第一节　渔业政策的主体与客体

一、渔业政策的主体

渔业政策是一定的机构、团体或个人制定的。渔业政策的主体，就是指那些参与政策的制定、执行、评估与监督的人、团体或机构。这些特定的机构、团体或个人在渔业政策的制定中所起的作用是不同的，因而又有直接主体与间接主体之分。

（一）渔业政策的直接主体

渔业政策的直接制定者就是渔业政策的直接主体。诚然，就理论上而言，渔业政策的直接制定者是作为公共权力机构的国家，但国家本身也是一个复杂的体系，它由若干职能部门所构成，而且，它的不同职能部门在制定渔业政策时也往往采取不同的方式。

1．立法机关

立法机关是国家机构中的国会、议会、代表会议等机构。在中国，立法机关即全国人民代表大会及其常务委员会。立法机关的基本职能是制定法律。

从广义上理解，政策制定就是社会公共权威针对某个部门的一定领域或环节做出的行为规范，因而，立法机关作为社会公共权威的组成部门，它所制定的有关渔业的法律和法规同样属于渔业政策的范畴。通常人们把政策和法律作为两个不同的范畴来使用，而事实上，渔业政策是指政府有关渔业活动的准则，它规定了政府作为或不作为的基本倾向，而这些准则和行为倾向一旦通过法定的程序由立法机关确定为法律，就具有了一种固定化、稳定化的特征，但是它在本质上仍然属于准则和行为倾向，就这一点来说，有关渔业的法律和法规可以被看作是渔业政策。

立法的根本宗旨在于确立政府及公民的行为规范，在规定政府行为规范方面，实际上也意味着对于政府政策倾向的限制。因而立法机关的立法职权也是广泛的，它既包括制定宪法和一般性法律，也包括确定国家预算，还包括对政府行为的监督。国家预算虽然与一般的法律不一样，但实际上也是法律的一种，它规定了政府财政用于渔业生产、水产品加工、水产品进出口、水产品流通和渔业资源保护等方面的支出多少，是规定政府干预渔业经济行为的重要规范；对政府渔业政策行为的监督，也可以看作是一种法律行为，使政府的渔业政策活动始终限制在宪法与法律的范围内。

需要强调一点，在实际的立法过程中，立法机关总是就那些比较确定的渔业政策问题制定相关的法律和法规，这就是渔业政策法律化的过程。通过相关法律所表现出来的政府对渔业的倾向往往具有稳定性、普遍性的特点，不宜经常变动和修正。鉴于这种情况，有关法律所解决的渔业政策问题只能是原则性的，而很多具体的渔业政策问题还不能或不宜通过立法机关制定相应的法律来解决。

2．行政机关

就理论上而言，行政机关是国家机关中从事政治管理的主要部门，因而应该是渔业政策的主要制定者。这主要有两方面的原因：一方面，行政机关掌握制定渔业政策的相关权力；另一方面，行政机关有制定渔业政策的客观需求。就第一方面来说，行政机关是国家机器的重要组成部分，它有专门的部门负责渔业的宏观调控和行政管理。就第二方面来说，行政机关在管理渔业的过程中，面临着来自社会、经济、资源和环境各个方面各种各样的渔业政策问题和需求，需要及时果断地做出反应，而这种反应的每一个动作，都可以看作是渔业政策的制定过程。因而，行政机关所处的地位，为它制定渔业政策提供了有利的客观条件。

3．执政党和领袖人物

现代国家的政治体制都是通过政党的途径实现的，这也是现代国家的一个重要特征。因而，所谓政府的政策，在很大程度上可以看作是执政党的政策。当然，为了协调社会各方面的利益，执政党也有可能并且需要在制定政策时考虑其他政党和社会团体的倾向和利益。但是，这并不影响执政党作为政策直接制定者的地位。对于渔业政策的制定同样如此。

领袖人物之所以能在政策制定中起到重要作用，主要是因为无论是在政党组织中，还是在政府机构中，领袖人物都被推到了政策制定者的主要位置上。在政治选择中，一个政党的政治纲领和政策倾向总是集中表现在一个领袖人物身上，或者反过来说，一个领袖人物往往成为政党的化身，他代表一个政党来陈述政策，阐明立场，一旦其不再具有这种代表性便失去了在政党中的领袖地位。这样，这个领袖人物就自然成为政党制定各种政策包括部门政策的中心。政府的情况也相类似，现代国家的政府通常是实行首长负责制，政府首脑对政府的政策行为全权负责。因而，政府的政策，实际上可以看作是政府首脑的政策，渔业政策也不例外。

（二）渔业政策的间接主体

在政治运作过程中，除了上述一些政策制定的直接主体之外，还有一些团体或个人，他们虽然不直接参与渔业政策的制定，但却能够通过一定途径对渔业政策制定发生间接的影响。渔业政策的间接主体，即指那些能够通过一定的方式和渠道，以积极的方式影响渔业政策制定的团体或个人。

1．利益集团

所谓利益集团是指那些因某种观念或利益的共同性而结合在一起，并且经常有意对政策制定者施加影响和压力的社会群体。如各种行业协会，包括渔业生产协会，水产品加工、贮藏、运输、销售协会等。从形式上来说，利益集团可能是自发产生的非正规性的暂时联合体，通常在特定的环境下因为特定的利益而联合起来，对渔业政策的制定施加影响和压力；它也可能是从事利益表达的专门机构，即为了表达某种特定集团的目标而专门建立起来的社团性利益集团，它可能是建立在达有共识的地区、行业和职业利益的基础上的联合体，这种利益集团虽然没有专门的组织，但却具有联合起来的客观前提。利益集团通过院外活动、竞选捐款、大规模的宣传活动、民意测验、抗议示威等项活动对政府渔业政策的制定施加压力和影响。

2．选民

所谓选民是指依照法律具有选举人资格的国民。就理论上而言，在民主政治下，选民对政府政策的影响是始终存在的。选民的投票行为，实际上就是对政策制定某种程度的选择。另外，选民还可以通过社会舆论、民意测验等途径，对政策制定施加间接影响。政策决策的科学化、民主化、法制化趋势要求渔业政策由精英决策转向大众参与的模式，这种模式的转变集中体现在选民参与渔业政策的制定方面，并逐渐发展为选民与政府合作的治理模式。选举则是对于政策制定的一次性选择。在选举即投票行为发生之前，作为代表、议员或政府首脑候选人必须在他的选民面前陈述他的政治纲领，阐述他的政策倾向，选民根据对不同政治纲领和政策倾向的判断进行最终的投票。因此，形式上选民是对代表、议员或政府首脑的选择，实际上是对政治纲领和政策倾向的选择。

3．在野党

作为执政党，它是政策的直接制定者。政党的功能主要在于通过其代表一定社会阶层利益的政治纲领和政策倾向的宣传，以取得执政党的统治地位。在这个意义上，如果一个政党在政治竞选中败北，未能取得多数选民的支持，从而处于在野党的地位，这就表明该党的政治纲领和政策倾向不能成为政府的政策。但即使是这样，在野党对政策制定的影响也是显而易见的。一方面，在野党的存在就是一种重要的政治制衡力量，对政府的行为起到一种监督的作用。在通过政治选择的国家，作为掌握政府权力的执政党在其政府行为中，通常要考虑到在野党的存在及其所代表的社会利益，以取得社会的普遍支持。另一方面，在野党可以通过议会的合法活动，或提出某种议案，或促成某种议案的通过，或投票对政府的政策表示信任或不信任，以参与政府与渔业相关的政策制定或影响政府的相关政策行为。

另外，社会舆论也是一种广泛的权力，有人称之为并列于立法、司法和行政权力的“第四权力”。这种权力虽不是正式的权力，却对政府的渔业政策形成过程有着极大的影响，并对政府的渔业政策行为构成直接的制约，即所谓“舆论控制”。

二、渔业政策的客体

渔业政策的客体也就是政策所处理的社会问题、所发生作用的社会成员（目标团体）。从政策制定的角度来说，政策客体也就是渔业政策问题存在的时空范围；从政策实施的角度来说，政策客体也就是渔业政策主体所施加影响的时空范围，即通常所说的政策适用范围。任何政策都有自己的适用范围，超出这个范围，正确的政策就可能变成错误的政策。没有任何一项政策是“包治百病的良药”，任何一项渔业政策不可能解决所有的渔业政策问题，它只能根据现实情况，就渔业发展的某个方面、某个环节做出相应规定；而要制定出有针对性的渔业政策，在制定渔业政策时，首先必须明确政策问题存在的时空范围，然后才可能根据政策问题存在的时空范围，来确定所制定政策的适用范围。

（一）渔业政策问题的构成要素

1．渔业政策问题首先是一种客观存在的状态(www.daowen.com)

只有某些客观存在的事实才有可能成为渔业政策问题。如水产品出口严重受阻，造成很多出口企业和渔民的收入下降，致使采取什么样的措施促进水产品出口成为政策制定者关注的政策问题。任何无中生有、主观臆想的事件或者问题，都不能成为有关渔业政策的问题。

2．渔业政策问题是一种能够被主观认识的状态

渔业政策问题尽管客观存在，但如果问题未被人们所觉察，尤其是未能被政策制定者所觉察、所认知，那么它仍然不能成为渔业政策问题。就这一点而言，相关利益集团如何通过一定的方式和渠道向政策制定者反映客观问题就显得尤为重要。如柴油价格上涨导致沿海捕捞渔船的收益减少甚至亏损这一问题如果不为政策制定者所认知，我国就不可能在2006年出台渔用柴油的补贴政策。

3．渔业政策问题是一个关系到多数人状态的问题

如果一个问题只涉及个别人或少数人的利益，那表明这纯粹是一个私人或少数人的事情，当然不会引起大多数人以及政策制定者的重视，因而构不成渔业政策问题。

4．渔业政策问题是由于利益、价值和规范的冲突而产生的状态

一个有关渔业发展的问题虽然涉及社会方方面面的利益，但如果社会各方面对这一问题具有一致的价值、规范和认同，那么也不能成为渔业政策问题。只有当一个有关渔业发展的问题存在着利益、价值和规范冲突的情况下，才需要政府做出反应，制定相应的政策以体现政府的倾向。如渔业权问题不仅涉及部门利益和渔民利益，还涉及地方利益，而且利益的冲突导致各方的价值取向不一致，政府必须通过具体的政策体现其倾向，同时协调相应的矛盾。

5．渔业政策问题是一种有必要加以解决的状态

一个有关渔业发展的问题虽然已经存在，但大多数人认为这是一个没有必要解决的问题，这样的问题就不是渔业政策问题，因而它根本不可能进入政策议程，不能成为有关渔业政策的问题。如我国海洋渔业资源量自20世纪70年代后期就开始下降，黄渤海、东海、南海渔业资源每况愈下，但直至1999年国家才出台了海洋捕捞零增长的政策，就是因为之前海洋渔业资源衰竭与海洋捕捞强度盲目增长的矛盾并未被多数人深刻认识到。

（二）渔业政策问题的特点

1．渔业政策问题的社会性特点

虽然某个部门的社会问题一般来说不可能都成为该部门的政策问题，但是所有的部门政策问题都来源于社会并影响到社会，任何部门政策问题的形成都有其深刻的社会根源，政府部门政策行为的根本宗旨，正是在于解决社会矛盾和社会问题。渔业政策问题同样具有社会性特点。如随着《中日渔业协定》、《中韩渔业协定》和《中越北部湾渔业协定》的相继生效，我国大批渔船撤出原传统作业渔场。据统计，中日、中韩渔业协定生效后，我国东部各省市约有2．5万艘渔船从日、韩的对马、济州、大小黑山岛等传统作业渔场撤出，仅浙江省就有约3万捕捞劳动力下岗待业，江苏省也有2万劳动力退出捕捞业，波及近15万人口的生活问题。为解决沿海渔民日益严峻的生计问题，我国于2002年出台并实施了沿海渔民施行转产转业政策。

2．渔业政策问题的历史性特点

任何一项渔业政策问题的产生，并不是一个孤立的社会现象，而有它一定的历史原因和历史背景。通过对渔业政策问题的历史性考察，可以使人们明了渔业政策问题的前因后果。如为了深化水产品流通体制改革，搞活水产品流通市场，1985年3月，国务院做出决定，水产品一律不派购，放开价格，实行市场调节。渔民可以就地生产，就近销售，也可以长途运销，不受行政区划的限制。这就使水产品批发交易迅速发展，其依托的批发市场发展也很快。除沿海主要港口城市外，重点大城市由于人口密集、交通便利，也建立了适合本地特点的水产品专业批发市场，但水产品批发市场建设和管理中的很多问题也随之而来。因此，1996年国家又颁布了《水产品批发市场管理办法》，以引导、规范水产品市场主体，加强水产品市场管理，维护市场秩序。

3．渔业政策问题的人为性特点

所有的政策问题均与人为因素不可分割。首先，任何政策问题的造成归根结底都与人有关。一种政策问题之所以形成，大都是由于人们改造社会的行为，或者是由于人们对于改造社会的欲望和需求而导致的人与人之间、人与自然之或者人与环境之间的矛盾。其次，但凡政策问题往往都涉及政策的相关人员，往往与人们的经济利益、价值规范的冲突相联系。最后，一项政策问题被关注从而进入政策议程，也取决于人们的主观判断和认定。

4．渔业政策问题的不确定性特点

随着社会的发展和国内外政治与经济形势的变化，随着宏观经济形势和微观经济条件的变化，旧的问题解决了，新的问题又会产生；此时是一个政策问题，彼时可能就不成其为政策问题；而且，一个既定的渔业政策问题，它所涉及的环境因素、前提条件以及相关人员也无时不处在变化之中。所以渔业政策问题也具有某种不确定性。

（三）渔业政策问题的主要范围

1．调控市场，确保主要水产品供求的基本平衡

市场机制是一种事后调节，这种调节会引起不同程度的经济波动。水产品生产由于受自然和市场两个方面的影响，具有双重风险，波动性较大。而水产品生产的大幅度波动会造成很大的危害，这主要表现在：（1）由于水产品生产具有经济性和社会性的双重功能，它的剧烈波动不仅会影响一部分群体的经济利益，还会带来社会的不稳定；（2）水产品生产的季节性和生物性决定了供给弹性比较小，生产产量的大幅度波动所造成的扭曲将产生较长的滞后期，从而造成市场的更大波动；（3）渔业尤其是捕捞渔业自然资源的供给具有地域性和极强的刚性，如果市场信号失真，一旦流失或破坏，恢复成本极高。实际经验证明，世界上所有发达国家的政府几乎都对渔业采取干预的政策。其主要干预范围表现在以下几个方面：（1）对渔业生产过程（包括养殖生产和捕捞生产以及水产品加工）和水产品质量进行管理，保证水产品的有效、安全供给；（2）建立全国性的市场体系，为水产品流通在物流、价值流和信息流方面提供良好的硬件和软件平台；（3）通过适当的补贴、税收和投资政策保护渔民利益，实现社会公平；（4）促进自由贸易，实行必要的贸易保护措施。如欧盟的共同渔业政策就包括对渔业生产、质量、包装和标签的管理，制定最低保护价并为剩余水产品的买断提供财政支持。

2．提供水产品生产和流通所需要的公共物品

一般情况下，只有政府才能提供公共物品。为水产品提供公共物品是水产品生产和流通正常进行、提高水产品生产率、减少各种损失、促进社会均衡发展的重要保证。政府为水产品生产和流通提供的公共物品主要有：（1）提供水产品生产和流通的大型基础设施，如渔业码头、水产品批发市场等；（2）水产品质量安全标准的制定和水产品质量检测服务；（3）海上遇险和事故救助；（4）苗种、鱼药、饵料、渔具等的研发、推广与咨询事业；（5）水产职业教育和人力资源开发等。

3．保护渔业资源、改善生态环境

水产品生产对自然资源和生态环境有极大的依赖性，渔业资源的可持续利用已成为国内和国际社会关注的焦点。经济发展对环境的破坏，根源在于人类的无知和某些经济活动的外部负效应。因此政府有责任普及保护资源的知识，并且借助于政策及相关法律，对具有外部负效应的经济活动严加约束甚至制止。在保护渔业资源方面，主要是保护海洋生物资源和内陆水域生物资源。良好的生态环境和水域环境也是一种稀缺资源，并且也是一种典型的公共物品，因此政府应把保护生物资源，改善生态环境和水域环境作为制定渔业政策的重要范围。如欧盟的共同渔业政策，每年对每种鱼类都制定具体的捕捞配额，并将配额分配到每个成员，以保证渔业资源的恢复和可持续利用。

值得一提的是，由于渔业政策系统及政策过程的复杂性，政策主体与政策客体的划分具有相对性。对于许多处于中间层次的人、团体或机构来说，在一定情况下可以是政策主体，在另一种情况下可以是政策客体，他（它）们往往充当主体和客体的双重角色。