第一节　大力发展水产养殖的政策

一、政策背景和政策目标

我国是世界上最早有渔业的国家，捕捞业先于养殖业，淡水养殖又早于海水养殖。我们的祖先于7000年前（河姆渡文化时期）就开始在江河和海洋中捕捞鱼类、贝类，称为渔猎。最早的淡水养殖始于3100年前的殷末周初，最早的海水养殖是在2000年前的西汉时期。范蠡所著《养鱼经》距今已有2500年历史，我国具有悠久的水产养殖历史和传统，我国农民所创造的桑基鱼塘、稻田养鱼等传统养殖模式，均对世界渔业文明作出了历史贡献。

然而自新中国成立至20世纪70年代末，由于长期形成的“重海洋、轻淡水，重捕捞、轻养殖，重产量、轻质量”的指导思想，加上十年“文革”，使近海和内陆天然渔业资源遭到严重的破坏，尤其是传统的经济捕捞鱼类资源不断恶化。我国水产品生产基本处于停滞、徘徊状态，水产品总产量不足540万t，人均水产品占有量不足5kg，“吃鱼难”的呼声此起彼伏。

与此同时，我国可用于水产养殖的淡水和海水水域却非常丰富。长江中下游地区湖泊密布，河渠纵横，雨量充沛，水域类型齐全，水生生物物种繁多。我国著名的太湖、鄱阳湖、洞庭湖、巢湖等大湖和新安江、丹江口等大型水库均在区内。据1993年统计，区域内各类可养殖水面约288万hm2，占全国的43%，其中湖泊约73万hm2，占全国的34%。区域内湖泊大多属浅水性草湖，且湾汊较多，适宜采用合理的工程措施进行水产增养殖，实行精养高产。沿黄河地区的山东、河南、山西等省，共有各类可养水域面积约150万hm2，且荒水、荒滩、荒地数量多，宜渔低洼地、沼泽地及盐碱荒地约67万hm2。^[1]该区域分布的多处河滩、盆地、谷地、沼泽地以及黄河故道形成的冲积平原，气温大多高于周围地区，地形平坦，有丰富的地下水资源，水埋浅，易于利用，水质多数符合渔用标准，且有黄河水作季节性补充。辽东半岛、山东半岛及环渤海地区自然条件优越，沿岸有辽河、滦河、黄河等数百条河流入海，水质肥沃，饵料基础生物丰富，是多种经济鱼虾类的主要产卵场和幼鱼的发育成长场所，素有“黄渤海渔业摇篮”之称。区域内海水可养面积约120万hm2，占全国的47%，其中浅海和滩涂资源尤为丰富。长三角和珠三角地区濒临东海和南海，水域资源丰富，海水可养面积约有139万hm2，占全国的53%。

基于我国丰富的渔业养殖资源条件和水产品供给极度短缺的现实，为了缓和大中城市、工矿业区和军特需的“吃鱼难”问题，国家水产总局于1979年2月召开全国水产工作会议，国务院在批转这个会议的报告中指出，水产是国民经济中不可缺少的一个重要组成部分，要求各有关部门积极支持渔业生产。此后几年鱼塘承包和捕捞业的生产责任制逐步推广，大大激发了渔民的生产积极性。1985年3月，中共中央、国务院发布《关于放宽政策、加速发展水产业的指示》，是新中国成立后第一个指导水产工作的全面性、纲领性文件，提出“以养殖为主，养殖、捕捞、加工并重，因地制宜，各有侧重”的方针，要求像重视耕地一样重视水域的开发利用。从此我国渔业步入“以养殖为主”的快速发展轨道。

二、政策措施

1．大力推进水产品基地建设

从1977年起国家结合“菜篮子工程”，拨专款扶持建设集中连片、规模经营的高标准商品鱼基地，实行水产品的专业化、商品化生产。建设的大规模基地主要有三种类型：一是经过改造的老基地；二是城郊型新基地，即在大中城市近郊区及下属县建设的直接为市区服务的水产品基地；三是外销型新基地，即在具有资源优势的地区建设的面向城市和国际市场的水产品基地。这些基地主要分布在长江中下游、黄河流域的盐碱滩地及低洼地、“两岛一湾”^[2]和南方浅海滩涂地区。至1990年^[3]，全国共建成水产品养殖基地22075个，其中淡水养殖基地16113个，累计建成面积32万hm2（老塘改造3．54万hm2）；海水养殖基地5962个，累计建成面积14万hm2。海淡水养殖基地的建设，不仅对整个养殖业的发展起了直接的推动作用，解决了城镇居民“吃鱼难”的问题，而且对先进养殖技术的推广应用起了积极的示范带动作用。

2．不断深化养殖渔业经营机制改革

1985年国家开始明确鼓励^[4]水产养殖包产到户，并规定可以联户承包、大户牵头承包，可以雇用帮工、学徒，鼓励集资、集劳、合股进行联合开发性承包并分红，承包期因地制宜、荒水荒滩承包期可达30年以上，承包指标可以协商或投标确定。彻底打破了计划经济下高度集中、单一僵化的生产经营体制的禁锢，形成了以合作经济、个体经济为主，多种经济成分和经营形式并存的海水养殖生产格局，竞争机制开始形成。1997年开始允许在承包的基础上实行水面流转。开发“三荒”可以实行家庭承包，也可以租赁、转让，还可以采取使用权拍卖，有效地推进了水产养殖业的适度规模经营。同时鼓励在家庭联产承包责任制基础上因地制宜实行渔业股份合作制，探索按照区域化布局、专业化生产、规模化经营、企业化管理、社会化服务的要求，实行内外贸相结合、产加销一条龙、贸工渔一体化的产业化发展模式。

3．依靠科技进步研究推广实用技术，提高渔业科技含量

国内优良品种的移植或国外优质品种的引进以及大量野生品种的驯化成功，极大地丰富了养殖的品种；稻田养鱼、山区流水养鱼以及低洼盐碱地养鱼为养殖渔业开辟了新的途径；大面积高产高效养殖技术的推广，大幅度提高了单产水平；苗种生产技术、饲料、鱼药生产技术以及高新技术在品种改良上的应用，也极大地提高了养殖业的效益。仅从1980年到1996年，全国获国家级和部级奖的水产科技成果就达757项，大多已应用于渔业生产。

4．加快养殖水域滩涂规划编制和养殖权制度建设

为了加强水产养殖的宏观管理，1986年颁布并于2000年修订的《中华人民共和国渔业法》，对发展水产养殖业的水域规划、养殖水域使用、养殖证核发等问题均从法律层面进行了明确的规范。第11条明确规定应向单位或者个人发放养殖证，以确认其基于国有水域、滩涂的养殖使用权，第12条还规定发放养殖证应当优先安排当地的渔业生产者。第10条、第11条规定，国家鼓励全民所有制单位、集体所有制单位和个人充分利用适于养殖的水域、滩涂发展养殖业。国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。(www.daowen.com)

2002年，根据《中华人民共和国渔业法》等有关法律法规，农业部印发了《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》，全面推进养殖权登记和养殖证核发工作，加强水域滩涂养殖权保护和救济政策研究，切实维护养殖渔民合法权益。并启用全国养殖证信息管理系统，登记发证信息全部录入系统，将养殖证作为单位和个人享受补贴等相关扶持政策和获得补偿的重要依据。

5．加强水产良种繁育和水生动物防疫体系建设

为了保护和合理利用水产种质资源，加强水产品品种选育和苗种生产经营进出口管理，提高水产苗种质量，农业部组织实施了水产良种工程建设项目，重点建设大宗品种和出口优势品种的遗传育种中心和原良种场，建立符合我国水产养殖生产实际的水产良种繁育体系，提高品种创新能力和供应能力。加大对原种保护、亲本更新、良种选育和推广的支持力度，提高水产苗种质量和良种覆盖率。并于2005年1月5日，发布了《水产苗种管理办法》^[5]。

6．加强水产养殖质量安全管理

为了提高养殖水产品质量安全水平，保护渔业生态环境，2003年7月，农业部发布了《水产养殖质量安全管理规定》^[6]，进一步扩大水产健康养殖示范场创建规模，提高创建质量，以增强示范场的示范带动作用。按照“生态、健康、循环、集约”的要求，扶持示范场开展排灌设施和水处理系统、渔业机械设施、池塘清淤护坡等基础设施改造和配套；指导和督促示范场建立生产记录、用药记录、销售记录和产品包装标签制度，完善内部质量安全管理机制；加快水产标准的转化与推广应用，示范推广生态健康养殖方式，积极倡导养殖用水循环利用，实现养殖废水达标排放；强化示范场监督管理，严格创建标准，完善考核验收管理机制，实行动态管理。尤其加强对水产用药物和饲料等投入品使用环节的监督管理，大力推广安全用药技术和方法，指导和培训水产养殖生产者科学防病，合理用药，严格执行休药期制度，加大对重点养殖区域、主要养殖品种和重点药物种类的药残监控力度。

三、政策效果分析

曾经担心“谁来养活中国？”的美国生态经济学家莱斯特·布朗在2008年接受中国媒体专访时认为：中国改革开放三十年来，水产养殖业的发展是对世界的一大贡献。

第一，大力发展水产养殖的政策，不仅加快了我国渔业结构调整的步伐，养殖产品在水产品总产量中的比重从上世纪70年代末的25．4%提高到“十五”末的69%，成为世界上唯一养殖产量超过捕捞产量的渔业大国。而且使我国的水产养殖规模逐步扩大，达到了前所未有的境地（参见图5-1），并因此使我国水产品总量水平自1999年多年连续位居世界首位。2007年我国水产养殖产量达到3200多万t，占到世界水产养殖总产量的近70%。

图5-1　1979－2007年水产养殖产量增长趋势（单位：万t）

（资料来源：《中国渔业统计40年》、《中国渔业统计汇编》、《中国渔业统计年鉴》）

第二，大力发展水产养殖的政策，使我国水产品供给状况得到了根本改观。水产品市场供给不仅数量充足，而且品种丰富。水产品人均占有量从1995年起就超过了世界平均水平，1997年城镇居民水产品家庭人均消费量已达16．2kg，农村居民也达5．6kg。“吃鱼难”已经成为中国人的一种记忆。

第三，大力发展水产养殖的政策，使水产养殖成为促进农村经济发展和农民致富的重要产业。20多年来，水产养殖一直是农业和农村经济中发展最快的产业之一，为农村劳动力转移创造了大量就业和增收机会，对推动我国农业产业结构调整和农村经济全面发展发挥了重要的作用。全国渔业总产值占大农业的份额从1985年的3．5%提高到2008年的10%。30年间，渔业共吸纳了1000多万人就业，其中约70%从事水产养殖。水产养殖业的发展还带动了加工、储运、销售和水产苗种繁育、渔用饲料、渔药等相关行业的发展。2008年全国渔民人均收入超过7500元，是1985年的626元的10倍还强。

第四，对虾、罗非鱼、河蟹等养殖品种优势区域的形成，还带动了我国水产品出口贸易的快速增长。养殖产品占出口产品的比重越来越大，一些优势品种所占份额明显，仅六大品种（对虾、鳗鱼、罗非鱼、大黄鱼、贝类、河蟹）就占一般贸易出口的60%左右。

第五，大力发展水产养殖的政策使水产养殖基础设施和支撑体系建设取得重大进展。目前，我国已经建成国家级原良种场38个，“三合一”（病害防治、环境监测、质量检验）中心39个，地级养殖病害防治中心10个。全国水产育种能力有了很大提高，养殖病害防治、水域环境监测、水产质量检验体系逐步完善，水产养殖领域的公共服务、管理水平和抗风险能力明显增强，产业的综合素质明显提升。