第一节　渔业政策目标的含义与特征

一、渔业政策目标的含义

渔业政策目标是国家通过渔业政策的实施所要实现的一种理想状态或结果。渔业政策目标是渔业政策的出发点和归宿，制约着渔业政策从制定到实施直至评估的全过程。渔业政策目标的确定既涉及实证命题，也涉及规范命题，包括“是什么”和“应该是什么”这样两个问题。对各种不同渔业政策目标的论述属实证命题，回答了“是什么”的问题，在这些不同政策目标中确定某一种或某几种目标时就涉及规范命题，要取决于“应该是什么”。解决“应该是什么”则取决于政策决定者的价值判断。渔业政策目标来源于渔业经济和社会发展的客观需要和价值判断。

二、渔业政策目标与价值判断

价值判断是对经济事实与现象的社会价值的判断。对于客观经济事实或现象不同人有各自的价值判断，不同社会也有各自的价值判断。

渔业政策是国家对渔业经济活动的各种实际干预活动，这种干预要使渔业经济活动达到一种什么样的状态，即渔业政策的目标应该是什么，就取决于社会和组成社会的个人的价值判断。例如在确定渔业政策目标时，是公平优先搞平均主义，还是效率优先让一部分人先富起来，这就不能不涉及价值判断问题。因为在社会的偏好顺序中是公平在前，还是效率在前，这本身就是一种价值判断。只有在这种价值判断既定的基础上，才能制定出具体促进公平或促进效率的渔业政策。

在确定渔业政策目标时，往往要把某种渔业经济发展状态与理想的状态进行比较，这就需要确定理想状态的指标。这些指标不可能同样重要，必须排出顺序，顺序的排列同样取决于价值判断。只有确定了理想状态的指标，才能确定渔业政策目标。这样，价值判断就成为确定渔业政策目标的一个组成部分。

价值判断取决于人们在社会中的阶层、所属的利益集团、伦理道德传统与历史传统等因素，具有相当程度的主观性。不同的人、不同的利益集团会有完全不同的价值判断，不可能从个人的偏好顺序推导出社会的偏好顺序。这样，实际上也就不存在每个人都认可的、统一的社会价值判断。作为确定渔业政策目标的价值判断实际上并不是社会的价值判断，而仅仅是部分人或某些利益集团的价值判断。这种价值判断有时代表多数人的观点，但有时代表少数人的观点。如海洋捕捞渔船柴油补贴的政策目标实际上仅仅代表了船老大群体的价值判断。在任何一种政治体制下，作为渔业政策目标依据的价值判断都不可能代表所有人，有时甚至不能代表大多数人的利益和观点，而且，也并不能总代表历史前进的方向。

价值判断的冲突，往往反映了不同人之间经济利益的冲突。当以一部分人的价值判断作为渔业政策的目标依据时，由此所制定的渔业政策往往会损害其他人的利益。这就引起了渔业政策问题上的冲突与争论，这种争论反映了价值判断的对立，而其根源往往在于经济利益的冲突。

三、渔业政策目标的基本特征

（一）渔业政策目标的具体性

渔业政策目标应该具体明确，否则政策方案的拟定就没有依据。所谓渔业政策目标的具体性，主要包括以下几个方面的含义：

1．渔业政策目标的语言表达

渔业政策目标的语言表达必须明确、清晰、具体，不仅内涵不能有歧义，外延也要界定清楚。如我国沿海捕捞渔民的转产转业政策目标，非常明确地表述了减船的对象是海洋捕捞渔船，而不包括内陆的捕捞渔船。减船的具体数量为从2002年底的222390艘、12696631kW，压减到2010年的192390艘、11426968kW以内，船数减少3万艘，功率数减少1269663kW，年均减少3750艘、158708kW。

2．渔业政策目标应包括实现目标的期限

任何一种政策都有时效性，如果超过了有效作用的期限，再好的政策也达不到应有的效果。期限规定的严格程度，可以根据渔业政策问题的性质与要求而有所不同，并可有一定的弹性范围。有些渔业政策的总目标需要相当长的时间才能完成，无法事先规定出具体时限，但仍可把长期性的总目标分解成若干阶段性分目标，然后规定出实现每个分目标的时限。同样是沿海渔民的转产转业政策，实现目标的期限是2002年年底到2010年。

3．渔业政策目标要有明确的约束条件(www.daowen.com)

约束条件是指在确定渔业政策目标时，对政策目标所限定的条件，只有在符合这些条件的前提下实现目标，才算渔业政策目标的真正实现。

（二）渔业政策目标的合理可行性

确定渔业政策目标要考虑到实际需要，保证确有社会和经济效益。确定一个渔业政策目标，总是为了实现人们的某种经济利益诉求，满足人们的某种实际需要，以促进社会和经济的发展，而不是相反。渔业政策目标的实现不仅受人力、物力、财力、技术、信息等经济、技术资源的制约，而且受自然资源和整个社会经济、政治制度的影响。如长江禁渔政策的实施，仅2002－2005年的3年间，沿江10省市投入的执法渔政船艇和管理人员就达300艘和9000多人。因此，渔业政策目标的确定要以这些资源条件为基础。超过现实条件，提出过高的政策目标，不仅不可能实现，还会扰乱正常的市场秩序，产生很多消极和有害的后果。

（三）渔业政策目标的整体协调性

渔业政策目标是一个系统，它是若干具体目标的集合体。渔业政策目标往往不是单一的，而是多个目标的有机组合。所谓渔业政策目标的整体协调性，是指多个目标之间要一致，不能相互矛盾，或在执行中相互牵制。一般说来，渔业政策目标与目标之间的关系有以下三种：

1．相互依存关系

即某一目标的实现有赖于另一个或另一些目标的实现，如加快水产品流通体系建设的政策与搞活水产品流通的政策。认识渔业政策目标之间的相互依存关系，可将影响渔业政策实施的各种因素罗列出来，通过逐一的逻辑分析，建立一个全面系统的目标体系。

2．相互促进关系

即一个渔业政策目标的实现有助于促进另一个目标的实现，如海洋捕捞零增长政策与水生生物资源养护政策。通过系统考察目标之间的相互促进关系来拟定配套的渔业政策方案，有助于实现渔业政策体系的整体优化，使各个政策目标之间产生一定的协同效应。

3．相互冲突关系

即渔业政策目标相互冲突，甲目标的实现有碍于乙目标或丙目标的实现，如柴油补贴政策与沿海捕捞渔民转产转业政策。如果渔业政策目标之间相互矛盾或冲突，作用相互抵消，就会产生一定的阻遏效应。例如增加水产品有效供给的目标和提高渔民收入目标就可能产生相互的冲突。

为了避免渔业政策目标间的相互冲突，可以考虑从以下三个方面注意加以解决：（1）总的渔业政策目标越少越好，以免多目标之间发生冲突；（2）次要目标要服从于总目标，一旦遇到有次要目标与总目标相抵触时，原则上次要目标要让步；（3）制定实现渔业政策目标的具体措施时，要注意减少那些影响目标相互冲突的具体手段。

（四）渔业政策目标的层次性

渔业政策目标具有明显的层次性，有大目标和小目标、最终目标和中间目标之分，小目标、中间目标往往又是实现大目标、最终目标的阶梯或手段。渔业政策目标是由一系列主要目标和附属目标所组成的目标体系。各具体的渔业政策目标重要程度的差异有时是客观决定的，即各具体目标之间在客观上就有轻重缓急之分；有时则是政策决策者的主观意志、价值取向所决定的。当然，后者应力求减少以至消除。

渔业政策目标的层次性使得各个等级的渔业政策有机地联系在一起。主要的渔业政策目标比较抽象，必须经过逐层分解，形成可操作的、可量化的目标和措施。通过目标的层次化，渔业政策才能实现原则和细节的统一。低层次的目标相互协调、相互补充，共同为实现高层次的渔业政策目标服务。渔业政策目标的层次性是渔业政策体系保持稳定性和连续性的重要条件。渔业政策的稳定性和连续性是与渔业政策目标的层次性联系在一起的。渔业政策目标确定之后，要实现它，必然要有一个时间上的持续过程，在这个过程中，渔业政策的内容应该是稳定的。但这种稳定是一种动态的稳定，在渔业政策的总目标或基本目标长期不变的情况下，并不排斥具体目标的变动。正是因为具体目标的不断完成和变动，才可能逐渐地趋近和实现总目标。

如上海市“十二五”计划城市郊区农业发展的总目标是：在城乡一体化建设中走在全国前列。这一总目标又分解为三个中间目标，即发展高效生态农业、促进新农村建设、培育新型农民，这一级目标实际上是实现总目标的阶梯。而为了实现发展高效生态农业的目标，又有实现农业设施的高水平、农业组织形式的高水平、农业科学技术的高水平三个更加具体的小目标。