第二节　海洋捕捞零（负）增长政策

一、政策背景和政策目标

改革开放以来，我国渔业发展举世瞩目，自1989年起，产量已跃居世界首位。作为大农业的一个重要产业，渔业的发展对促进农村经济繁荣、丰富城乡“菜篮子”、增加农民收入作出了重要贡献。然而由于渔船数量的激增，导致捕捞能力迅速膨胀，20世纪70年代末，全国海洋机动渔船达4．3万艘，总动力为215万kW，是50年代末的15．7倍。多年来的酷捕滥捞，使我国海洋渔业资源自70年代后期开始下降，黄渤海首先告急，东海紧随其后，带鱼、黄鱼、鲳鱼等传统经济鱼类数量锐减，南海渔业资源也不能尽如人意。例如，大黄鱼，在50～70年代，年均产量在10万t以上，到80年代末还不到2万t。沿海贝类资源也因过度采捕而呈衰减趋势，如辽东湾的毛蚶资源量，1975年为53万t，1983年还不足4万t。产量大幅减少的同时，质量也普遍下降，渔获个体日趋小型化、低龄化，劣质鱼比重不断增加。

渔业资源的严重衰退与捕捞强度的盲目增长形成了我国海洋渔业长期面临的一个尖锐矛盾。经国务院批准，农业部从“八五”开始对全国海洋捕捞渔船船数和功率实行总量控制（以下称“双控”）制度，引导部分渔民群众转产转业、退出捕捞。按照总量控制的原则，1999年初，农业部提出海洋捕捞“零增长”计划，随后又在2000年提出海洋捕捞“负增长”计划，保持全国海洋捕捞总产量水平不增加，以进一步加大对海洋捕捞强度的控制力度。

毋庸置疑，我国水产养殖业和远洋渔业的发展也为制定和实施海洋捕捞零增长政策奠定了基础。1979年开始，国家把养殖业确定为水产品生产的重点。1985年“以养殖为主”发展方针的确立以来，养殖区域从沿海地区和长江、珠江流域的传统养殖区不断向内陆和“三北”地区扩展，捕养比例日趋合理，1988年达到了44∶56，成为世界主要渔业生产国中唯一的一个养殖业产量超过捕捞业产量的国家。1985年3月，我国水产总公司组建了第一支远洋渔业船队并开赴西非海域生产，拉开了我国远洋渔业的帷幕。这些都为我国水产品市场的有效供给提供了保障。

值得一提的是，海洋捕捞零增长政策的制定，除了进一步加大对海洋捕捞强度的控制力度这一直接目标外，还有一个间接目标，即转变管理理念，弱化捕捞产量概念。

二、政策措施

1999年农业部出台《关于调整渔业产业结构的实施意见》，指出长期困扰我国海洋捕捞业的主要矛盾是捕捞能力大大超过资源的再生能力，造成近海渔业资源的严重衰退。我国与周边有关国家签署的渔业协定生效后，我国将有一部分渔船被迫退出传统的作业区域，矛盾将更为突出。因此，调整海洋渔业结构，除了要继续积极稳妥地发展海水养殖外，一个很重要的方面就是要严格控制海洋捕捞强度，压缩捕捞作业规模，减少捕捞量。为了实现这一目标，要把压缩海洋捕捞强度作为一项长期的基本政策。围绕这一政策，要坚定执行和不断完善业已实施的各项制度措施。

（一）控制近海和内陆水域捕捞强度

建立渔船报废制度，原则上停止新增从事国内捕捞生产的渔船，渔船的更新改造控制在“九五”捕捞强度控制指标范围内。根据《农业部2003－2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》，全国海洋捕捞渔船船数和功率数分别从2002年底的222千艘、1270万kW，压减到2010年的192千艘、1143万kW以内（简称“双控”），船数减少3万艘，功率数减少127万kW，年均减少3750艘、15．9万kW。沿海各省、自治区、直辖市人民政府根据国家下达的“双控”指标，结合本地区的实际情况制定出3～4年应减捕捞产量的计划，报农业部核准。从执行结果看，渔船数量得到严格控制，功率数在2005年后稍有反弹，“双控”指标的落实还是富有成效的（参见第四节中图7-3）。

（二）鼓励发展远洋渔业，尤其是大洋性远洋渔业生产

为减少近海渔业资源的压力，国家鼓励有外海作业能力的企业发展远洋渔业生产。1998－1999年，经国家渔业主管部门批准，我国捕捞生产企业又有大批渔船参与到远洋渔业生产行列。国家除对自捕产品进入国内市场免除关税、进口增值税和相关税种外，对有关渔需物资也给予进口减免关税的优惠和国内渔需物资的价格优惠。

（三）加大科技创新力度

《全国渔业发展十一五规划》（2006－2010年）里进一步强调加强捕捞强度控制。发展重点的第1点中指出，要加快渔业科技创新和技术推广体系建设，开发选择性渔具渔法和渔船节能技术；发展重点的第2点中指出，推进资源节约、环境友好型渔业建设，压缩捕捞强度，强化渔船管理，加快捕捞作业结构调整，推广节能渔船和选择性渔具渔法，减少幼鱼、低值渔获物的比例，促进近海渔业资源的合理利用。保障措施里指出，继续实行海洋捕捞渔民转产转业补贴政策，扶持资源探捕、渔船改造和作业方式调整；创新捕捞许可制度，加强船网等主要生产要素监管，切实控制捕捞强度；建立注册验船师队伍，强化渔船检验和报废制度；积极探索市场经济条件下捕捞配额管理的有效机制和途径。

（四）完善伏季休渔制度(www.daowen.com)

在前几年东、黄海实行伏季休渔的基础上，农业部决定自1999年起，北纬35°以北的黄海海域休渔期延长半个月，即从7月1日零时至9月15日24时，开捕期与东海区一致。

1999年起，南海开始实行伏季休渔制度，从6月1日12时至8月1日12时。

2000年起，北纬35°至26°30′的黄海和东海海域休渔时间调整为6月16日12时至9月16日12时，北纬26°30′至闽粤海域交界线的东海海域调整为6月1日12时至8月1日12时。

2002年试行长江禁渔制度，2003年起全面实行长江禁渔制度（详见长江禁渔政策）。

（五）捕捞渔民转产转业

我国捕捞渔民的转产转业从2002年始实行。在《农业部2003－2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》中提出，要结合渔船报废制度，引导捕捞渔民转产转业。此外，在后文中对捕捞渔民的转产转业做了细致的描述：沿海各省、自治区、直辖市人民政府和国家有关部门要贯彻《中华人民共和国农业法》第六十三条规定，落实好国务院关于沿海捕捞渔民转产转业政策；各级渔业行政主管部门要积极引导、鼓励捕捞渔民向水产养殖业、休闲渔业等二、三产业以及其他非渔产业转移；各级财政要加大对转产转业渔民的支持力度；各级计划部门要按照规划，加大对转产转业基础设施建设的扶持力度；有关金融机构要在保全转产转业渔民未清偿贷款的基础上，增加对渔业结构调整贷款的投放；工商行政管理部门要对转产转业渔民投资兴办企业或从事个体经营给予积极支持；民政部门要及时做好生活困难渔民的救济工作，符合农村低保条件的渔民家庭应及时纳入农村低保范围，没有实施农村低保制度的地区，应通过社会救济解决其生活困难。

（六）加大执法力度

在《关于调整渔业产业结构的实施意见》里指出，要提高渔业执法的装备和管理水平，建设一支统一、高效、廉洁的渔业综合执法队伍，为保护渔业资源和生态环境，实现渔业产业结构调整目标提供法律保障。各级渔业主管部门要在当地政府统一领导下，根据新形势，制定新措施，强化管理，严格控制非渔业劳动力下海从事海洋捕捞业，严格查处非法捕捞活动，切实控制捕捞强度。1997年国务院批转农业部《关于进一步加快渔业发展意见的通知》，提出将渔政渔港管理机构工作人员依照公务员管理的精神，从根本上解决渔业执法人员依法行政经费得不到保障的问题。同时要求各级财政加大渔业执法基础设施建设的投入，改善执法手段；各级渔业行政主管部门要加强渔业执法监督，提高渔业执法人员素质和能力。

三、政策效果分析

自1999年我国实施海洋捕捞“零增长”计划以及2000年海洋捕捞“负增长”计划以来，连续五年全国海洋捕捞总产量是逐渐减少的（参见图7-1），从产量控制的角度看，该政策实施的效果在最初的五年内是好的。1999年全国海洋捕捞产量较1998年仅增加了0．95万t，增长0．06%，基本实现了国家提出的“零增长”阶段目标，一些省市甚至出现了负增长的良好局面。从1999年开始我国海洋捕捞产量出现下落趋势，近十年来我国海洋捕捞的年产量都没再超过1999年的1497．6万t。但是在2004年和2005年捕捞总产量出现了反弹，这其中的原因不是单一的，但显而易见的是：沿海捕捞渔船多、渔民转产转业安置困难的现状仍然制约着该政策的实施。

图7-1　1999年－2007年全国海洋捕捞产量（单位：万t）

（资料来源：《中国渔业统计年鉴》相关年份。下图同）

与此同时，在捕捞努力量不断下降的同时，海洋捕捞的产值在逐年增加。自2003年中国开始统计海洋捕捞产值指标，从图7-2可以看出，按照当年价计算的海洋捕捞产值呈现不断增长的趋势。这既与弱化捕捞产量指标的政策目标基本一致，也是客观经济规律的具体体现。

图7-2　2002－2007年海洋捕捞产值规模（单位：亿元）