第四节　渔业政策的法律化

一、渔业政策法律化的含义与意义

1．渔业政策法律化的含义

渔业政策的法律化，是指渔业政策向法律的转化，拥有立法权的国家机关将经过实践检验，确已成熟、稳定，在较长时间内从规范社会关系的渔业政策上升为国家法律，从而使这些政策获得人人必须遵守的法律效力，并使政策所要达到的目标有法律的促进和保障。渔业政策的法律化是依据法定权限和法定程序，由法定的有权机关所进行的立法活动。它不仅包括制定有关法律和法规，也包括修改、废止、认可、补充、审查有关法律和法规的活动。所谓法定的有权机关主要是指享有国家立法权的立法机关，享有行政职能和委托立法权的行政立法机关及部分司法机关。

2．渔业政策法律化的意义

从本质上来说，与任何部门政策相同，渔业政策法律化是社会各政治主体、利益集团的竞争、斗争、协调和妥协的产物。由于渔业政策法律化要涉及很多领域、诸多阶层的利益，所以渔业政策法律化必然成为许多利益集团积极活动的一个方面。他们都以自己的利益表达机制来表达自己的经济利益愿望和要求，并以政治参与机制和其他各种政治手段来影响、左右甚至控制渔业政策法律化的过程。因此，大多数渔业政策法案是协调、平衡各方利益的产物，只有在各方面对渔业政策法案协商、妥协的基础上达成基本共识，渔业政策的法律化才能够实现。否则，那些极有势力和能量的政治主体和利益集团，通过他们的院内外活动，可能将损害他们利益的政策法案扼杀在摇篮之中。国家立法机关把需要法律化的渔业政策上升为国家法律和法规，国家行政机关根据其行政职权及委托立法权，把需要法律化的渔业政策转化为各种行政立法，司法机构通过对立法机关和行政机关所制定的有关渔业的法律、法规进行审查，以确定其合宪性及合法性，以实现对渔业政策法律化的干预和参与，并在某种程度上决定着立法活动的有效性及合法性。

二、渔业政策与法律的关系

（一）渔业政策与法律的联系渔业政策与法律在本质上是一致的，都是国家管理渔业及其相关产业的工具和手段，共同控制、调整和规范着人们的社会经济关系，它们联系密切，互为依据，相互渗透，相互制约。

1．渔业政策指导渔业法律和法规的制定

制定渔业的法律和法规，当然要以国家的宪法为依据，但还要有国家的渔业政策为指导，任何一项渔业的法律和法规，都要体现基本的渔业政策。从这个意义上来说，渔业的法律和法规是渔业政策的具体化、条文化。当然，在实际工作中，每一项新的渔业立法都比它相应的渔业政策更前进了一步，更为完善，更为成熟，更符合客观实际的要求。

2．渔业的法律和法规对渔业政策的制约作用

渔业的法律和法规是执政党和国家意志在渔业方面的统一，是国家权力的最高体现。它决定了执政党和任何政治团体有关渔业的活动都必须在渔业法律和法规的范围内进行，国家的渔业政策必须保证渔业法律和法规的实施，政策决不能与法律相违背。即使渔业的法律和法规的有些内容已不适应时代发展的要求，也只能通过法定程序加以修改和更新，不能借口执行渔业政策而随意改变法律。

（二）渔业政策与法律的区别

渔业政策与渔业的法律和法规虽然相互联系，相辅相成，但是，它们毕竟是两种不同的社会规范，它们的区别主要表现在以下几个方面：

1．制定主体不同

渔业的法律和法规必须由国家立法机关及依法授权的有关机关制定，而且必须依照严格的法定程序和法定权限；渔业政策则可以由政党、政府、利益集团等不同政治主体所制定，某些渔业政策的制定不一定要像法律那样经过严格的规范程序。

2．表现方式不同(www.daowen.com)

渔业的法律和法规一定要以规范性的法律文件正式公布出来，如2000年修订并颁布的《中华人民共和国渔业法》；而渔业政策是由决定、决议、通知、纪要等形式表现出来，有时还有所谓的内部政策，如我国农业部1995年9月发布，2004年7月修订并实施的《长江渔业资源管理规定》。

3．实施方式不同

渔业的法律和法规是以国家的强制力为后盾保证实施的，在法律的背后有法庭、警察、监狱，国家司法机关对违反法律的行为必将绳之以法，给予强制性惩处，法律对所有的公民一视同仁，要求所有公民必须遵守法律。但渔业政策并不一定都是以国家强制力为后盾，如政党和社团的渔业政策主要是靠宣传、教育、说服、劝导等方式来贯彻实施，靠人们对政策的信任和支持，并使得人们自觉遵守。有些政党和社团的渔业政策只对该组织的成员有约束力和强制力，对组织以外的人就没有约束力。但政府的渔业政策应当看作是具有国家强制力和约束力的，这种强制力是基于政府的行政权。因此，政府对违反渔业政策的人不能像国家司法机关那样以司法手段对其惩处，只能以行政手段给予处分，或强制其遵守执行政府的政策。

4．调整范围不同

一般而言，渔业政策对社会经济生活的调整，其范围要大于法律和法规，渔业政策一般能比较原则和概括地对社会经济生活予以调整；而渔业的法律和法规则相对比较具体、明确，它规范行为人权利与义务采取的方式是：你可以怎么样，你应该怎么样，你不得怎么样。

5．稳定程度不同

由渔业政策与法律和法规的上述特点所决定，一般说来，渔业的法律和法规比渔业政策更加稳定，相对于法律和法规而言，政策比较灵活多变，它可以根据变化了的渔业以及整个国民经济形势，作出迅速的调整。

由于渔业政策与法律和法规有以上的联系和区别，所以才存在渔业政策法律化的问题。以法治国是现代市场经济的基本标志。渔业法律和法规的规范性、强制性和稳定性，将更有利于调整、控制和管理渔业的全过程和各个环节。但并不是将所有的渔业政策都转化为法律和法规，渔业政策转化为法律和法规必须具备一定的条件。

三、渔业政策法律化的条件

（一）成功和成熟的渔业政策才能转化为法律

法律规范的一个重要特点是对社会关系进行一般调整，而不是个别调整，即一个法律规范对同样行为可以反复适用，这就使得法律往往具有滞后性，它总是在一定现象多次出现，或对某种社会关系调整趋于固定化时，法律才被制定出来。因此，渔业的法律和法规的制定原则是成熟一个，制定一个，不能勉为其难。渔业政策较之法律对客观需要的反应更为灵敏，有一定的伸缩性和灵活性。因此在制定相关法律和法规的条件尚不成熟时，有些方案先以政策的形式出现，在实践中反复修改、完善、试行，经实践证明是行之有效的政策，再通过国家的立法机关将渔业政策上升为法律和法规。不成熟的渔业政策过早地上升为法律和法规反而会造成危害性的后果。

（二）具有长期稳定性的渔业政策才能转化为法律

渔业政策有可能转化为法律和法规，但并不是所有的渔业政策都必须转化为法律和法规。只有那些适用时间较长，调整比较稳定的社会关系的渔业政策，才有必要转化为法律和法规。这一点是由法律稳定性的要求所决定的，法律不能朝令夕改，这就要求只有具有长期稳定性的渔业政策才能转化为法律和法规，一些暂时性的政策不宜转化为法律和法规。2000年修订的《中华人民共和国渔业法》，第11条明确规定向单位或者个人发放养殖证，以确认其基于国有水域、滩涂的养殖使用权，确保了养殖水域用益物权的长期稳定性。

（三）对全局有重大影响的渔业政策才能转化为法律

渔业政策转化为法律和法规，除了必须是成功和成熟的，并且具有长期稳定性这两个条件外，在一般情况下，大多数是对全局有重大影响的渔业政策。所谓对全局有重大影响，是指对渔业及其相关产业以及人民生活和社会发展有重大影响的渔业政策，如水产品健康养殖，不仅影响消费者的利益和信心，还关系到国家的形象和渔业的可持续发展，这样的政策定型化、条文化、规范化，进而转化为法律和法规，纳入法制轨道，才有利于整个社会共同遵守。我国在农业部相继颁布《饲料和饲料添加剂管理条例》、《兽药管理条例》和《水产养殖质量安全规定》等一系列重要规定的基础上，于2006年又制定颁布了《中华人民共和国农产品质量安全法》，并于2009年制定颁布了更高层次的《中华人民共和国食品安全法》。