防治、水产科技等项目领域。

为了加快渔业产业化进程，调整渔业结构，2000年国家对《渔业法》进行了修正，明确指出“国家在财政、信贷和税收等方面采取措施，鼓励、扶持远洋捕捞业的发展，并根据渔业资源的可捕捞量，安排内水和近海捕捞力量”；2002年，农业部制订了《渔业发展计划》和《优势出口水产品养殖区域发展规划》，加强了对渔业发展的指导和规划。这一时期，中央和各级地方政府加大了对渔业的扶持和投资力度，这些资金主要用于渔业结构调整和中心渔港、良种体系、渔业生态环境保护体系、水生物防疫体系的建设和科研推广工作，以及用于更新渔政装备和渔政执法等项目。

由于我国国内成品油价格大幅度低于国际市场价格，与原油价格形成严重倒挂，并且渔业是一个高耗能、高风险的产业，燃油成本占整个捕捞成本的70%，燃油成本占整个捕捞成本的比重越大，渔民受柴油价格升降的影响越大。从2002－2005年，我国油价上调5次，再加上水产品价格上升趋势不明显，加重了渔民负担。2005年以来，受国际市场影响，国内油价持续攀升，更是让渔业生产背上高油价的重负。再加上海洋渔业资源日渐枯竭，渔获不丰，捕捞成本大为提高，渔船出海陷入亏损状态，出现了渔民在非休渔期主动休渔的现象。因此，2006年国家出台了渔用柴油政策性补贴政策，包括对从事近海捕捞、内陆捕捞及养殖并使用机动渔船的渔民和渔业企业，按照机动渔船的功率及年耗油量、作业类型及年作业时数综合核定并发放补贴资金。

2007年国际油价向100美元／桶逼近，这一轮油价上涨对世界经济的影响虽然没有预想的大，但仍然对一些国家经济产生了明显影响。我国是石油净进口大国，油价的大幅上涨使部分行业的成本增长。2008年6月20日，国家发改委进一步调高了成品油价格，增幅近20%，渔业生产面对的成本压力进一步加大。柴油价格每吨上涨750元，按照农业部渔业局对渔业机动船舶的耗油率数据224．4g／（kW·h）为单位时间生产耗油率计算标准，以拖网渔船为例，年作业时间平均为180天，每天作业24小时为生产时间计算标准，每千瓦功率每年耗油量为0．969吨，渔船燃油费每年每千瓦功率将额外支出726．65元，按渔民年人均收入为6000元计算，这笔额外的开支约占渔民收入的12%，即柴油价格的上涨，将增加渔业生产成本，减少渔民减少近12%的收入。为此，国家加大了公共财政补贴扶持力度。海洋渔业部门根据《农业部关于发放渔业柴油补贴资金有关工作的紧急通知》进一步扩大补贴范围和提高补贴标准，并于当年7月上旬开始实施。2009年国际油价下调，我国继续实施渔业柴油补贴政策，以保证渔民收入的稳定增加。

渔用柴油补贴是中央为了合理调整分配关系、维护弱势群体和公益性行业利益、有效缓解渔业生产资料价格大幅上涨与渔民生产、生活困难这一矛盾而出台的政策措施。下面我们主要以柴油补贴政策为例分析其政策措施与效果。

二、政策措施

2006－2008年，中央财政共下达渔业柴油补贴资金212．49亿元，占全部补贴资金的35．6%，在几个补贴行业中资金量位居首位。其中，2006年补贴31．8亿元，2007年补贴54．3亿元，2008年达到126．4亿元，比上年增长133%。根据财政部等七部委《关于成品油价格和税费改革后进一步完善种粮农民、部分困难群体和公益性行业补贴机制的通知》^[2]、《财政部关于下达2009年上半年石油价格改革财政补贴的通知》和《农业部办公厅关于发放2009年上半年渔业油价补贴资金有关事项的紧急通知》，2010年中央财政继续安排石油价格改革财政补贴，对机动捕捞渔船和养殖机动渔船实行渔用柴油财政补贴政策，切实解决广大渔民群众生产、生活的困难问题。

为有效落实渔业柴油补贴政策，各级渔业行政管理部门采取了多项举措：

1．明确补贴对象

确定证件齐全有效的从事近海、内陆捕捞及养殖并使用机动渔船的渔民和渔业企业，以及经农业部批准并确认从事正常远洋渔业生产的企业均为符合条件的补贴对象。持有合法有效渔业捕捞许可证、渔业船舶检验证、渔业船舶登记证的近海、内陆机动捕捞渔船和持有合法有效的水域滩涂养殖使用证、渔业船舶检验证和渔业船舶登记证的近海、内陆机动养殖渔船可申领补贴资金。

2．确定柴油补贴的依据

近海、内陆机动捕捞渔船，以合法有效的渔业捕捞许可证核定的功率数为补贴依据。近海、内陆机动养殖渔船，按照养殖证确认面积和渔业船舶检验证记载的功率数进行测算核准补贴依据。具体办法为：平均每公顷养殖水面可补贴养殖机动渔船主机功率不得超过1．4kW。渔船主机配置功率小于1．4kW／hm²的，以渔业船舶检验证记载的功率数为补贴依据；大于1．4kW／hm²的，以养殖证确认面积和1．4kW乘积为补贴功率数。远洋渔船以《渔业船舶国籍证书》核定的主机功率数为补贴依据。

3．明确补贴标准(www.daowen.com)

2009年1月14日以前成品油调价部分，每吨补贴1100元；2009年1月15日至6月30日调价部分，每吨补贴940元。根据国家下达的补贴用油量和各地区申报的机动渔船实际功率测算出的不同水域、不同作业方式的机动渔船年平均耗油量（按平均作业天数、每天平均作业时间及每千瓦／小时国家定额耗油标准计算），确定2009年不同作业方式机动渔船每千瓦补贴标准。

4．确定柴油补贴原则

坚持公开、公正、透明的原则，务必做到“两公示”（补贴方案公示、补贴名单公示）和“三公开”（补贴政策公开、补贴程序公开、补贴对象公开）。补贴名单应该有相应管辖权的渔政、船检机构共同审核盖章确认。补贴资金应本着低成本、高效率、少环节的原则，建立快捷、有效的补贴渠道，及时足额地将补贴资金直接拨付到补贴对象。

5．加强补贴发放工作的管理

各渔业主管部门通过加强对渔船及渔业船舶证件的管理，对伪造和非法改动船舶证件，骗取柴油补贴或超范围发放补贴的行为依法从严查处，直至取消其享受补贴的资格。同时，各级主管部门还深入渔区对补贴政策进行宣传和解释，使广大渔民和渔业企业了解政策内容、申请程序和补贴工作进行情况。

6．保障工作经费

渔业柴油补贴工作政策性强、涉及面广、工作量大，为确保将补贴政策落实到位，必要的工作经费，如宣传费、资料费、印刷费、信息传输设备购置费等相关经费，要求各区、市、县（市、区）财政优先予以保证，同时中央和省给予适当的经费支持。

三、政策效果分析

柴油补贴政策的实施大大缓解了渔民的生产和生活困难，促进了渔区的和谐稳定。

1．缓解了渔民的生产困难

燃油价格不断上涨，水产品价格却未同步上涨，加之海洋渔业资源日益枯竭，渔获减少，导致大部分渔船出现亏损，据不完全统计，约有70%的渔船靠港停产。柴油补贴发放后，确实抵消了部分燃油涨价的影响，缓解了燃油涨价给渔业生产带来的困难。

2．在某种程度上提高了渔业生产效率

有了柴油补贴政策，渔民对生产工具更加重视。作为重要的生产要素，渔船的使用在有效合理利用资源方面起着举足轻重的作用。有了补贴政策，渔民对渔船的维护非常及时，既确保了生产时的及时出航收益，又确保了设备的安全，减低了事故率。另一方面由于有了政策的扶持，渔民发展生产的积极性空前提高。部分渔民根据渔船使用情况，积极淘汰机器设备老化的旧船，利用已有马力指标或合并马力指标逐步发展大、新渔船。这样一来，一是保证了安全，消除了安全隐患；二是提高了渔业生产效率。

3．降低了管理成本

补贴政策实施后，改善了过去收费难、审证难、签证难和检验难的问题，渔民按照渔业管理部门的要求，主动及时地交纳各种规费，接受证件年审、渔船检验和港口签证等，降低了渔业管理成本，提高了渔业管理效率。据大连渔政管理站提供的情况，该站收取资源费截止时间一般是每年4月30日，在燃油补贴发放前，到期收取率一般是50%～60%，燃油补贴发放后的2006年达到80%，2007年达到90%。辽宁省资源费收缴额2007年创历史新高。

4．有效促进了渔区和谐与稳定

不少渔政执法单位反映，过去渔政执法难，让渔民守法更难。自从柴油补贴以来，海上形势发生较大变化。渔民积极配合渔政管理，比较自觉地遵守伏季休渔、增殖管理等各项规定。渔政船海上发现违规，主动接受检查的多了，抗拒检查的少了，渔民受到处罚后罚没款交得及时了，为维护海上渔业生产秩序和构建和谐渔区创造了极为有利的条件。