第三节　渔业政策方案的设计与论证

所谓渔业政策方案的设计，就是在渔业政策目标既定的条件下，寻求与组合能够达到目标的渔业政策措施和手段。

一、渔业政策措施的寻找

（一）渔业政策的措施体系

任何一个政府的渔业政策，不可能只追求某一单项目标，通常都是同时追求若干目标。为了实现这些目标就要选择和实施多种措施，并要对其进行适当的组合与配置，从而形成渔业政策的措施体系。

对这些措施的选择都有一个效率和效益问题，所有这些措施都会造成经济利益的转移甚至流失，如何使经济利益的转移效率最高，流失最少，所花成本最低，将是选择渔业政策措施所要考量的重点问题。要想选择出能够保证渔业政策目标迅速实现的政策措施，就必须考虑尽量多的政策手段，根据本国的各种社会政治经济具体情况，通过对各种政策措施手段的对比分析，来确定一组实现渔业政策目标的措施。一般来说，政策的措施是有限的，关键的问题是采用的时机和组合的方式。由于影响渔业政策制定对象的条件千变万化，错综复杂，从而决定了它会有多种多样的发展变化的可能性及无限的展开方式。也就是说，实现渔业政策目标的手段和措施不是唯一的，所以对渔业政策措施和手段的寻求过程，也就是根据政策制定对象多种多样、发展变化的可能性及无限的展开方式而提出各种不同政策方案过程。

（二）选择渔业政策措施的原则

任何一项渔业政策目标都需要借助与之相对应的政策措施来实现。大多数情况下，某项渔业政策目标需要投入多个政策措施才能发挥作用，或者某一特定政策措施的投入对多个政策目标的实现可能同时发挥作用。因此，政策措施作为一个系统，需要进行适当的组合与配置。

选择渔业政策措施应该遵循整体性原则、协调性原则、有效性原则和效率原则。

1．整体性原则

一般不存在一项政策措施只影响一个政策目标的现象。必须明确一项既定的政策措施可能不同程度地影响多个政策目标，一个政策目标也可能需要依靠多项政策措施来实现。应该从系统的角度、用系统论的方法考虑政策措施对政策目标的影响。如沿海捕捞渔民的转产转业，对保护近海渔业资源可能效果非常明显，但同时在短期内又有可能影响到渔民收入的增长。从系统的角度考虑该措施对渔业政策目标的影响，就应该有沿海渔民的转产转业培训措施和政府的转移支付措施相配套。

2．协调性原则

在现实经济生活中，渔业政策总是追求多重目标，但是，在政策措施有限的条件下，要同时达到多个政策目标可能是十分困难的，往往会厚此薄彼或相互冲突。因此选择政策措施时，要把不同的渔业政策目标看作一个整体以选择政策措施。如很多发达国家在某些情况下会采取技术性贸易措施限制某些种类水产品的进口，这些措施在保护了国内生产者的同时可能会损害消费者的利益，国内市场的进口水产品减少了但市场价格提高了。

3．有效性原则

渔业政策措施作为达到渔业政策目标的方法，要求其有强有力的效力，但同时还应该注意政策措施运用的极限，避免因政策措施使用过度而对渔业政策目标的实现带来消极后果。如为了增强远洋渔业捕捞企业的国际竞争力，政府实施了多项补贴措施，包括柴油补贴、贴息贷款等，如果补贴的规模掌握恰当，反而会降低效率，使企业养成等、靠、要的思想，与政策的目标相左。

4．效率原则

如果没有其他的限制因素，渔业政策措施的边际效率是各项措施选择的一个重要标准。如果各个渔业政策目标都能分别选择各自最有效的政策措施，我们便找到了目标与措施最优组合的政策方案。

（三）主要的渔业政策措施

如第三章所述，发达国家渔业政策的目标主要包括：保护海洋渔业资源；降低生产成本，保护生产者利益；稳定市场价格水平。围绕这三大政策目标，可以有多种政策措施供选择使用，大致可归纳如表4-1所示。

表4-1　发达国家渔业政策的常用措施

（资料来源：根据欧美发达国家的渔业政策实践总结得出）

二、渔业政策方案设计的基本思路

（一）渔业政策方案设计人员的选用

渔业政策的制定要涉及人们的经济利益，所以选择什么样的人来设计政策方案十分重要。另外，由于人们所处地位和工作环境的不同，对渔业政策的认识角度和见解也不同。一般来说，可以把渔业政策的方案设计者分为政府系统内部和外部两大类型。

1．政府系统内部的渔业政策方案设计者

政府的渔业政策方案设计大部分出自政府系统内部。渔业政策的地位决定了其政策方案的设计不是由几个最高的政策制定者来完成，而是由具体的政府部门来完成的。面对日益复杂的渔业问题，不但需要政府多部门人员的介入，而且还需要有专门的渔业政策问题研究与方案设计人员。随着渔业政策方案设计本身复杂性的提高以及政策科学的不断发展，有些国家政府的渔业政策方案设计工作逐渐成为一项独立的政府活动，并主要依靠专门的政策设计机构来完成。在整个的渔业政策制定过程中，他们发挥着重要作用，他们可能是原有渔业政策的制定者，信息来源比较充分，各方面的有利条件使得他们对所出现的渔业政策问题了解得比较清楚。但这部分渔业政策方案设计者由于他们隶属于政府系统，不得不无条件地接受政府的指令，他们可能为了自己地位的升迁，为政府的错误政策和行为服务，缺乏独立自主性，即使他们不愿意为政府的渔业政策作诠释，但由于设计之初就从政府那里得到了大量符合决策者的想法或意愿的信息，因而难以公正、全面地考虑问题。

2．政府系统以外的渔业政策方案设计者

这主要是指科研单位和大学里的研究人员和教学人员。一般来说，他们是独立的科学工作者。首先，他们的研究课题不是指令性的，可以按自身的专业和专长来参与渔业政策设计活动，所以他们往往有机会深入细致地研究某一特定的渔业政策问题，为政策设计服务。其次，他们的工作具有较大的独立性，他们与政府的关系，不是领导与被领导的行政隶属关系，更不是人身依附关系，这就使他们可以尽量减少决策者主观意志的干扰，进行科学的政策设计工作。但这部分渔业政策方案设计者的信息来源受到很大的限制，不仅信息量受限，某些信息的时效性也受限，尤其是当这些设计者的设想与政府有关部门的意见相悖时，一般很难从政府部门获得进行渔业政策设计所必需的各种信息资料。

因此，为了保证渔业政策方案设计的科学性，要考虑吸收政府系统内外两个方面的政策方案设计人员，以便充分发挥他们各自的优势，互相取长补短，设计出高质量的渔业政策方案。

（二）渔业政策方案设计的边界范围的确定

渔业政策总是以渔业领域里一定问题的存在作为发端和动力源泉的；正是客观上存在着这样或那样的问题、才使得渔业政策的制定成为可能和必要。要分析问题，首先要明确问题存在的范围，而问题存在的范围则是渔业政策制定对象的同义语。具体界定渔业政策制定者所施加影响的范围和系统，也就是解决它在什么范围和在什么层次上的问题，即划定一个问题存在范围的边界。当这个边界或者说渔业政策制定对象被确定以后，接踵而来的就是边界范围内的事物与外部事物之间相互作用和相互联系的辨证问题。

1．范围的界定

一方面，政策制定者只能在可能的范围内对渔业政策对象施加影响。比如地方的政策制定者只能在他管辖的范围内施加影响，不可能超越这个地区范围去施加所谓的影响，也就是说甲地的渔业政策在乙地就不具备政策效力。另一方面，政策制定者所施加影响的范围和系统又不能混同于他能够施加影响的范围和系统。比如一项具体政策如果是以渔区为政策制定对象，就要根据渔区的实际情况制定出来，那么这项政策应该只适用于渔区，而不应该适用于林区、牧区、农区，尽管所有这些地区属于同一政策制定者可以施加影响的范围。如果一定要这项政策既适用于渔区，又适用于其他地区，那么这项政策就应该从所有区域的实际情况出发，即扩大政策制定对象的界定范围。同时，把适用于全国的渔业政策只局限在某一个地区也是错误的。人为地、不适当地扩大或缩小政策制定的范围，都会带来不良的政策后果。

2．关系的协调(www.daowen.com)

不论渔业政策制定对象被划定在哪个范围和层次上，这个一经确定的范围和层次都是更大范围内的一个小范围和更高层次下的一个低层次，也就是说，它是整个国家政策以及农业政策体系当中的一个链条，从而它不能不受整个政策体系的制约，与这个体系中的其他政策发生这样或那样的联系。渔业政策的本质是要进行经济利益的调整，一项新的渔业政策出台，必然要打破原有的利益格局，这样就产生了政策体系与利益关系的协调问题。例如，要增加对生产者的投资就要受到国家财力的限制，要放开水产品的市场价格就涉及生产者、经营者、消费者和国家的利益调整。所以，不对更高层次的问题进行分析和研究，就设计不出适合于一定层次上的渔业政策方案；而不把渔业政策制定对象看作是整个政策体系的一个环节，进而忽略这一环节与其他环节的相互作用和联系，那么设计出来的渔业政策就可能是顾此失彼的政策。

（三）渔业政策方案设计的主要方式

1．渐进式的政策方案设计

即在进行渔业政策的方案设计时，以当时社会上所共有的价值取向为基础，调整因时间改变所产生的边际差距，进行逐渐、连续、修补性的设计。通常渐进式的政策方案设计都是原有政策的修改方案，一般是根据实际中存在的问题，有针对性地对原有的渔业政策提出一系列的改进意向，或者提出一系列相互不同的政策改进意向，往往成为人们进行渔业政策方案设计时所选择的一条捷径。它的优点是对社会所产生的震动较小，能适应各有关方面的利益需要，并能稳步实现所选定的渔业政策目标。缺点是达到最终目标所需要的时间较长，在处理一些冲突较大的社会变革问题时缺乏突破。中国20世纪70年代末以来的渔业政策变革就基本上走了一条渐进式的道路。如我国2000年提出的海洋捕捞“负增长”计划，就是根据我国海洋渔业资源的具体状况，对之前的海洋捕捞“零增长”计划的修改。

2．延伸式的政策方案设计

用这种方法所制定出的渔业政策方案是已有政策内涵或外延上的延伸，通过类推、引申和细分等方式来进行方案设计。延伸式的渔业政策方案设计有两种情况：一是新的政策方案与旧的政策方案属于同一政策范畴，例如我国从1995年的东、黄、渤海伏季休渔制度延伸到1999年的南海伏季休渔制度，又延伸到2003年的长江禁渔期制度；二是新的政策方案与旧的政策方案不属于同一政策范畴，但基本概念可以从旧的政策方案中类推、引申、比较而得到，例如渔区的人口控制政策的基本思想就来源于社会发展政策、经济发展政策和卫生教育政策等。

3．创新式的政策方案设计

用这种方式所制定的渔业政策方案与过去的政策有很少的联系，既不是对原有政策方案的修正，也不是原有政策方案的延伸，而是带有创造性的政策方案。一般说来，创新性的渔业政策设计是现有知识的新组合，具有激进的特点，它能突破常规，加大改革的步伐，能够促进社会生产力的提高，带来较高的社会和经济效益。

三、渔业政策方案的比较、论证

解决任何渔业政策问题，都不可避免地要遇到互相联系、互相制约的各种复杂情况，就某一具体的渔业政策方案而言，它不可避免地要遇到利与弊、得与失的选择，只有利没有弊，只有得没有失的十全十美的政策方案几乎是不存在的。哪种政策方案弊小失少、利大得多，只有通过多种渔业政策方案的比较、论证才能知道。为此，要坚持下列准则：

（一）科学性准则

信息的收集、传输、加工应建立在科学的基础之上，做到信息收集要真实，传输要可靠、加工无误；对渔业政策制定的对象及其相关系统发展变化状态的预测要建立在科学的基础上，并且尽可能地通过多次反馈调节，使得措施和手段与目标系统相匹配，从而使可能发生的实际情况与理想状况相接近；决策者的抉择要建立在科学的理论与方法基础之上，尽可能地避免主观武断和单纯以个人的好恶来取舍。

（二）协调性准则

要使渔业政策制定对象的发展处于整体协调的最佳状态，即一方面要着眼于渔业政策制定对象内部的协调发展，同时也要着眼于渔业政策制定对象与外界的协调发展；渔业政策制定者与贯彻执行者也要协调，使得制定出来的渔业政策尽量能够得到积极的贯彻执行。

（三）可控性准则

任何渔业政策都应该是可控的，虽有约束条件，但可以实现且能见诸于行动。如果本来是属于可控制的因素还控制不了，所制定的政策可能处于失控状态，那将很难达到预定的目标。因此，所设计的渔业政策方案，一定要具有可控性。

总而言之，对渔业政策方案的比较论证对正确决策具有重要意义。首先，通过比较论证，权衡了方案的利弊、得失及可能产生的后果，阐明了方案内容的合理性，分析了方案各种依据的可靠性，纠正了方案的缺点和不足，就会使方案更加完善，更加切实可行。其次，通过比较论证可以消除决策的盲目性，增强决策的自觉性，避免决策的失误。要达到这样的目的，在对渔业政策方案进行比较论证时，第一，必须遵守统一的渔业政策目标，参加比较论证的人，都要围绕共同的渔业政策目标进行论证，这样才能保证思想的统一，方向的一致；第二，必须解放思想，实事求是，这样在进行方案的比较论证时才能横挑鼻子竖挑眼，鸡蛋里面挑骨头，从不同的方面、不同的角度提出问题，指出方案的利弊、得失，但要做到论证有理有据，切忌主观随意性，避免草率行事，防止对方案的简单肯定或否定；第三，必须充分发挥民主，提倡“百家齐鸣”、“百家争鸣”。参加方案比较论证的人，由于所处的地位，所代表的利益以及知识、阅历、看问题的角度和思想方法不同，对同一个方案可能有不同的甚至截然相反的看法。因此，必须允许和倡导人们发表不同的意见，让人们毫无顾忌地展开自由的讨论和争论，这样才能集思广益，取长补短，使比较论证工作达到应有的深度和广度，使渔业政策方案更加科学和完善。

四、渔业政策方案的选择

处于抉择或准抉择地位的渔业政策制定机关，即决策者，面对多种渔业政策方案可能只有两种选择：即从自己所处的地位以及自己所负的责任出发，或者从中选定一种方案而否定另外的其他方案，或者搁置所有方案，再重新设计方案。这种选择当然需要以对渔业政策方案的比较论证结果为基础，然而，比较论证的结果却不具有最终决定意义上的效力。

（一）渔业政策方案的确认

渔业政策方案的确认包括以下几个方面：

1．目标系统的确认

也就是渔业政策决策者审查政策方案的目标系统是否适宜，特别是这一目标系统与决策者自身的目标系统是否存在着偏差以及偏差的大小。如果经过审查，发现某种或某些方案的目标系统不适宜，特别是这一目标系统与决策者的目标系统存在较大偏差，那么这个方案自然会被否决；反过来说，则把那些目标较为适宜，特别是这一目标系统与决策者的目标系统存在较小偏差的方案保留下来作为选定方案。

2．手段和措施的确认

也就是分析各种渔业政策方案的目标系统与措施和手段是否相匹配，以及这些措施和手段是否可行，它们可能产生的利弊影响，从中选定一种方案作为决策方案。

3．边界范围的确认

也就是看渔业政策方案在什么时间、什么地方、对什么人或事物适用以及是否得当。

（二）渔业政策方案选择的价值标准

在渔业政策方案的选择过程中，面临着一个价值标准问题。一个渔业政策方案选择的价值标准包含着对这一方案实施后的作用、效果、益处和意义等的判断。选择一项渔业政策方案既有规范性的标准，又有经验性的判断。因而不同的政策决策者对于同一渔业政策方案的判断可能有所不同，原因就在于不同的世界观和社会地位以及知识和能力素养。一个渔业政策决策者要能够驾驭各种方案，果断地做出合理的选择，这就需要他对于渔业政策问题有全面的了解，熟悉渔业政策问题的历史背景以及其他一些相关因素；需要具有多谋善断的能力，既能敏锐地察觉问题，又能果断地解决问题；还要摆脱习惯势力的影响和束缚，以创新的精神和头脑，做出明智的选择。这说明对于渔业政策方案选择的价值标准必然掺杂有决策者的主观因素，但渔业政策方案的最终标准将客观地表现为它的经济效益和社会效益。

决策者对于渔业政策方案的选择，一般都追求一种最佳状态。但就决策理论来说，要进行最佳选择，必须使决策方案满足如下条件：第一，决策目标有数量指标；第二，穷尽所有的可能性方案；第三，每个方案的执行结果必须明了；第四，择优标准绝对明确；第五，决策不受时间条件限制。然而，在现实的渔业政策方案制定过程中，这些条件是无法满足的。并非所有的渔业政策目标都有数量指标，政策的设计者不可能穷尽所有的政策方案，渔业及其加工业受自然和市场两个方面的影响，生产经营很难有确定的结果，择优标准也常常掺杂着主观因素。任何渔业政策方案都要受到时间与条件的限制。所以，一般的渔业政策方案的选择行为只能服从于满意标准而不能是最佳标准。任何一项渔业政策方案，只能达到一个有限的目标。我们不能去追求一种最佳的渔业政策方案，而只能力争做到在现有条件下如何去实现所确定的渔业政策目标。

（三）渔业政策方案的修正与完善

对渔业政策方案的修正与完善有两个方面的含意：一方面，决策者所选择的渔业政策方案，常常还不是完整意义上的渔业政策，还需要根据决策者的意见以及其他方案的长处，对所选定的政策方案进行某些修改和完善；另一方面，从静态分析，对渔业政策方案作出了选择之后，渔业政策的制定过程即告终止。但是，我们不是为了制定政策而制定政策，制定政策的目的是为了实施，以解决一定的社会经济问题。因此，从这个角度来看，选择了政策方案还不能认为是政策制定过程的终结，还必须在渔业政策的实施过程中，不断地通过信息反馈，发现渔业政策在执行中的问题和偏差，以随时对原有政策作出修正和补充。