第三节　水生生物资源养护政策

一、政策背景和目标

经过过去几十年的开发和利用，世界渔业资源出现严重衰退。根据FAO统计，目前世界渔业资源的75%被过度或充分利用，仅余下25%的资源也受到现有强大捕捞强度的威胁。面对日益枯竭的水生生物资源，各国纷纷出台了符合本国国情的政策方针，来对其进行保护和挽救。世界沿海国家（地区）在渔业管理和其执法体制方面既有共同的规律，也存在着较大的差异，这种状况主要与各国（地区）的政治体制、传统习惯以及渔业经济在其国民经济中的地位等因素有密切关系。随着《联合国海洋法公约》的签订和生效，海洋专属经济区制度的确立，沿海渔业国家普遍地加强了渔业管理和执法，以更有效保护其渔业资源，维护其国家海洋权益。各沿海国家（地区）根据本地区的实情，出台了一系列关于水生生物资源养护的法律法规。例如，美国进行海洋资源管理的立法包括：《水下土地法1953》、《海岸带管理法1972》、《渔业养护与管理法1976》等。一些国家还联合制定了一些相关的区域性法规，如《北太平洋溯河性种群养护公约》（1992年2月11日订于莫斯科）、《养护大西洋金枪鱼国际公约》（1966年5月14日订于里约热内卢）。我国海域辽阔，江河湖泊广布，水生生物资源丰富，有水生生物2万多种。特有程度高、孑遗物种数量大、生态系统类型齐全，是我国水生生物资源的显著特点，在世界生物多样性中占有重要地位。随着我国经济社会的发展和人口的不断增长，废水排放量呈逐年增加趋势，主要江河湖泊均遭受不同程度污染，近岸海域有机物和无机磷浓度明显上升，无机氮普遍超标，赤潮等自然灾害频发，渔业水域污染事故不断增加，水生生物的主要产卵场和索饵育肥场功能明显退化，水域生产力急剧下降，部分水域呈现生态荒漠化趋势。农业部和国家环保总局联合发布的2005年度《中国渔业生态环境状况公报》显示：中国渔业生态环境状况总体仍保持良好，局部渔业水域污染仍比较严重，主要污染物为氮、磷、石油类和铜。同时，由于我国许多地方长期采取粗放型、掠夺式的捕捞方式，传统优质渔业品种资源衰退程度加剧，渔获物的低龄化、小型化、低值化现象严重，捕捞生产效率和经济效益明显下降。当前渤海水域生产力水平已不足20世纪80年代的1／5，长江流域捕捞产量已不足20世纪50年代的1／4。我国水生生物资源持续衰退，水域生态环境不断恶化，海洋和内陆水域“荒漠化”现象日益严重，已成为制约渔业可持续发展面临的最严峻挑战，使2000多万渔业人口赖以生存和发展的产业基础受到严重威胁。

自20世纪70年代，特别是改革开放以来，我国开始重视制定和实施水生生物资源养护政策，通过了一大批涉及水生生物资源养护的法律法规。主要目标是要对水生生物资源进行养护和合理利用，促进渔业可持续发展，维护国家生态安全。

二、政策措施

1982年修订的《中华人民共和国宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”对我国环境与资源保护做出了明确法律规定。继而我国通过并修订了一批涉及水生生物资源养护和管理的法律，主要有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《农业法》等。同时也制定和批准了一批涉及水生生物资源养护的行政法规，主要有《水污染防治法实施细则》、《水生野生动物保护实施条例》、《自然保护区条例》、《征收排污费暂行办法》、《海洋倾废管理条例》等。各部门和各地区也结合本部门或本地区的实际情况，制定和颁布了一大批养护水生生物资源和维护生物多样性的规章和地方性法规。如：1995年9月28日农业部发布的《长江渔业资源管理规定》；1997年10月17日农业部发布的《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》^[1]；1999年6月24日农业部发布并于2004年7月修订的《中华人民共和国水生野生动物利用特许办法》；2004年2月12日农业部发布的《渤海生物资源养护规定》等。这一系列养护管理的重要制度和措施取得了一定成效，局部范围内水生生物资源衰退的状况得到缓解，但由于这些法律规定过于分散，水生生物资源严重衰退的趋势并没有从根本上得到遏制。为此，农业部历时三年多的时间，编制完成并于2006年3月发布了《中国水生生物资源养护行动纲要》（以下简称《纲要》）。

三、《纲要》的具体内容

《纲要》在总目标——进一步加强水生生物资源养护工作和合理利用，促进渔业可持续发展和维护国家生态安全的统领下，分为三个阶段性目标：

（一）近期目标

到2010年，水域生态环境恶化、渔业资源衰退、濒危物种数目增加的趋势得到初步缓解，过大的捕捞能力得到压减，捕捞生产效率和经济效益有所提高。

全国海洋捕捞机动渔船数量、功率和国内海洋捕捞产量，分别由2002年年底的22．2万艘、1270万kW和1306万t压减到19．2万艘、1143万kW和1200万t左右；每年增殖重要渔业资源品种的苗种数量达到200亿尾（粒）以上；省级以上水生生物自然保护区数量达到100个以上；渔业水域污染事故调查处理率达到60%以上。

（二）中期目标

到2020年，水域生态环境逐步得到修复，渔业资源衰退和濒危物种数目增加的趋势得到基本遏制，捕捞能力和捕捞产量与渔业资源可承受能力大体相适应。

全国海洋捕捞机动渔船数量、功率和国内海洋捕捞产量分别压减到16万艘、1000万kW和1000万t左右；每年增殖重要渔业资源品种的苗种数量达到400亿尾（粒）以上；省级以上水生生物自然保护区数量达到200个以上；渔业水域污染事故调查处理率达到80%以上。

（三）长远目标

经过长期不懈努力，到21世纪中叶，水域生态环境明显改善，水生生物资源实现良性、高效循环利用，濒危水生野生动植物和水生生物多样性得到有效保护，水生生态系统处于整体良好状态。基本实现水生生物资源丰富、水域生态环境优美的奋斗目标。

在此目标体系下，《纲要》提出了三项重点行动，包括十多项具体措施：

第一项是渔业资源保护与增殖行动，具体措施包括重点资源保护、渔业资源增殖和负责任捕捞管理。2008年共增殖放流197亿尾（粒），2009年超过250亿尾（粒），尤其是放流中华鲟、海龟等珍稀水生野生动物的行动，引起广泛关注。

第二项是生物多样性与濒危物种保护行动，具体措施包括自然保护区建设、濒危物种专项救护、濒危物种驯养繁殖、经营利用管理和外来物种监管。全国建有各级、各类自然保护区140多个，有效实施水生生物物种资源的保护。

第三项是水域生态保护与修复行动，具体措施包括水域污染与生态灾害防治、工程建设资源与生态补偿、水域生态修复和推进科学养殖。(www.daowen.com)

具体措施包括以下几点。

1．关于重点渔业资源保护

（1）坚持并不断完善禁渔区和禁渔期制度。针对重要渔业资源品种的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等主要栖息繁衍场所及繁殖期和幼鱼生长期等关键生长阶段，设立禁渔区和禁渔期，对其产卵群体和补充群体实行重点保护。继续完善海洋伏季休渔、长江禁渔期等现有禁渔区和禁渔期制度，并在珠江、黑龙江、黄河等主要流域及重要湖泊逐步推行此项制度。

（2）加强目录和标准化管理。修订重点保护渔业资源品种名录和重要渔业资源品种最小可捕标准，推行最小网目尺寸制度和幼鱼比例检查制度。制定捕捞渔具准用目录，取缔禁用渔具，研制和推广选择性渔具。调整捕捞作业结构，压缩作业方式对资源破坏较大的渔船和渔具数量。

（3）保护水产种质资源。在具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源主要生长繁育区域建立水产种质资源保护区，并制定相应的管理办法，强化和规范保护区管理。建立水产种质资源基因库，加强对水产遗传种质资源、特别是珍稀水产遗传种质资源的保护，强化相关技术研究，促进水产种质资源可持续利用。采取综合性措施，改善渔场环境，对已遭破坏的重要渔场、重要渔业资源品种的产卵场制定并实施重建计划。

2．渔业资源增殖

（1）统筹规划、合理布局。合理确定适用于渔业资源增殖的水域滩涂，重点针对已经衰退的重要渔业资源品种和生态荒漠化严重水域，采取各种增殖方式，加大增殖力度，不断扩大增殖品种、数量和范围。合理布局增殖苗种生产基地，确保增殖苗种供应。

（2）建设人工鱼礁（巢）。制定国家和地方的沿海人工鱼礁和内陆水域人工鱼巢建设规划，科学确定人工鱼礁（巢）的建设布局、类型和数量，注重发挥人工鱼礁（巢）的规模生态效应。建立多元化投入机制，加大人工鱼礁（巢）建设力度，结合减船工作，充分利用报废渔船等废旧物资，降低建设成本。

（3）发展增养殖业。积极推进以海洋牧场建设为主要形式的区域性综合开发，建立海洋牧场示范区，以人工鱼礁为载体，底播增殖为手段，增殖放流为补充，积极发展增养殖业，并带动休闲渔业及其他产业发展，增加渔民就业机会，提高渔民收入，繁荣渔区经济。

（4）规范渔业资源增殖管理。制定增殖技术标准、规程和统计指标体系，建立增殖计划申报审批、增殖苗种检验检疫和放流过程监理制度，强化日常监管和增殖效果评价工作。大规模的增殖放流活动，要进行生态安全风险评估；人工鱼礁建设实行许可管理，大型人工鱼礁建设项目要进行可行性论证。

3．负责任捕捞管理

（1）实行捕捞限额制度。根据捕捞量低于资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，逐步实行捕捞限额制度。建立健全渔业资源调查和评估体系、捕捞限额分配体系和监督管理体系，公平、公正、公开地分配限额指标，积极探索配额转让的有效机制和途径。

（2）继续完善捕捞许可证制度。严格执行捕捞许可管理有关规定，按照国家下达的船网工具指标以及捕捞限额指标，严格控制制造、更新改造、购置和进口捕捞渔船以及捕捞许可证发放数量，加强对渔船、渔具等主要捕捞生产要素的有效监管，强化渔船检验和报废制度，加强渔船安全管理。

（3）强化和规范职务船员持证上岗制度。加强渔业船员法律法规和专业技能培训，逐步实行捕捞从业人员资格准入，严格控制捕捞从业人员数量。

（4）推进捕捞渔民转产转业工作。根据国家下达的船网工具控制指标及减船计划，加快渔业产业结构调整，积极引导捕捞渔民向增养殖业、水产加工流通业、休闲渔业及其他产业转移。地方各级人民政府加大投入，落实各项配套措施，确保减船工作顺利实施。建立健全转产转业渔民服务体系，加强对转产转业渔民的专业技能培训，为其提供相关的技术和信息服务。对因实施渔业资源养护措施造成生活困难的部分渔民，当地政府统筹考虑采取适当方式给予救助，妥善安排好他们的生活。

四、政策效果分析

通过《纲要》的实施，增殖放流对生态的改善作用明显，资源恢复速度已加快，渔民受益范围不断扩大。据《中国渔业报》报道，至2008年10月底，秋汛共回捕海洋增殖资源11．27万t，实现产值32．27亿元，综合直接投入与产出比达到1∶22，受益渔民近60万人，渔民年人均增收520元以上。淡水渔业增殖品种回捕1．2万t，实现产值8000万元。截止到2007年年底，农业部累计投入国债资金2亿多元，建立水生生物保护区200多个，其中国家级14个，省级40多个，市（县）级150多个，总面积10万多平方千米。

水生生物资源的养护是千年大计，需要千秋万代的不懈努力。