第一节　四大海区伏季休渔和长江禁渔政策

一、四大海区的伏季休渔政策

（一）政策背景和政策目标

伏季休渔，是经国务院批准、由渔业行政主管部门组织实施的保护渔业资源的一种制度。它规定某些作业在每年的一定时间、一定水域不得从事捕捞作业。因该制度所确定的休渔时间处于每年的三伏季节，所以又称伏季休渔。

渔业产业是以天然水域和天然水生生物资源为依托的产业，具有资源依赖性，被喻为“蓝色农业”。养护生物资源，保护水域环境，维护水域生态文明，是这一产业的立业之本。1955年，为了保护渤海、黄海和东海的渔业资源，维护渔业生产的正常进行，国务院发布了《关于渤海、黄海及东海机轮拖网禁渔区的命令》，并明确规定了禁渔区的范围，这标志了休渔措施在我国的初步实施。1975年，我国和日本两国政府为保护东海、黄海的渔业资源，签订了《中日渔业协定》，经多次修改共设立了7个休渔区，并详细规定了休渔的范围和时间。1992年，农业部以［1992］农（渔政）字第10号文印发《关于东海、黄海、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定》，规定在黄海北纬35°线以南至东海北纬27°线以北，以机动渔船底拖网禁渔区线为西线向东平推30海里为东线，每年8月1日至10月31日禁止底拖网进入生产。但允许少量国营海洋渔业公司441kW以上近海渔船用浮拖作业方式捕捞中上层鱼类，以上海域以东海域不实行休渔。由于对国营渔船不实行上述规定，仅仅控制集体渔船，因此制度的实施成效大打折扣。

20世纪90年代中期，渔业资源的过度开发问题逐渐为我国政府、渔业管理部门、渔民等各方所认识。为了遏制我国渔业资源的进一步枯竭，实现渔业的可持续发展，我国1995年开始在东海、黄海正式全面实行伏季休渔制度，并在1999年把休渔范围扩大到渤海、黄海、东海、南海等我国管辖的海区，涉及沿海11个省区和香港、澳门特别行政区，每年有11余万艘渔船、上百万渔民，实行为期两个半月至三个月的伏季休渔。

（二）政策措施

伏季休渔制度，即规定某些作业在每年的一定时间、一定水域不得从事捕捞作业。因该制度所确定的休渔时间处于每年的三伏季节，所以又称伏季休渔。

1995年农业部下发《关于修改〈东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定〉的通知》，规定黄海北纬35°线以南至东海北纬27°线以北的海域，每年7月1日至8月31日，禁止拖网渔船和帆张网渔船进入这一海域生产。休渔期，严禁携带各类拖网出海。自这一年开始，在东、黄、渤海范围内全面实施伏季休渔制度。

1999年农业部下发《关于延长黄海海域休渔期的通知》，将黄海休渔期延长至两个半月，从7月1日零时开始，至9月15日24时结束。同年起，南海开始实行伏季休渔制度，从6月1日12时至8月1日12时。

2000年，又根据渔业资源的生物学特性，适当延长了伏季休渔的时间。在《关于调整东、黄海和南海伏季休渔规定的通知》中，将休渔时间调整为从7月1日12时开始，至9月16日12时结束。

2006年6月又对部分海域的休渔作业类型及休渔时间做了适当调整，将桁杆拖虾作业休渔时间由原来的1个月延长到2个月，即从6月16日12时至8月16日12时。

2007年，农业部下发《关于2007年海洋伏季休渔工作的通知》，桁杆拖虾作业休渔时间从2006年的6月16日12时至8月16日12时向前平移到6月1日12时至8月1日12时，休渔期维持2个月不变；东海区灯光围网作业暂不实行休渔。

2009年对海洋伏季休渔制度进一步进行了调整，调整的主要内容包括：一是黄渤海、东海和南海三个海区的休渔时间统一向前延长半个月，使三大海区的休渔时间分别达到两个半月至三个半月。其中，黄渤海三个月，东海三个半月，南海两个半月；定置作业休渔时间由不少于两个月调整为不少于两个半月。二是休渔作业类型统一调整为除单层刺网和钓具外的所有作业类型，其中笼壶类和黄渤海、东海的灯光围（敷）网新增纳入休渔作业类型，休渔时间为两个月。三是简化了福建省与广东省的休渔管理界线，取消了闽粤交界海域特别的休渔管理区域。

（三）实施效果

实施伏季休渔三年以后，根据资源调查显示：

黄海海区已有16种主要经济鱼类，7种甲壳类，3种贝类资源枯竭，传统的黄渤海群系的带鱼、鲆鲽类、真鲷、河?、黄姑鱼，已相继失去渔业利用价值。1992－1993年，渤海区无脊椎动物减少了39%，鱼类产卵群平均体重只有10年前的30%，鲈、鳓、真鲷、牙鲆、对虾、梭子蟹等传统资源的生物量仅为10年前的29%，至1998年，渤海渔业资源生物量已降至只有1992年的11%。东海区传统的大黄鱼、小黄鱼、带鱼、乌贼四大经济鱼类，除带鱼还能维持一定产量外，其余的已形不成渔汛。20世纪70年代初期新开发的绿鳍马面纯资源，也遭“一哄而上”的过度捕捞破坏。南海区习见的蛇鲻、鲱鲤、金线鱼资源，均已衰退。渔业生产全线滑坡、效益下降、经营陷入举步维艰境地。

不难发现，在渔获量大大超过渔业资源的再生量，捕捞强度大大超过渔业资源承载能力的“双超”局面业已形成时，我国迟至1995年才开始全面实施的伏季休鱼，对恢复、重建遭受严重破坏的渔业资源收效甚微。需要说明的是，政策执行过程中存在的一些问题也使政策的效果大打折扣：

首先，由于休渔制度只是一项措施，没有上升到国家的法律和规章的高度，致使执法无法可依、无章可照，极大地弱化了执法的力度。如根据对东海区的调查，对查获违反休渔规定偷捕的渔船，一律依法从速、从严处罚。除没收渔获物和违法所得外，以船为单位，根据渔船功率大小按不同档次处以罚款（参见表7-1）。属于“三无”和“三证不齐”渔船违反休渔规定作业的，一律按打击非法捕捞渔船的要求执行，最高可罚10万元。然而这些都是一些行业或地方性规章，不具有法律效力。

其次，休渔结束后的一段时期，出现一哄而上的“抢鱼”现象，使几个月的休渔成果短时间内化为乌有。

再次，地方保护主义对执法的阻碍以及财政支持力度的欠缺也影响了政策的执行效果。

表7-1　违反休渔规定渔船处罚标准(www.daowen.com)

（资料来源：农业部渔船渔港监督局东海渔政管理局）

二、长江禁渔政策

（一）政策背景和政策目标

长江是我国第一大河，也是亚洲第一大河，世界第三大河，地理位置优越。长江水系支流众多，径流量大，流域面积辽阔，通河、通湖、通水库。长江水域面积约占全国淡水面积50%。长江水域具有饵料丰富、生物种类繁多等得天独厚的条件，构成了渔业资源赖以生长、繁衍、生息所需的饵料、温度、空间等优良自然水域生态环境；长江是我国淡水渔业的摇篮，鱼类基因的宝库，经济鱼类的原种基地，水生野生动物的乐园，生物多样性的代表。长江渔业在全国渔业中具有苗种资源、名特优鱼类资源、种质资源及水生野生动植物资源的优势，渔业产量约占全国淡水渔业产量的60%，是我国重要的渔业产区，在我国淡水渔业中具有举足轻重的地位。

随着长江流域经济发展，长江渔业水域生态环境日益遭到破坏，素有“经济鱼类的原种基地、人类鱼类基因宝库”等美誉的长江，渔业资源种类和数量均呈不断下降趋势。1954年长江流域天然资源捕捞量达45万t，1956－1960年捕捞量下降到26万t，80年代捕捞量年均波动在20万t左右，2003年前后年捕捞量约为10万t。长江中华绒螯蟹1986年捕捞量为324t，而今的捕捞量不足其十分之一。长江口中华绒鳌蟹天然蟹苗1981年最高年产量曾达到72t，90年代平均只有2t左右。闻名中外的长江鳅鱼1974年捕捞产量曾高达157万kg，1985年降为3万kg，而如今已濒临灭绝。在渔获物的组成上，20世纪60年代以来，长江渔获物中洄游种类减少，渔获物趋于小型化和低龄化。60年代中期前，长江上游地区主要经济鱼类约有50余种。70年代中期缩减到30种左右，减少的部分主要是中游地区与湖泊环境有密切联系的产漂流性卵和半漂流性卵的江湖半洄游性鱼类。进入90年代，主要渔业对象的种类进一步减少到20种左右。国家一、二级保护水生野生动物中华鲟、白鲜、白鳍豚、江豚、胭脂鱼等濒危程度还在继续加剧。海淡水洄游和江湖洄游性种类，已成为长江上游及主要支流的稀有种类。

为了进一步保护长江渔业资源，保护鱼类亲体正常产卵和幼体正常生长，使渔业资源得以休养生息、恢复和增长，遏制资源不断衰退的趋势，农业部根据《渔业法》有关规定和新时期渔业经济形势发展要求，借鉴沿江有关省（市）以往春禁、冬禁管理和海洋伏季休渔的成功经验，反复征求沿江10省（市）政府及渔业主管部门意见，在2002年试行的基础上，经国务院同意，从2003年起全面实行长江禁渔制度。

（二）政策措施

2002年起，农业部开始在长江中下游试行为期三个月的春季禁渔。2003年起，长江禁渔期制度全面实施，共涉及长江流域10个省（区、市），8100多km江段。禁渔范围为云南省德钦县以下至长江口的长江干流、部分一级支流和鄱阳湖区、洞庭湖区。禁渔时间为云南省德钦县以下至葛洲坝以上水域为每年的2月1日12时至4月30日12时；葛洲坝以下至长江河口水域为每年的4月1日12时至6月30日12时。禁渔期间除实行捕捞限额专项管理的凤鲚（凤尾鱼）和刀鲚（长江刀鱼）外，禁止其他所有捕捞作业。禁渔期间，开展长江渔业资源增殖放流活动。为保证禁渔政策的落实，各级渔业行政管理部门采取了相应的措施：

1．各地政府成立禁渔工作领导小组

按照“统一领导，分级负责”的原则，各地政府成立相应的禁渔工作领导小组，协调长江禁渔工作，明确任务、落实责任，对所辖行政区域内水面、港口、餐馆、市场，实行全方位的监督管理。

2．广泛宣传，积极动员

召开动员大会、张贴通告、悬挂横幅和标语、制作宣传栏、召开渔民座谈会等形式，深入渔区、渔船、港口、码头、市场，大力宣传实行长江禁渔期制度的重要性、必要性和迫切性。将宣传工作贯穿于禁渔行动的始终，广播、电视、报刊等新闻媒体要及时对长江禁渔情况予以报道，营造良好的禁渔氛围。

3．突出重点，落实配套政策

第一，认真做好调查摸底工作。组织专门人员，深入本行政区域渔区、船头调查、了解专兼业渔民生活状况、渔船动态，调查电、毒、炸鱼、深水张网、迷魂阵等有害渔具渔法分布、使用情况，并将情况及时上报领导小组办公室。

第二，集中检查清江。在前期宣传工作的基础上，组织执法力量，采取宣传教育与执法手段相结合的方式，进行拉网式清江，全面拆除迷魂阵、深水张网、布围子等有害渔具和所有定置渔具，重点是河口、夹江和交界水域。

第三，做好长江刀鲚捕捞管理工作。在禁渔期间，长江刀鲚专项捕捞证要于4月25日前发放到专业渔民手中。4月27日至5月26日为长江刀鲚捕捞期，各地不得以任何理由提前或延长捕捞期。

第四，加大监督查处力度。在禁渔期制度实施阶段，除凭省渔政渔港监督管理局发放的《渔业捕捞许可证（专项〈特许〉）》捕捞刀鲚外，长江干流禁止所有捕捞活动。各地要坚持定期或不定期地检查监督，做到联合检查、交叉检查与各自检查相结合，江上检查与陆上检查相结合，巡逻检查与蹲点检查相结合，渔船检查与市场检查相结合，白天检查与晚上检查相结合，明察与暗访相结合。对违反禁渔规定者，按照《渔业法》及有关法律法规的规定，视情节轻重给予罚款和没收渔获物、渔具、渔船等处罚，特别要处理好第一艘违规船、第一张违规网、第一个违规人，起到“处罚一人，教育一片”的效果。查处中，要及时做好拍照、摄像、笔录、物证的登记保存等取证工作，重视执法文书的填写和案卷归档，提高规范执法水平，确保每一个案件定性准确，证据确凿，程序合法。

第五，积极配合上级督查。农业部渔政指挥中心、长江渔业资源管理委员会组织的大规模统一执法检查、农业部渔业局组织的岸上巡回检查组检查。

第六，切实安排好渔民的生产生活问题。将专业渔民纳入城镇居民最低生活保障线，对不够条件进入低保而生活确实困难的渔民要进行社会救济，同时积极引导渔民调整生产结构，开辟新的致富门路，增加收入。

（三）政策实施效果

根据中国水产科学院长江水产研究所和淡水渔业研究中心的监测报告显示，禁渔5年来，长江各江段渔业资源整体平稳，部分江段禁渔期间资源趋于好转，禁渔后单位渔获量有明显上升；一些监测点所在的江段，监测到的渔获物种较为稳定；一些江段的生物多样性较高，群落比较稳定。然而，监测报告同时也警示，渔业资源总体状况未得到根本好转，部分江段仍不容乐观。以长江口渔业资源来看，自2002年试行、2003年正式实施长江禁渔制度以来，长江口的风鲚、刀鲚、中华绒鳌蟹、白虾、鳗苗等资源都未出现明显好转。可见，禁渔虽然对长江的生态恢复起到了一定作用，但是并没有遏制长江生态环境的恶化。因此，需要进一步在禁渔水域与时间的科学匹配、禁渔期间渔民安置措施、国家财政支持政策等方面不断完善，以实现预期的政策目标。