第二节　渔业政策目标的具体分析

具体分析欧美发达国家和主要渔业国家的渔业政策，我们可以看出，每一项政策都是为了解决渔业发展中的某个问题或实现某项计划而制定的，因此彼此都有不同的目标。即使是同一项政策也会因为时机不同和条件不同，其具体目标也有所不同。但是，仔细分析一下我们确实可以发现某些“共同拥有”的目标：（1）保护海洋渔业资源；（2）降低生产成本，保护生产者利益；（3）稳定市场价格水平。

一、保护海洋渔业资源

保护海洋渔业资源是很多国家和地区渔业政策的首要目标。

在20世纪70年代中期以前，美国的水产品生产基本上以发展捕捞业为中心。直到1997年专属经济区制度（EEZs）确立以后，政府才开始对养殖业有所关注。但由于大力发展海洋捕捞业的同时，没有良好的配套管理措施，不可避免地带来了资源衰退问题。因而在80年代末开始对其生产政策进行调整——更多地注重限制而非鼓励捕捞努力量的增长，对于一些重点保护的鱼类尤其如此。为了实现该目标，美国政府投入了大量的资金，实施了一系列的渔船赎买计划。如1996年开始实施的“渔船赎买计划”中，政府对渔船赎买资金予以资助，仅1997年资助总额就为350万美元。

与美国同处北美的加拿大捕捞业自1977年实行EEZs制度以来稳步上升，20世纪80年代后期达到峰值，约为170万t。20世纪90年代，由于大西洋底层鱼类和太平洋鲑鱼资源的减少，渔获量急剧降至96．5万t的水平。针对这种情况，政府在加强资源评估的同时采取了大量措施以削减捕捞渔船和转产转业。联邦政府为了推进渔船赎买计划，在大西洋沿岸各州建立了独立的渔业结构调整专业委员会。大量的渔船赎买在1992－1994年间实施，总耗资约为1795万美元。如1994年实施的“大西洋底层鱼类战略（TAGS）”，对因大西洋底层鱼类危机而受影响的渔民、拖网渔船的工人和鱼类加工厂的工人提供收入补贴，每年资助的金额达上亿美元。同年实施的“太平洋鲑鱼复兴计划（PSRS）”通过对转产渔民提供文化课培训和技术培训来促进其就业和再就业，年耗资几千万；与上述计划配套的“提前退休计划”对前两个计划涉及的55～64岁的年老渔民和渔业工人实行收入补贴，年耗资亦逾千万。

与此同时，加拿大政府大力发展养殖业尤其是贝类养殖。为此，实施了多项专项贷款计划。如“贝类养殖基金”专门为年产量在30万磅以上的海水贝类养殖企业的开发项目提供评估费用贷款，最高贷款比例可达30%；“贝类养殖财政计划”为养殖企业的水域租赁、专用设备购置提供75%的担保贷款，并提供100%的生产发展基金贷款；“养殖企业启动和发展基金”为处于发展阶段的非贻贝养殖企业提供50%的生产发展基金，用于扩大生产规模和提高生产效率；“贝类养殖发展计划”为固定资产投资在6600美元以上的牡蛎和贻贝养殖企业提供种苗和专用设备购置费用50%的贷款，同时可提供经营成本80%的贷款。

新西兰由于其捕捞业生产形势与其他国家的差异，直到20世纪80年代，其渔业生产管理政策的目标都是充分开发和利用海洋渔业资源；但随着新西兰的捕捞渔获量不断增长，近海和底层鱼类资源亦被过度开发利用。为了解决渔业资源过度利用的问题，1999年以来新西兰政府开始实施了一系列的资源保护政策，有“渔业管理调整计划”和“渔业管理施政计划”，对行业实行的可持续发展和有效利用资源的措施予以支持，每年的补贴额高达几百万美元；另一方面，还实行了促进养殖业发展的政策。如1988年实施的“养殖业研究计划”，年耗资375万美元，用于支持新西兰鲑鱼和其他土种鱼以及贝类的养殖技术研究，以促进养殖业的可持续发展。

为了保护渔业资源，日本政府曾在许多渔业和县域实施渔船削减政策。除了渔船削减计划，日本政府还实施了多项调整产业结构、促进渔业现代化进程和提高渔民保障水平的政策。如1977年实施的“政府资助计划”，给海洋渔业部门改进专用设备、基础设施建设和改善渔业社区的环境提供补贴；又如实施了多年的“渔船加速折旧计划”，对由水产省核准的拟对中小型渔业企业进行结构调整的渔业联合公司给予延缓纳税的优惠待遇；“渔业现代化贴息贷款计划”，则对渔民为提高管理水平而进行的投资提供贴息贷款，以促进渔业管理的现代化进程；“鲑鱼资源增殖计划”和“农业、林业和渔业公司财政补贴计划”则是对养殖企业购置专用固定资产（繁殖孵化设备等）提供资助。

欧盟共同渔业政策的目标之一就是资源的可持续利用。他们不仅根据不同鱼类对不同成员制订捕捞总量配额（TAC），该配额制度的落实由不同成员负责；而且对每艘捕捞渔船也实行个体捕捞配额（ITQ）管理，其渔获量必须按规定登记。2004年共同渔业政策的预算就高达931百万欧元，其中5%用于自然保护区建设与维护（参见图3-1）。

二、降低生产成本，保护生产者利益

降低渔业生产成本也是许多国家渔业政策的一项主要目标。(www.daowen.com)

为了保护生产者的利益，美国政府不仅为水产加工企业、淡水和海水养殖企业购置、更新和改进渔船和设备提供贷款担保，1996年以后已成为直接贷款计划；而且自1976年开始还实施了“固定资产和基础设施基金”，通过延缓缴纳收入所得税的办法以降低行业成本从而促进美国造船业的发展，同时还提供贴息贷款予以支持。此外，政府为了降低渔业生产成本，还实施了多项免税、减税计划，包括燃油税的减免和收入调节税的延缓缴纳。其中仅商业渔船燃油税的减免总额每年大约为15000万美元。为遵守南太平洋金枪鱼条约，美国每年需要向其他国家支付400万美元的入渔费，这笔费用全部由政府承担。

图3-1　2004年欧盟渔业相关支出比例

（资料来源：Oecd Fisheries Development Report．FAO．2005）

为了保护生产者利益，欧盟同样也在入渔费、固定资产投资和基础设施建设等方面对渔业进行了巨资的补贴。如1994－1998年，欧盟平均每年为双边渔业协议提供28000万欧元的预算资金，以直接支付给第三国政府的方式对渔民实行间接补贴。

挪威为了降低生产成本，实施了多项补贴和减免税的政策，不仅包括燃油税和饵料，还包括收入和保险。冰岛曾对渔民实行了一项以出海天数为依据的特殊免税政策。澳大利亚则一度实施了全免燃油税的政策。1996－1997年东南部渔业单船平均燃油成本几乎占到总成本的1／5，因而以免税尤其是免燃油税成为政府通过补贴来降低渔业生产成本的主要形式。1996－1997年整个渔业的退税总额约为143万美元。

三、稳定市场价格水平

为了稳定水产品的市场价格水平，不同国家实施了不同的价格政策。

欧盟通过干预机制或补偿机制在其内部市场实施支持价格体系，具体采取了门槛价和私人储备援助等一系列的措施。在指导价格基础上，委员会固定门槛价、私人储备援助总量和支持总量以及参考价。参考价是采取价格保障措施的依据，以确定最低价和补贴总量。价格干预机制通常由政府认可的生产者协会实施，经营费用由委员会提供，欧盟共有160多个生产者组织；只有当市场失灵时生产者组织才进行适当的市场干预，剩余的水产品要么被暂时储藏起来，要么被作为动物饲料销售。有关资料表明，欧盟共同渔业政策预算中每年大约有4%用于对市场价格的干预（见图3-1），仅1997年用于市场干预的费用就高达2200万欧元，相当于其渔获物总值的0．3%。金枪鱼捕捞渔民如果因为市场不景气而导致收入下降，也可以得到政府的补偿。

为了减小国内经济波动对价格的影响，冰岛曾于1970－1993年间设立了渔业价格稳定基金，并建立了最低上岸价制度。价格较高时渔民缴纳一定的费用以增加基金，当价格低于最低价时由基金给予渔民一定的收入补贴，而政府则通过贷款的方式对基金予以支持。仅1988年和1989年基金就分别从政府获得1131万美元和566万美元的贷款（实际上这些贷款根本无须偿还）。1992年对基金的补贴机制进行了调整，渔民个人可以支取自己的那部分余额，当年渔民提取的金额约为3．5万美元。

为了稳定市场价格的波动，韩国政府实施了一些价格支持政策和完善流通体制的政策。其中，“价格稳定基金”针对水产品及其加工品的季节性和易腐性，对水产品供给进行调节，以稳定市场价格。仅1997年为平衡市场供求，政府就出资3400万美元收购水产品27417吨。“流通体制调整计划”通过增加市场硬件、港口托运系统、加工综合设备和废弃物处理设备的建设极大地完善了渔业体系，提高了集中消费地的流通能力。为加强消费地的流通和处理水产品的能力，政府在水产品集中消费的5个大城市建立了5个现货市场，大大减少了水产品流通和处理的环节，降低了企业的营销成本。挪威政府也通过对上岸市场价和固定上岸价的差额予以补贴实施价格支持政策。