第二节　渔业政策背景分析的具体方法

一、政策分析方法的基本内容

无论是政策的制定与实施过程，还是对政策内容本身的研究，政策分析的基本内容包括实证分析、价值分析、规范分析、可行性分析等四个方面。

（一）实证分析

实证分析是相对于规范分析而言的。实证分析是要回答“是什么”和“为什么”的问题，而规范分析则是要回答“应该是什么”的问题。实证分析就是要对客观存在进行科学的描述和分析，确认和解释。政策分析中，无论是定性的或是定量的，人们通常按照经验的方法，首先对客观现实进行一定因果关系的描述研究，然后才能进行更深入的分析和研究，实证分析中最重要的是尊重客观实际，杜绝一切主观干扰。如果实证分析的结论及结果有争议，可以通过重新检验论证达到统一。实证分析的结论具有客观性标准。实证分析很好地避免了研究者个人主观因素的影响。因此，它能完整准确、客观真实地说明客观事情的现状。实证分析方法是渔业政策背景的基本方法。后面要谈的几种方法也是要在实证分析方法的前提下展开的。

客观存在的事实是独立于人的意识之外的，但在描述事实时，不论是判断、推理还是分析、综合，都离不开人的价值取向的引导。同样一个客观事实，人们在观察和描述时明显地表现出主体的价值观。呈现在人们面前的各种事实都是具有价值的事实，但是有价值的事实并不都具有同等地位。政策分析的一个基本点，是选择具有特定价值的客观事实。从这一点上讲，政策的功能范围，无论在空间上还是在时间上都是有局限性的。人们只能按照决策者或政策分析者的价值取向，选取具有特定价值的事实进行研究。

（二）价值分析

价值是一定主体所具有的不依具体情况的改变而转移的期望、肯定、支持和反对、讨厌、放弃事物的评价标准。政策分析中价值分析，是考察个人和社会的价值观念以及价值规范，并确定价值准则的研究任务与过程。它回答为什么、为谁、为何目的，许诺什么、应优先考虑什么的问题。价值标准直接影响甚至决定政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正程度。因此，政策标准的确认和选择是政策的决定因素之一。一般来说，价值标准包括政治公正标准、经济效益标准、社会可行性标准和实践检验标准。但是，政策所提供的价值标准，不可能对全社会每一个成员都产生相同的作用。社会经济生活中的问题只要经过提炼加工形成政策，就意味着政府在帮助全体或部分社会成员去认识什么、改造什么、先改造什么以及如何改造等。社会成员服从政策、执行政策，就是服从于特定的价值标准与价值取向。

（三）规范分析

规范是指人们实施行为时所遵循的准则、标准或尺度。人类的行为是多种多样的，规范的形式也是多种多样的，诸如科学规范、道德规范、宗教规范等。这些规范形式及其内容，在政策的制定与政策内容中从不同方面表现出来。规范分析主要是应用演绎推理方法，从抽象的普遍原则出发，得出特定问题的结论。政策规范作为一种社会力量，除了推动人们去做那些一致愿意做的事情以外，还诱导人们去做一些他们不一定乐意做的事情，或阻止人们去做正在乐意做的某些事情。政策规范具有强大的社会教化作用，因此，政策背景分析中离不开规范分析。

政策分析中的规范分析要回答应该是什么，应该怎样做的问题。规范要有效，必须以相关的价值观念为基础。价值观念的任何变化必然带来社会规范的变化。实际上，政策背景分析中的事实、价值和规范存在天然的内在联系，是无法完全被割离的。人们一旦获得大量与政策分析相关的事实后，往往需要通过特定的假设来识别和判断这些信息。这些特定的假设实际上包含了明显的价值前提。如果政策背景分析中只有事实分析，而没有价值分析和规范分析，或只有规范分析，而没有价值分析和事实分析，都不会得到合理的分析结果。

（四）可行性分析

政策分析中的可行性分析是指政策制定者通过各种方法论证既定政策在政策实践中是否可以执行并且产生预期社会效果的一种行为。可行性分析最关注的问题是实践，是成本、效益、支持率等现实性、社会性和可操作性范畴的问题。通过可行性分析应该回答：我们这样做是否行得通？领导或公众是否同意这样做？我们是否能够提供充分的条件或能够提供到什么程度？需要改变或增加哪些条件才能实现既定的政策目标？可行性分析的内容主要涉及政治、经济、技术等方面的可行性。

政治可行性强调政策选择被决策者或者当事人接受的可能性。在实际的政策分析过程中，政治可行性分析主要是通过考察政党和新闻媒体在特定政策问题上的态度来进行的。得到多数或主要政党和新闻媒体支持的政策是政治可行性程度高的政策，反之则是政治可行性程度低的政策。但是，有必要注意，这样的政策未必就是好的政策，未必一定就是正确的政策，而仅仅反映其政治上的一致性程度。一般而言，政治可行性越大，政策被接受、被贯彻的可能性就越大。

经济可行性是指获取实施政策所需资源的可能性。这里的资源主要包括资本、自然资源和人力资源等。在政策制定和实施的过程中，无一例外都需要一定的资源做支撑；从某种程度上说，获取所需各种资源的可能程度直接决定了政策方案的可行性。较为理想的政策可能由于资源的限制而无法实施。经济可行性分析，主要就是确定政策期望值与所需资源量之间的关系，计算其投入产出比，不考虑经济可行性而盲目推行政策只能使政策无果，最终甚至带来灾难性的后果。

技术可行性是指政策目标在技术手段上的可能性。许多政策设计在理论上可行而实际上不可行，或在政治上、经济上均可行而实际上做不到，一个主要的原因就在于缺乏实现政策目标的可操作的技术手段。对技术可行性进行论证，一方面要对国家、部门或地区的技术发展进行一般性分析；另一方面要对实现特定政策目标所需的技术手段和方法进行研究。(www.daowen.com)

政策的可行性分析还包括社会因素的可行性分析，即生态环境、伦理道德和文化等方面的可行性分析。这些因素的影响有时也是不可忽视的。

上述可行性分析的各个方面相互联系、相互影响，在政策分析中发挥着不同的作用并相互作用。为保证政策制定和实施的成功，往往需要考虑到各个方面的可行性，并努力寻找其最佳的配置。

二、渔业政策背景分析的具体方法

在渔业政策背景分析中，主要采用以下具体方法和手段：

（一）社会调查法

任何正确的政策都是从实际出发，都是主观认识对于客观现实的正确反映。要做到这一点，就必须进行社会调查和研究。制定方针政策要进行调查研究，执行政策也要进行调查研究；从政策经验上升到政策理论要进行调查研究，将政策理论运用于实践和指导实践，让政策理论接受政策实践检验，也要进行调查研究。因此，政策的制定、执行都必须密切联系实际，深入进行调查研究，以获得大量的可靠的资料和事实，使制定出来的政策能够符合客观实际，并在实施中进一步得到完善。社会调查是制定渔业政策、进行渔业政策背景分析的前提和基础，它也是研究渔业政策和其他部门政策最基本的方法。

（二）历史分析法

任何事情都有其发展演变的历史过程，如果不去寻根问底，就很难说明事物的现状和未来。经济现象更是如此。例如对中国沿海群众捕捞渔业经营制度的现状分析必须历史地看待问题。如果只是简单地对现状予以评价，或者简单地与欧美发达国家予以比较，就必然得出不切实际的结果，从而提出不断扩大经营规模的政策设想。假如从历史的角度予以分析，就会发现中国沿海群众捕捞渔民的小规模经营是一个长期的历史现象，而不仅仅是家庭承包责任制后才出现的问题。中国人均水域资源并不富有，工业化和城市化水平又较低，渔业除了承担其获取收入的经济功能外，还要承担近800万沿海传统捕捞渔民聊以生计的社会功能，这是长期以来的客观存在。20世纪50～80年代，我们也曾试图扩大经营规模，但由于生产力没有质的改变，实践证明是不成功的。后来我们又不得不退回到以家庭为单位的经营规模。如果了解了这一背景，在考虑中国未来的规模发展时，也许会更客观地考虑中国的实际情况，而不是不顾客观条件，只追求经营规模的简单扩大。

（三）结构分析法

结构分析法类似于自然科学研究中的解剖方法。为了搞清事物的本质，就必须把事物分解开来，深入研究组成事物的每个要素的情况以及各要素之间的相互关系，这样就能深入细致地认识事物。任何事物都是一个系统。解剖可以是多层次的，可以根据需要在不同层次系统上展开。渔业是一个涉及面很宽的概念，按照水域特点不同，可以划分为海洋渔业和内陆渔业（或淡水渔业）；按照作业方式不同，可以划分为捕捞渔业和养殖渔业；二者结合又可分为海洋捕捞渔业、海洋养殖渔业、内陆捕捞渔业和内陆养殖渔业；依据捕捞海域不同，海洋捕捞渔业又可分为近海捕捞渔业和远洋捕捞渔业，远洋捕捞渔业又可分为大洋性远洋渔业和过洋性远洋渔业。要想搞清渔业这一概念或者渔业发展的实际情况，就必须采取结构分析的方法，否则很难分析清楚。

（四）系统分析法

系统分析法就是根据事物的系统特征，从事物的整体出发，强调事物的整体性、层次性和结构性。各项渔业政策问题都不是孤立存在的，如伏季休渔和禁渔政策、海洋捕捞零增长政策、水生生物资源养护政策和沿海捕捞渔民转产转业政策之间既有纵向的联系，也有横向的联系。只有从整体上把握这种有机的内在联系和基本特征，才能制定出切合实际的渔业政策。

（五）模型分析法

数理方法应用到经济学研究之中，大大提高了经济学研究的精度。统计技术和计算技术的进步使这种方法得到了飞速发展。所谓模型就是通过函数式用数学语言把经济变量之间的关系表示出来。在满足政策系统整体性的要求下，模型方法力求抓住本质，化繁为简，化难为易。模型的建立过程，要以事物和数据资料为依据，运用一定的科学理论，按照政策目标的需要，提炼出主要因素、主要过程和主要关系，力求建立能够反映系统本质特征的、符合逻辑的理论和实证模型。通过模型分析，不仅可以定性说明经济变量之间的关系，而且可以较为精确地从数量方面说明经济变量之间的相互关系，特别是其相互关系的发展趋势。如林毅夫（1992）在分析中国农村改革与农业经济增长的关系时，就采用了模型分析的方法得出结论：1978－1984年期间，农业经济增长的源泉主要是化肥的使用和家庭联产承包责任制的实施；1984－1987年期间，农业经济增长主要是由资本的增加、化肥投入的增加、复种指数的提高和非粮食作物比例提高引起的，家庭联产承包责任制的作用已经不存在。

另外，实际中还有许多研究分析的方法，如典型调查法，比较分析法，因素分析法等，这些方法部分地都可归入前几种方法之中，有的甚至仅是叫法不同而已。当然，科学研究的方法也在不断完善并呈现出多样化，人们在研究时应根据需要和可能选择某种或某几种方法来进行分析。