第二节　捕捞渔船安全生产政策

一、政策背景和政策目标

自1978年改革开放以来，我国海洋捕捞业迅猛发展，不仅为国内外市场提供了丰富的海产品，而且为沿海渔民收入的增长作出了重要贡献。但同时渔业又是高风险行业，由于“三无”和三证不全渔船、违章造船、船舶从业人员素质较低、船舶陈旧和技术状况差等问题的存在，渔业船舶重大和特大安全生产事故时有发生，渔业船舶水上安全生产形势比较严峻。据不完全统计，2005年截止10月31日，共发生渔业船舶水上安全事故563起，死亡、失踪459人。其中，一次死亡3～9人的重大事故46起，死亡190人；一次死亡10人以上的特大事故4起，死亡45人。进入冬季后渔业船舶特大事故连续发生。如11月28日，山东省荣成市渔船“荣远渔806”在韩国济州岛正面50海里处进行拖网作业时，在转向过程中突遇大浪袭击沉没，船上20名船员落水，造成1人死亡，14人失踪；12月7日，浙江省象山县渔船“浙象渔运079”在台山列岛以北约20海里处作业时，船体进水，渔船沉没，造成3人死亡，13人失踪。安全生产事故的发生，不仅严重影响了渔业生产的正常秩序，而且给沿海渔民的生命财产带来了重大损失。

自2005年起，我国出台了多项措施，以加强渔业安全生产工作。以“安全第一、预防为主、综合治理”为方针，全面落实渔业安全生产责任制。进一步加强安全管理和监督，并加大投入力度，完善基础设施，改进技术装备，健全法律法规，不断提高从业人员安全素质和防灾避险能力，努力构建渔业安全生产长效机制，有效遏制渔业安全事故，切实保障沿海渔民生命财产安全，促进渔业生产安全发展。如在“十一五”期间的目标为：扩建新建一批安全避风、配套完善的渔港，使全国海岸线平均200km以内有一个一级以上渔港，能够为45%的海洋渔船提供服务；在重点渔港配备港口安全监控设备，建设海洋渔业船舶管理动态监控系统、渔船安全设备检测检验基地和渔业船员培训基地；使重特大渔业船舶事故得到明显控制，事故死亡人数比“十五”末明显下降。到2015年，形成较为完善的渔业安全生产支撑保障体系，渔业安全监管和防灾减灾能力显著增强，从业人员素质有一定程度提高，渔业安全生产状况明显好转。

二、政策措施

自2005年起，农业部每年都联合国家安全生产监督管理总局等部委联合发布《关于加强渔业安全生产监督管理工作的通知》或《关于加强渔业安全生产监督管理工作的紧急通知》。2007年以来，这些通知都由国务院直接发布，主要从加强渔业安全设施和装备建设、加强渔业安全管理与监督和提高渔业安全生产应急能力三方面采取有效措施，构建渔业安全生产的长效机制。

1．加强渔业安全设施和装备建设

首先，加强渔港安全基础设施建设。国务院于2006年发布《关于印发安全生产“十一五”规划的通知》，要求依据土地利用总体规划、海洋功能区划和城乡规划，合理规划渔港建设布局，适当提高建设标准，尽快形成以国家级中心渔港、一级渔港和内陆重点渔港为主体，以地方二、三级渔港为支撑的渔港防灾减灾体系。新建、改扩建渔港要突出避风防灾功能，提高码头、防波堤和护岸建设质量，完善航标、港口监控系统、港口消防和照明设施、抢险救灾船艇等配套设施设备，提高安全保障能力。

其次，大力提高渔船安全质量。2005年，农业部在前几年各省市各自开展的渔业安全生产工作的基础上，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等法律法规的规定，联合交通部、国防科工委和安全监管总局在全国联合开展低质量船舶专项治理活动。严格渔船建造企业资格认可制度，依法取缔不具备渔船生产资质的企业，加强对制造、改装、进口渔船以及船用安全设备的检测和检验，强化渔船修造质量的监督管理。加强老旧渔业船舶管理，鼓励、督促企业和渔船船东更新淘汰有安全隐患的老旧渔船和装备，推广应用安全系数高、抗风险能力强的先进渔业船舶，清理整顿“三无”和三证不齐渔船，禁止无船舶检验证、登记证、捕捞许可证和存在安全隐患的渔船入海作业。

再次，积极推进渔业安全通信网络建设。加快信息技术在渔业安全生产中的应用，2005年建成了海洋渔业短波安全通信网、近海渔业安全通信网、渔业船位监测网、公众移动通讯网，并实现四网合一。加强渔船通信终端设备配备，扩大近海和内陆水域无线电信号覆盖范围，远洋渔船要求配备卫星电话，为安全信息播发与接收、紧急遇险报警、搜救指挥提供通信保障。

最后，努力改进渔业安全技术装备。鼓励有条件的渔船装备适用的船舶自动识别系统等助航设备，提高渔船防碰撞、防触碰能力。加大渔船自救设施设备配备力度，在按照规定配备救生、消防等安全设施的基础上，推广应用气胀式救生筏等装备，提高渔船抵御风险的能力。

2．加强渔业安全管理与监督

首先，实施渔业安全管理制度。要求各渔业生产经营单位建立健全安全管理制度，落实岗位责任制，规范生产操作规程。各级渔业部门严格落实渔业船舶签证制度和渔船、船员持证作业制度；严禁渔船及渔业辅助船擅自改变作业性质、非法载人载货，严禁渔船在恶劣天气条件下冒险作业。通过合理规划渔业作业区，尽可能远离商船习惯航道。在商船航道和渔业作业区域交叉航段、作业渔船密集区域，要求渔船和商船严格遵守值班望等安全操作规程，采取有效防范措施，防止碰撞事故发生。

其次，加强涉外渔业安全管理。要求渔业企业严格执行国际渔业条约、双边渔业协定和有关管理规定，依法从事渔业生产活动；通过渔业执法机构加强在重点敏感海域的巡航护渔、监管检查工作，禁止渔船违规进入敏感争议水域作业；中韩、中日、中越之间签订了渔业协定，在共有专属经济区内实行联合执法，对于涉外违规事件一律取消渔船入渔资格，避免了所有权不明而引发的涉外冲突。

再次，强化从业人员安全培训。加强渔业安全生产职业培训，严格执行渔业船员考试发证制度，对职务船员、远洋及涉外渔业船员实行特殊安全强制培训，努力提高渔业从业人员安全素质。建立渔业船员培训基地，加强培训机构管理，规范培训内容，重点加强渔船航行技能、避碰规则、科学装载、养殖排筏安全措施、自救互救技能等方面的培训，逐步建立健全以安全生产和防灾减灾为主要内容的渔民职业安全技能培训体系。2006年2月农业部还开展了“平安渔业——《安全生产法》普法教育活动”，以加大渔业安全生产的宣传力度。

最后，强化安全监督检查。地方各级政府进一步明确渔业安全监管机构及职责，充实和加强渔业安全监管队伍，探索在重点渔业乡村建立和推广渔业安全员制度。有关部门切实履行职责，加强督促检查，严格执法。以渔业企业、渔港码头、渔船集中停泊点等场所为重点，加大安全隐患排查整改力度。按照事故原因未查清不放过、责任人员未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过的“四不放过”原则，认真做好渔业安全事故调查处理工作。

3．提高渔业安全生产应急能力

首先，加强灾害监测预警。建立和完善灾害监测预警信息共享机制，气象、海洋部门及时将灾害天气和风暴潮、赤潮、海浪、海啸、海冰等灾害信息通报地方人民政府及渔业部门。渔业、海事部门通过广播、电视、无线电台、海岸电台、手机短信等各种渠道，及时将灾害气象预警信息传递给渔区、渔业企业和渔民，并同时发布渔船避险路线、避险操作规程、养殖人员撤离注意事项等，为渔民提供充分的气象预警和避险信息服务。(www.daowen.com)

其次，完善渔业安全应急预案。各级渔业行政主管部门和企业通过制订和完善渔业安全生产和防灾减灾应急预案，特别是根据本区域自然气候条件等，细化渔船和渔业养殖设施防避台风、风暴潮等灾害的预案，明确具体的防灾避险措施，切实提高了预案的科学性、针对性和可操作性。积极开展多种形式的应急演练，提高应急处置实战能力。

再次，加强渔业救助力量建设。交通运输部门结合渔业生产特点，合理布局救助力量，充分发挥国家专业海上搜救力量对渔业安全事故的主体救助作用。各级渔业部门通过建立完善渔业专业应急救援指挥平台，完善24h值班制度，落实值班岗位责任制。加强渔政执法船（艇）和渔船的辅助救助能力建设，为执法船（艇）配备必要的救助装备，建立应对突发事件紧急备航制度，组织渔政执法船（艇）和渔船参与海上应急救助行动。积极引导以乡、村或几艘出海作业渔船为单位，编队、编组出海生产，赴中远海作业船队要指定带队指挥船进行统一指挥管理，加强渔船之间的相互支援和自救互救。

4．加强组织领导

首先，全面落实责任制。渔区各级政府切实加强对渔业安全生产工作的领导，将其纳入政府安全生产总体工作部署，制定具体实施意见，及时协调解决出现的问题。认真落实县、乡等基层政府的安全监管责任，实施责任目标逐级考核制度。强化渔业生产经营单位和船东、船长的安全生产主体责任，指导督促渔业企业强化安全管理措施，提高安全生产水平。建立并落实渔业安全生产责任追究制度。

其次，加强协作联动。农业（渔业）、安全监管部门建立联合执法工作机制，形成监管合力。交通运输、渔业部门不断要完善遇险渔船搜救联动机制。有关部门按照职责分工做好渔船与商船碰撞事故处置工作，地方人民政府妥善做好渔船事故的善后处理。充分发挥各类协会等中介组织在渔业安全生产教育引导、技术推广等方面的作用。努力形成政府统一领导、安全生产综合监管部门和渔业行政主管部门依法监管、各部门协作配合、渔业生产经营单位全面负责、渔民群众广泛参与的渔业安全生产和防灾减灾格局。

再次，广泛开展宣传教育。加强宣传教育和舆论引导工作，充分利用各种媒体，采取多种形式，广泛开展渔业安全知识宣传教育。深入开展“平安渔船”、“平安渔村”、“平安渔港”等创建活动，营造全社会特别是渔区干部群众关心、支持并自觉参与渔业安全的良好氛围。

三、政策效果分析

通过各级地方政府和渔业管理部门富有成效的工作，渔业安全生产的宣传和管理得到很大改善。渔港、渔用航标、渔业安全救助通讯网、船位监测、渔业保险等安全设施建设富有成效。中央财政从1998－2007年间投入渔港工程建设资金达15亿元，建设了47个国家中心渔港、78个一级渔港和22个内陆重点渔港；建设和完善了渔业安全通信网络、渔政指挥中心和南沙作业渔船船位监控系统，并对近2万艘渔船配备救生设备予以补贴，对渔民保险经费予以补贴。浙江省财政每年拿出2．4亿元加大对标准渔港建设的扶持。全国14座短波岸台24h值班，承担了渔业生产气象信息发布、安全救助等通讯任务，2006年共发布海洋气象预警信息5960次，接到安全求救信息171次，为渔民提供日常通讯11533次，参与渔政执法调度433次。2006年全国共救助海难事故651起，救助渔船686艘，救助渔民3932人，挽回直接经济损失经济损失17821元。2007年，全国各级系统共组织救助渔业海难事故946起，调度、派遣渔业行政执法船艇或渔船2594艘次，救助渔船943艘，救助渔民4545人，实际投入救助费用3128万元，挽回直接经济损失2．84亿元。

但渔业船舶水上安全事故的发生仍很频繁，年际波动很大（参见图5-2），尤其是2007年安全生产形势十分严峻。

图5-2　不同年份渔业海上事故发生情况

2007年10～12月中旬，就发生死亡（失踪）3人及以上的事故14起，死亡（失踪）124人，与去年同期相比减少1起、增加58人。其中，连续发生5起死亡（失踪）10人以上的重大安全事故，造成重大人员伤亡和财产损失。

同年10月3日，辽宁省丹东市渔船“辽丹渔25579”与货轮“东展彩艺5号”发生碰撞沉没，1人死亡，10人失踪；

同年11月11日，浙江省临海市渔船“浙临渔2261”与巴拿马籍货轮发生碰撞沉没，1人获救，11人失踪；

同年11月21日，山东省长岛县渔业辅助船“鲁长渔运926”因超载沉没，包括3名船员在内的7名人员获救，另有非法搭载人员15人死亡、1人失踪；

同年12月7日，浙江省温岭市渔业辅助船“浙岭渔运281”因船体漏水沉没，4人获救，16人失踪；12月15日，浙江省奉化市渔船“浙奉渔11017”与利比里亚籍化学品船“台塑10号”发生碰撞沉没，1人获救，19人失踪。

针对当前渔业安全生产的严峻形势，为坚决遏制重大事故的上升势头，2009年农业部进一步加大政策的落实力度，开展渔业安全生产年活动，通过开展渔业安全生产执法、渔业安全生产治理和渔业安全生产宣传教育“三项行动”，进一步加大渔业安全生产工作力度，预防和减少重大和特大事故，保障渔民群众的生命财产安全。