第一节　渔业保险政策

一、政策背景和政策目标

渔业是人类文明最古老的行业之一，也是危险程度最高的行业之一。渔业生产在安全方面和其他行业相比，具有自己的特殊性，不仅受外界自然条件的影响较大，例如风灾、浪损、触礁等人力不可抗拒的自然灾害，而且还会因为人为操作不当或机械故障等因素造成意外重大损害。一旦遭灾，往往是毁灭性的，不仅经济上会受到巨大损失，人员伤亡也会极其惨重。面对如此巨大的风险，世界各国采取了种种措施来提高渔业生产的安全性，其中，最有效途径之一就是建立并完善渔业保险制度。

中国是世界第一渔业大国，总产值连续三年超过4000万t，其中有60%以上是养殖产量，是全世界唯一养殖产量超过捕捞产量的国家。台风等自然灾害不仅可以给捕捞渔船带来毁灭性打击，台风、潮汐等自然灾害以及多种频频发生的病害，还往往一夜之间就使养殖生产者一年的辛劳付之东流。2003年中国渔业灾害造成全国水产品总量损失合计114．6亿元，其中病害27．9亿元，旱涝57．1亿元，污染（包括赤潮）8．3亿元，台风17亿元，其他灾害4．3亿元。同年，渔业灾害所损毁渔业设施合计45．3亿元，其中沉船损失1．4亿元，养殖池塘损失33．7亿元，其他损失如下：堤坝5．1亿元，泵站0．4亿元，涵闸0．6亿元，码头0．1亿元，护岸0．9亿元，防波堤1亿元，等等。1998－2003年渔业灾害导致的各项损失（参见表8-1）。

表8-1　中国1998－2003年渔业灾害概况

（数据来源：《中国渔业统计年鉴》）

对从事捕捞业的渔民来说，渔船是主要生产资料。海上捕捞生产作业属于较高危险性生产领域，渔民的作业、生活条件历来被保险业界定为高危险性承保范围，渔民的人身意外伤害保险在商业保险公司中被列为职业风险类别的第六级（甚至拒保），即最高级别，其保险费率也是最高的。近年来，随着近海渔业资源的衰竭，渔民往往要到远离海岸的外海、远洋作业，风险相比以前来说增大了，特别是对一些技术装备水平较低、功率低于44kW的小型木质渔船尤为如此。

概括来说，渔业保险就是针对在渔业生产环节中，包括养殖渔业和捕捞渔业的生产过程中遇到的自然灾害和机械性灾害的发生造成的预期损失而开展的渔业生产者和保险人之间签订保险合同，保险人通过收取保险费的形式建立保险基金，用于补偿因自然灾害或意外事故所造成的经济损失，或在人身保险事故发生时（比如被保险人死亡、伤残、疾病），承担给付保险金责任的一种经济补偿制度。

具体而言，我国政策性渔业保险的目标包括：

1．保障渔民人身和财产的安全

当船舶所有人或经营人在因自然灾害或意外事故致损后，能够及时得到经济补偿，使其尽快恢复生产。渔船保险从经济学的观点来看，是通过集中保险费来建立保险基金，用于补偿因自然灾害或意外事故而造成的经济损害的一种经济互助制度。从法学的观点看，保险是一种契约，它是经当事人约定，由一方当事人（投保人）交付保险费，由另外一方当事人（保险人）负责赔偿自然灾害或意外事故引起的经济损失的法律行为。

2．优化农业产业结构，提高产业竞争力，促进渔业持续稳定发展

渔业是农村经济的一大优势产业，也是我国农业结构调整的一个重要方向。但渔业也同农业其他产业一样，整体竞争力较弱，抵御风险的能力低。政策性渔业保险制度的建立，就是要通过逐步提高产业的风险保障能力来提高整体竞争力，从而保持渔业的持续稳定发展。

3．降低渔业生产风险，保障渔民生命财产安全，维护渔区社会稳定

渔民是特殊的群体，既无土地，又无社会保障，渔船、渔业设施是渔民唯一的生产资料，渔民因灾致贫、返贫现象时有发生，已经成为影响渔区经济发展和社会稳定的重要因素。政策性渔业保险制度可以防范和化解渔业生产风险、保障渔业生产和渔民生命财产安全，从而维护渔区的社会稳定。

4．转变政府职能，减轻灾害救济压力

长期以来，政府是渔业风险保障的主体，包揽了事故预防、灾难救助、社会救济和灾后复产等所有工作。但由于体制、机制原因，政府部门常感力不从心，压力很大。建立政策性渔业保险制度，政府可以通过政策资金扶持，支持渔业保险事业发展，而互保机构可以充分发挥自身优势，协助政府做好安全生产和灾害救济各项工作，减轻政府压力。政策性渔业保险制度的建立，可以将风险保障机制由政府包揽，转变为政府引导扶持、社会广泛参与、渔民自助互助等多元化模式。

二、政策措施

我国商业性渔业保险始于1982年，由中国人民保险公司开办了农业保险项目内的水产养殖保险。但在此后的十几年中，渔船保险不断萎缩，商业保险公司逐步退出渔船保险市场。

1．成立中国渔船船东互保协会

由于商业保险不能发挥较好的作用，为了保障渔业的发展，农业部在借鉴日本渔船合作社及韩、日渔业保险经验的基础上，经民政部批准，于1994年成立的我国第一家全国性的、非盈利性的渔业保险互助合作社会团体——中国渔船船东互保协会（2007年10月更名为中国渔业互保协会）。该协会由农业部主管，全国范围内渔船船东自愿组成，通过渔船船东互助合作开展渔船保险业务，通过互助共济进行会员间灾害后的经济补偿。

2．明确渔业互助保险的地位

在2008年颁布实施的《政策性农业保险条例》中，明确互助保险组织作为农业保险的一种重要的组织形式，给予和商业保险公司同等的财政补贴、税收优惠等政策资金扶持，并尽快制定农业互助合作保险组织管理办法，将渔业互助保险组织等农业互助合作保险组织统一纳入保险监管，以科学有效防范风险。(www.daowen.com)

3．把渔业保险纳入农业政策性保险的范畴，确定中央财政保费补贴试点区域，并给予政策扶持

渔业互助保险已形成政府支持、财政补贴、协会运作、渔民互助共济的机制，建立了一套覆盖全国的机构体系，适合我国农业规模小、生产方式分散、组织化程度不高等特点。为了完善多层次的渔业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的渔业再保险体系，农业部于2008年已经开展了中央财政保费补贴试点工作，明确规定渔业互助保险机构所有税费一律予以免征。具体试点模式有5种：

第一种是中国渔业互保协会与地方协会共保模式，其中又分宁波模式与浙江模式。

宁波渔业政策性保险试点工作由宁波市渔业互保协会承担。自2005年起，渔民人身投保额超过3万～8万元部分的保费，市、县两级财政补助50%；渔船参加互保，市、县两级财政补助保费的30%。2007年，渔船财产政策性互助保险仍保持30%的补助比例不变；渔民人身互助保险在原来的保额10万元的基础上，提高到保额15万元，按30%的比例实行全额补助，所需经费由市、县财政各负担50%。

浙江政策性渔业保险的试点工作由浙江省渔业互保协会承担。2005年，试点范围和险种包括浙江省温州地区的苍南县、洞头县、瑞安县、平阳县和台州地区的玉环县、温岭市的雇主责任互保；温岭市的渔船全损互保。2006年年初，浙江省渔业互保协会以舟山地区为重点扩大试点，试点范围扩大到全省13个市、县，险种为渔船全损互保和雇主责任互保。2007年试点范围扩大到全省沿海所有县、市、区。

2005年省财政安排专项渔业政策性保险补贴资金500万元，渔船全损互保按保费的20%给予补贴；雇主责任互保每投保5万元以上，费率为0．5%，财政补贴50元或按应缴互保费20%补贴。温岭市、玉环县财政划出政策性渔业保险专项资金各50万元；洞头县财政对于渔民参加雇主责任互保，每人给予财政补贴50元；135．975kW的钢质渔船参加渔船互保的每艘财政补贴1000元。2006年，省财政专项补助资金876．98万元（其中376．98万元为上年转入），实际动用1081．82万元。温岭、玉环、洞头、嵊泗等4个市县落实了地方财政的配套，争取专项资金2020．23万元。岱山县海洋与渔业局在地方财政未落实的情况下，自出资金30万元支持办事处用于政策性补贴。定海盐仓街道也主动予以政策配套，给每艘互保渔船补助20%。2007年，省财政专项补贴资金2200万元，10个县市财政给予配套补贴，省财政专项补贴资金对渔船全损互保和雇主责任互保的补贴比例为20%，县市财政配套补贴的补助比例为20%。

第二种是协会与地方保险公司共保模式——上海模式。

试点工作由中国渔业互保协会和上海安信农业保险股份有限公司承担，中国渔业互保协会与上海安信农业保险股份有限公司按1∶1比例对上海群众渔船综合险进行共保。由中国渔业互保协会上海市办事处负责具体承保出单工作，上海安信农业保险股份有限公司负责理赔工作。2006年将渔船综合险纳入农业保险补贴范围，市、区（县）财政补贴比例为30%，并对参加渔船保险的船上船员每人配送20万元的人身意外伤害保险。2007年财政补贴比例上调为40%，争取达到50%。

第三种是协会为主承包人模式——海南模式。

试点工作由中国渔业互保协会承担，渔船全损保险共保体、渔民海上人身意外上海保险共保体于2007年10月11日同时启动。渔船全损保险、渔民海上人身意外上海保险和船东雇主责任保险在全省沿海市县试点。渔船全损保险保费由省财政补贴30%。渔民海上人身意外险和船东雇主责任险，保险费由省财政补贴20%，每人最高限补贴3份，多保不补。其中渔民人身意外伤害保险和船东雇主责任保险两个险种保费的20%财政补贴用于建立渔业保险发展资金。

第四种是协会为共保人模式——福建模式。

试点工作由中国人民财产保险福建省分公司承担。2006年8月18日，渔工责任保险在漳州市东山县开始试点。2006年9月30日，渔工责任保险和渔船保险在福鼎市开始试点。2008年，渔工责任保险的试点范围扩大到全省沿海各市县，渔船保险试点范围由福鼎市扩大到长乐市、平潭县、诏安县、东山县、晋江市、石狮市、秀屿区、湄洲岛等9个县（市、区）。2008年3月17日起，中国渔业互保协会与福建人保按比例对渔船保险和渔工责任保险进行共保，由福建人保和中国渔业互保协会设在福建省的基层机构按规定负责开单和理赔工作。

2006年9月起，由省财政补贴渔工责任保险和渔船保险保费的20％。其中省财政补贴的20％渔船保险保费用于建立赔偿准备金，一旦赔付率超过80％，出现亏损时，由赔偿准备金予以支付，付完为止。2008年，政府财政的保费补贴比例由20％提高到30％ ，省财政承担20％ ，市县政府承担10％ 。其中省级政府补贴的20％ ，渔船保险保费用以建立赔偿准备金。

第五种是渔业主管部门推动模式，其中又分广东模式与山东模式。

广东政策性渔业保险试点工作由广东省渔业互保协会承担。广东省渔业互保协会按比例向中国渔业互保协会进行渔民保险、渔船保险分保，开展的出海渔民人身平安意外保险。2006年由广东省海洋与渔业局安排400万元的资金，对出海渔民实际参保的档次分别实行保费补贴，即渔民参加A、B、C三个档次的人身意外保险（其保险金额分别为3万元、5万元和10万元），分别给予30元、50 元和100元的保费补贴。

山东政策性渔业保险工作由山东省渔业互保协会承担。山东省渔业互2008年，山东省海洋与渔业厅安排600万元补贴资金，对雇主责任互保的保费补贴20％ 。青岛市财政配套对雇主责任互保的保费补贴20％ ，东营市、潍坊市财政配套对雇主责任互保的保费补贴10％。

三、政策效果分析省和

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表8-2　宁波市政策性渔业保险开展情况

（资料来源：http://www.cnfm.gov.cn）

不过目前，我国海洋渔业保险制度尚未真正有效地建立起来，我国海洋渔业保险仍处于探索阶段。日、韩、美、欧等西方国家经营渔业保险均已有几十年的历史，其渔业保险立法经验及具体做法无疑值得我们在渔业保险政策的制定和实施时加以借鉴。^[1]