第三节　水产品质量安全管理政策

一、政策背景和政策目标

改革开放以来我国渔业得到了快速发展，水产品总产量如上节所述连续十几年位居世界首位，占全国肉禽水产品总量的30%，水产品人均占有量达40．4kg，超过水产品世界人均占有量一倍多。水产品作为我国城乡居民摄取动物性蛋白质的主要来源之一，已经占我国城乡居民动物性蛋白质总摄入量的16%，其质量安全问题关系到国计民生。同时我国还是世界上水产品第一大出口国，水产品出口创汇占到农产品出口创汇的30%左右，成为渔民增收的重要渠道。

然而，由于生产、加工和流通环节存在的诸多问题，近些年无论在国内市场还是在国际市场我国水产品的质量安全事件时有发生。其中有些影响较大：20世纪80年代末广东省电白县发生了因食用含霍乱弧菌的水产品而出现当地霍乱恐慌事件。1988年上海发生的食用带病毒性病源体的毛蚶而引起的甲肝大流行患者31万人，死亡47人。在水产品出口市场，2002年1月30日，由于从中国进口的冻虾仁中检出氯霉素残留超标，欧共体理事会通过了“关于对从中国进口的动物源性产品采取的保护性措施”决议，决定暂停从中国进口人类消费和动物饲用的所有动物源性产品。2003年，日本从我国福建出口的鳗鱼中查出恩诺沙星，并以此为借口限制我国鳗鱼出口。

水产品质量安全事件不仅严重影响了国家的形象和渔业的稳定发展，而且也损害了消费者利益，使整个水产业面临信任危机。自2000年起，我国就着手对多项法规和条例进行了修订，通过各层次和多方面采取水产品质量安全管理的措施，全面提高水产品质量，保障水产品质量安全。

二、政策措施

自2000年起，我国渔业系统扎实推进水产健康养殖，全面强化水产品质量管理，积极构建标准化生产体系、产品检验检测体系、质量安全监管体系，连续多年开展科技入户、科学用药、科技下乡和创建水产健康养殖示范场活动，从源头抓起，标本兼治，以不断提高水产品质量安全保障水平。

1．建立和完善水产品质量安全法律法规体系

国务院于2000年修订了《中华人民共和国渔业法》并实施了《水产品加工质量管理规范》，2001年修订了《饲料和饲料添加剂管理条例》，2004年修订了《兽药管理条例》和《水产苗种管理办法》，2006年通过了《农产品质量安全法》等法律法规。其中，《饲料和饲料添加剂管理条例》^[7]对饲料和饲料添加剂的审定与进口管理、饲料和饲料添加剂的生产和经营管理、罚则做出了明确规定。《兽药管理条例》规定了多项制度，对兽药研制、兽药生产、兽药经营、兽药进出口、兽药使用、兽药监督管理做出了明确的规定，并制定了《食品动物禁用的兽药及其他化合物清单》，氯霉素、呋喃唑酮、甘汞、硝酸亚汞、醋酸汞和吡啶基醋酸汞、锥虫胂胺、五氯酚钠、孔雀石绿等17种药物均在禁用之列。《中华人民共和国农产品质量安全法》^[8]对水产品质量标准、养殖水域标准做出了明确的规定。为了规范水产养殖活动，加强对水产品质量安全的监管，农业部还于2003年制定了《水产养殖质量安全管理规定》以及主要养殖品种的养殖技术规范，对养殖用水、养殖生产及渔用饲料和水产养殖用药做出了明确的规定。这些法律法规的出台和实施，为水产品养殖、流通、储藏、加工、销售等一系列过程中的质量安全管理提供了法律依据和保障。

2．通过试点加强水产养殖用药管理

为切实贯彻落实《水产养殖质量安全管理规定》，推动水产养殖质量安全管理工作，农业部组织福建、浙江、江苏、江西、天津、辽宁、上海等地开展《水产养殖质量安全管理规定》实施试点示范工作，督促养殖企业建立“水产养殖生产记录”、“产品标签”和“水产养殖用药记录”填写和检查制度。试点省、直辖市通过对水产养殖病害防治员、水产养殖用药技术人员和养职工的技术培训，普遍提高了养殖安全用药意识，熟悉了相关法律法规，探索性地开展了养殖用药处方制，为推动水产养殖规范化管理奠定了基础。

3．强化水产品质量安全工作

2001年我国启动实施了“无公害农产品行动计划”，着力解决消费者最为关心的高毒农药、兽药违规使用和残留超标问题；以养殖投入品、养殖生产、市场准入三个环节管理为关键点，推动从养殖场到市场的全程监管；以开展例行监测为抓手，推动各地增强质量安全意识，落实管理责任；以推进标准化为载体，提高水产品质量安全生产和管理水平。自2003年起，农业部专门实施了《水产品药物残留专项整治计划》；为了推动水产品药物残留专项整治活动的开展，加强水产品药物残留监控工作，农业部又下达了《水产品药残监控计划》。2003年6月，农业部农产品质量安全中心首批认证并发布获得无公害农产品认证的产品目录，其中包括水产品84个，涉及的水产品总产量为84万t。目前，水产品质量安全保障体系日益完善，监管能力逐步增强，以确保水产品质量安全为目标的服务、管理、监督、处罚、应急五位一体的工作机制逐步形成。

4．加强标准化体系建设，推行标准化生产

农业部加快了无公害食品、水域环境、药物残留监测、水生生物防疫、水产种质、苗种及与水产品相关的产品标准建设工作，发布了40项渔业国家标准和行业标准（参见表5-1、表5-2），翻译并编印了《日本渔用药物使用指南》，指导对日出口企业正确用药；编译了《国际水产品标准汇编》。组织技术推广、质量管理工作人员进行渔业标准宣传贯彻培训，提高标准化工作水平。各地亦把标准化生产作为源头治理的重要措施，加快了标准化示范区建设。仅2004年浙江省就建立省级标准化示范区39个。

表5-1　2004年发布的水产国家标准目录(www.daowen.com)

（资料来源：《中国渔业年鉴》2005年，下表同）

5．督促企业建立健全质量控制制度

各级渔业主管部门积极宣传贯彻《兽药管理条例》和《水产养殖质量安全管理规定》，指导和督促水产养殖企业建立健全生产日志、科学用药、水域环境监测和产品标签等制度，确保水产养殖生产的每个关键环节都在科学有效的制度控制之下。把建立健全以上制度作为水产品出口基地注册登记、无公害产地认定和产品认证的必要条件。仅2004年就有57个企业、957个品牌约73万t的水产品通过无公害产品认证，119万hm2水面、1241个产地通过无公害产地认证。为推动水产养殖规范化管理，农业部组织福建、浙江、江西、天津、辽宁和上海等地开展了《水产养殖质量安全管理规定》实施试点示范。目前，在我国水产养殖企业内部实行的质量安全管理制度与国际上一些发达国家的通行做法基本接轨。

表5-2　2004年发布的水产行业标准目录

6．加强水生动物防疫和病害预报测报工作

针对我国水产养殖生产总量大、企业规模小、从业人员多的特点，减少病害发生时控制药物残留的关键环节，而要减少发病必须做好病害预报测报工作，指导养殖单位及时、科学地预防病害。我国从2004年加快了测报队伍的建设，加强了防疫检疫工作。全国建立并形成了由31个省、自治区、直辖市参加的、近3000个测报点、3万名测报员组成的水产养殖病害测报网络；举办了33期水产病害检疫员培训班，培训人员来自全国1500多个县级基层单位，覆盖了全国一半以上的行政县，培训人数达3800多人。每个月定期发布疫病和渔业环境质量信息，分析疫病趋势，提出预防措施，有效地预防和控制了重点水产养殖病害的发生及危害。

7．加强水产品流通领域的监管

在中间流通环节，在全国340多个专业水产品批发市场和遍及各地的农贸市场，实施以“提倡绿色消费、培育绿色市场、开辟绿色通道”为主要内容的“三绿工程”，倡导现代流通组织方式和经营方式，大力发展连锁经营和物流配送；全面落实市场巡查制度，完善水产品质量监测制度，严格实行不合格水产品的退市、召回、销毁、公布制度。

8．强化风险预警和应急反应机制建设

在全国范围内建立了包括水产品在内的食品安全风险快速预警与快速反应系统，积极开展水产品等食品的生产加工、流通、消费环节风险监控，通过动态收集和分析食品安全信息，初步实现了对水产品安全问题的早发现、早预警、早控制和早处理。建立了一套行之有效的快速反应机制，包括风险信息的收集、分析、预警和快速反应，做到立即报告、迅速介入、科学判断、妥善处置。

三、政策效果分析

通过一系列政策措施的实施和各项监管制度的完善，水产品质量安全水平得到明显提高。2007年上半年，水产制品抽样合格率为85%。在药残检测中，水产品中氯霉素污染的平均合格率为99．6%，硝基呋喃类代谢物污染监测合格率为91．4%，产地药残抽检合格率稳定在95%以上。出口水产品的合格率更高且较为稳定。据《中国的食品质量安全状况》白皮书资料，中国出口食品合格率一直保持在99%以上。2006年和2007年上半年，出口到美国的食品合格率分别为99．2%和99．1%；出口到欧盟的合格率分别为99．9%和99．8%。日本是中国最大的食品进口国，2007年7月20日，日本厚生劳动省公布的日本2006年进口食品监控统计报告显示，中国输日食品的抽检合格率高达99．42%；香港特区食物环境卫生署2007年上半年两次大规模食品抽样检测表明，香港地区食品整体合格率分别为99．2%和99．6%。

然而中国水产品质量安全形势仍不容乐观。2006年3月和7月，美国和加拿大先后两次通报我国输美水产品中检出氯霉素、孔雀石绿、硝基呋喃等禁用药物，6月输日水产品鳗鱼检出孔雀石绿、紫菜检出扑草净，7月天然活泥鳅和鳗鱼检出硫丹超标，8月鳗鱼再次出现硫丹超标。2007年8月，美国宣布了一项对来自中国的养殖鲇鱼、对虾、鲮鱼和鳗鱼的扣留措施；在美国宣布扣留中国水产品事件之后，欧盟立即宣布启动了对中国人工养殖海产品的审查，韩国政府宣布将34家中国水产养殖场列入进口黑名单，立即禁止这34家水产养殖场向韩国出口鱼类等水产品。在国内市场，2006年北京“福寿螺”和广州管圆线虫病集体发病事件余悸未消，11月在上海市场又发生了“多宝鱼”事件。

民以食为天，食以安为要，水产品质量安全事关消费者的身体健康和生命安全，提高和保障水产品的质量安全水平是一项长期的工作，任重而道远。2009年2月《食品安全法》^[9]的出台进一步昭示中国政府对食品安全问题的重视和决心。