第二节　渔业政策制定的环境

当提出和确认了某些有关渔业的政策问题以后，就要考虑渔业政策的制定。然而，渔业政策的制定不是处在真空之中，它要受到社会上各种因素的影响和制约，是社会中众多因素综合作用的产物。这些影响和制约渔业政策制定的各种因素就是渔业政策制定的环境，主要包括：社会政治环境、社会经济环境和国际政治经济环境。

一、社会政治环境

任何政策都是政府这架庞大的政治机器所生产出来的政治产品，所以社会政治环境极大地影响和制约着政策的制定。社会政治环境主要体现在政治体制上，渔业政策要在政治体制的作用下才能制定出来，所以政治体制构成了渔业政策制定的一种重要社会政治环境。政治体制对渔业政策的这种作用首先表现在政策制定过程的特点上。一般说来，政治权力组织较为合理的国家其政策制定过程也较为科学，反之亦然。

在世界上，西方发达国家对于国家权力一般实行立法、行政和司法的三权分立，同时三权之间又相互制约，以避免任何一种权力的绝对化。例如在美国，任何政策都不是某个人或某几个人所能决定的，都必须以法律为依据。只有在现行授权范围内，行政当局才能制定和执行相应的部门政策。行政当局要想制定某项渔业政策，如果现行的法律没有相应的授权，或拟制定的渔业政策超越了现行法律的授权范围，那就必须首先向立法机构——国会提出相应的立法提案，只有在国会接受使之成为正式法律并给予行政当局这种权力以后，行政当局才能制定这一渔业政策。如果国会否决了它的提案，行政当局则无权制定这一政策。这种权力分离而又相互制约的政治体制，一方面，较好地防止了由一个人或几个人发号施令的现象，使立法成为整个国会的事情。由于国会是由各阶层的代表组成的，因此它负责制定的法律也在更大程度上代表了各阶层的意志。另一方面，行政部门专门负责根据法律制定有关政策，从而保证了国会制定的法律的贯彻执行，消除了有法不依和使法律成为一纸空文的现象。再一方面，司法部门的监督作用也防止了随意解释法律的弊病，保证了法律如实贯彻和执行。当然西方国家这种三权分立的政治制度也有其局限性。三权分立带来的权力中心之间的相互擎肘和拆台而造成的决策效率低下是其最明显的问题。

新中国成立之后的政治体制基本上沿袭了原苏联的模式。原苏联在十月革命胜利后，所建立的苏维埃体制是一种高度集权的政治体制，与这种高度集中统一的政治体制相联系，原苏联的各项政策几乎完全是在计划机制的产物。也就是说，国家计划规定农产品义务交售的数量、品种、时间、方式及价格；为了保证农产品采购任务的完成，国家甚至对农产品生产过程进行直接干预，计划规定各种作物的播种面积。结果工业虽然得到了高速发展，但包括渔业在内的大农业经济却严重受损。对农产品生产极其不利的（看似助其发展的）一系列政策的出台，恰恰是国家政治权力失去制衡的结果。1956年，中国基本上完成了对农业（渔业）的社会主义改造，并出现了少量的农业（渔业）互助组和初级社，毛泽东对此表示赞赏。结果不少地方为了迎合革命领袖的这种意图，不惜用行政手段强迫农民加入合作社，而且不断扩大合作社的规模，由互助组到初级社，由初级社到高级社，并向中央反映这是农民（渔民）的愿望。于是，中央就是根据这些信息，做出了加快对农业（渔业）社会主义改造的步伐，并扩大公有制规模的决策。仅用一年多的时间，就闪电式地进入了人民公社时期，结果是天灾加人祸，饿死了许多人，农业（渔业）生产力受到了极大的损害。然而，彭德怀元帅在1959年的庐山会议上反映了农村的真实情况，却被打成反革命。堂堂共和国的开国元勋就因为讲了真话而落得如此下场。在这样一种缺乏民主的社会政治环境下，当然也就不会制定出正确合理的农业（渔业）政策。

良好的、民主的社会政治环境，科学合理、相互制衡的政治体制，会形成一种比较畅通的利益表达机制，一般不会出现渔业政策经济利益的杠杆总是偏重于某一边，这样就会有利于社会的协调发展。中国在近十几年的政治体制改革中，建立并逐步完善的社会政治协商对话制度，使得政策的制定不断向科学化、民主化的方向迈进。政府的政策活动通过互联网等多种媒体不断增加透明度，重大情况让人民知道，重大问题及决策经人民或人民代表讨论，政党和政府与广大人民群众、社会各界之间，开展经常广泛的直接对话与协商。这种比较民主与和谐的社会政治环境，使得中国农业（渔业）政策的制定水平和质量不断提高。

二、社会经济环境

如果说社会政治环境是影响政策制定的外部因素，那么社会经济环境就是制约政策制定的内部因素。社会经济环境主要是指社会经济的发展水平与经济体制。

（一）经济发展水平

一般说来，处在不同社会经济发展阶段的国家，将采取不同的渔业政策。也就是说，社会经济的发展水平将决定采取什么样的渔业政策。

一般而言，在发展中国家，大农业是就业的主要部门，在水域资源丰富、海岸线较长的国家渔业也是就业的主要部门。虽然对国民生产总值的贡献来说，它们并不一定是最大的部门。而且，与其同时存在一个规模小但充满希望地在成长起来的工业部门，在这种二元经济背景下，发展的中心问题可以说就在于把经济重心从大农业部门逐步转向工业部门。大农业包括渔业要为非农业的发展提供食品、原材料、劳动力和资金以及市场等。可是发展中国家大农业的最显著特点是落后，土地成为稀缺资源，农业缺乏适当的替代技术，由于农民缺乏知识和教育，使得新的农业技术应用遇到很多障碍，渔业在这方面表现得尤其突出。结果水产品生产劳动生产率低下，渔民收入不足，进而只有很低的内部储蓄，对工业品的有效需求严重不足，然而水产品生产中却存在着大量隐蔽性的劳动力剩余。这就造成许多发展中国家的大农业包括渔业难以肩负起为国家工业化进行资本积累的重任，不仅如此，某些发展中国家的大农业包括渔业还难以解决本部门人口的生存问题。在这种社会经济发展环境中，一般都把增加水产品供给放在首位，以满足人们对水产品的需要。其次还要为工业的发展进行资本积累，通过非农产业的发展，逐步吸收大农业包括渔业中的剩余劳动力。国家在科技、教育、信贷、投资等方面虽然对大农业包括渔业有所支持，但总体看来，政府的渔业政策是使经济利益从水产品生产行业向非农产业转移，这是由社会经济发展的客观规律所决定的。(www.daowen.com)

在发达国家，大农业为工业进行资本积累的任务已经完成，80%～90%以上的劳动力已经转移到非农产业部门中去，大农业劳动生产率有了极大的提高，大农业几乎实现了完全的商品化，渔业更是引领其首。整个社会的第二、三产业得到了空前的发展，人们的收入水平不断提高，可是人们用于购买食品的支出在整个收入中所占的比重即恩格尔系数越来越小。在这样的国家中，水产品就总体而言需求越来越缺乏弹性，然而水产品的产量由于养殖技术的不断提高还会不断增加，这就出现水产品的过剩，使得水产品的价格下跌，渔民的收入下降。为了维护社会和渔业社区的安定，求得社会的均衡发展和实现社会经济收入的相对公平，于是大多数发达国家都制定了保护水产品生产发展的政策。例如对主要水产品实行最低市场保护价格，对渔用生产资料进行补贴，甚至对渔民收入进行直接的补贴。虽然由于政府财力的限制和各方经济利益的制约以及保护资源的需要，也有一些限制捕捞努力量、限制扩大生产的措施，但是从总体上看，渔业政策造成了经济利益从水产品的消费者、纳税人和政府流向了渔业，形成了对渔业的反哺。

因此，社会经济的发展使得渔业政策出现了挤压和反哺渔业的两种类型和两个阶段，但不论是挤压阶段还是在反哺阶段，由于社会经济处在不断的发展过程中，即使是同一类型的渔业政策的制定，在程度上也必然存在不同的差别。

（二）经济体制

经济体制主要是指生产资料所有制的形式及其相应的组织管理方式。任何一项政策都是在一定的经济体制下形成的。渔业政策的产生必然要通过某种组织程序或过程，这些组织程序或过程又具有某种经济体制的特点，进而也决定了渔业政策的特点。越是完善的经济体制越是容易产生和形成明智的政策。从这种意义上说，经济体制为渔业政策的形成提供了一种外部的组织环境，应该说，经济体制直接决定了国家的渔业政策倾向。

在市场经济体制下，政府并不直接干预具体的渔业活动，从而使其政策的范围就相对要小；而在计划经济的体制下，政府经常运用行政手段，组织和干预具体的渔业活动，使得渔业政策更具有计划性的特点。20世纪70年代末改革之前的中国渔业政策就具有这种特点。新中国成立之后到1978年的中国渔业政策的基本特点：一是几乎整个渔业活动都靠国家的指令性计划来指挥，水产品生产依国家计划而行，水产品流通统一由国家统购派购，排斥市场机制的调节作用，渔民只有无条件地完成国家的计划任务，而没有生产、经营、销售和分配的自主权。二是制定的各项渔业政策都是以行政手段为主，忽视各种经济杠杆和经济规律的作用。实践证明，这种计划经济体制下所产生的渔业政策从总体上看是失败的政策。中国在1978年以后从水产品流通制度开始的经济体制改革，特别是20世纪90年代社会主义市场经济体制的确立，把市场确定为资源配置的基础性手段，为正确有效地制定渔业政策创造了良好的环境。

三、国际政治经济环境

一个国家政策的制定不仅要受到国内的社会政治经济环境的影响，而且还要受到国际政治经济环境的影响。一个国家无论是实行开放的政策，还是实行闭关锁国的政策，都与国际政治经济环境息息相关，想逃脱或置国际政治经济环境影响于不顾是不可能的。

欧盟为了实现完全经济一体化的目标，先后实施了多项不同领域的经济一体化项目。欧盟的共同渔业政策实际上是各成员国之间经济利益平衡的产物，共同渔业政策导致的成员国内部经济利益的相互调整又涉及世界上其他水产品贸易伙伴的政策。从第二次世界大战结束到50年代末，西欧一直是加拿大和澳大利亚等国水产品出口的主要市场。面对欧盟的共同渔业政策，引起了澳大利亚等许多国家渔业及有关政策的相应调整。

随着中国加入世界贸易组织，中国渔业已面临一个全新的国际政治经济环境，国内渔业政策的选择与组合必然受到世贸组织农业新协议的约束。如在国内支持政策上，世界贸易组织新一轮部长级会议正在探讨如何将引起贸易扭曲和导致资源过度捕捞的政策同其他国内支持政策区别开来；在市场准入政策上，加入世界贸易组织以后，中国在一般情况下不再能依靠水产品进口管理的行政手段，国内市场仅剩关税这一唯一的合法保护措施。这些国际政治经济环境的变化，使得中国会对渔业实行保护政策的空间范围变得狭小。

随着国际金融危机在全球的蔓延及其对实体经济的影响，各国的水产品贸易政策都在发生微妙的变化，保护性贸易政策有明显的抬头趋势，而且这种变化还会逐渐由贸易政策向国内宏观政策延伸。如2009年初欧盟官员在布鲁塞尔宣布欧盟计划复兴欧洲水产行业，要加强投资和调查研究，以改变欧洲水产业目前停滞不前的状态。一方面，由于过度捕捞，野生的水产品数量越来越少，已经不足以满足人们食用的需求。另一方面，为了保护环境和生态，野生捕捞也有向养殖水产业方向发展的趋势。而发展水产养殖业能够很好地缓解对野生资源的过度捕捞。目前，欧洲居民食用的水产品中，有很大一部分来自亚洲和拉丁美洲。欧盟大力发展水产业有利于提高欧盟水产品市场自给率，减少进口。

不仅国际上经济环境的改变会影响到渔业政策的制定，而且政治气候对渔业政策的制定也起到重大作用。如由于政治对立和封锁，或由于战争等原因，政府从国家安全的角度来考虑，就可能暂时实行相对封闭的渔业政策。