第一节　政策及政策科学

一、政策的产生和基本概念

政策即政府的决策乃至行为，是政府凭借其所掌握的包括权力在内的各种资源，为了实现一定的目标而对社会经济的某些方面或环节所采取的一系列措施或行动。

人们对政府行为或者政策的认识是随着市场经济的实践逐步加深的，并随着市场经济的不断完善而更加客观。

在资本主义早期的自由放任的市场经济条件下，不论在理论上还是在实践上都反对政府对经济的过多干预。但随着资本的集中以及垄断的出现，市场经济的自发调节“看不见的手”的神话被打破，垄断带来的资源浪费和经济效益下降导致了整个资本主义社会市场的失衡。严重的资本主义经济危机自19世纪30年代开始困扰着世界经济的发展。资本主义大国为了摆脱经济危机的困扰，引发了（毁灭性的）第二次世界大战，从而给人类造成了巨大的灾难。

在此背景下，传统的社会主义者从根本上否定了资本主义制度，用社会主义公有制基础之上的计划经济制度代替传统资本主义以私有制为基础的放任自流的资本主义市场经济制度。这种理论和实践在世界上许多国家在相当长的一段时期内都是合理的和成功的。但由于理论的僵化与实践的过分极端化，政府过多地甚至全部地干预和参与社会经济的各个方面，使社会经济又出现了另外一个极端（相对于自由放任资本主义市场经济的问题）上的问题，具体表现为资源浪费、劳动者积极性丧失、经济决策严重失误，从而造成社会经济发展停滞，甚至倒退。面对这种状况，传统的社会主义国家坚持马克思历史唯物主义的观点，都对政府行为进行了不同程度的改革。基本趋势和内容是减少政府对社会经济的干预，引进市场经济条件下的一些成功的作法。中国在邓小平理论的指导下所进行的一系列改革，正是这方面的成功典范。

面对资本主义经济危机的现实，传统资本主义国家也进行了自我反思，对经济制度进行了不同程度的改革和修正。英国著名经济学家凯恩斯在其《通论》中提出的经济思想^[1]为变革提供了理论上的指导，其核心思想是通过宏观财政政策和货币政策加强政府对经济运行的干预。在二战以后的社会经济发展中，资本主义世界各国也不同程度地吸收了社会主义国家在某些方面的一些成功经验，使政府在社会经济发展中的行为逐步规范化和系统化，从而促进了二战以来资本主义经济的长期稳定发展。

我们把上述三种情况用图1-1表示出来，可以看出，不要政府的行为或过分强调政府的行为都是不妥当的（当然要考虑到社会发展的阶段性以及不同国家的不同条件）。在现代社会经济条件下，政府处在一个特殊的位置，扮演着非常重要的角色，它的任务是要通过实施一系列微观政策保证社会经济主体在市场经济条件下的充分合理的公平竞争，通过实施一系列的宏观政策保证整个社会经济的平稳运行，通过实施一系列的公共政策调节微观利益与宏观利益的矛盾，促进社会经济本着有利于全社会最大福利的方向发展。

图1-1　政府在社会经济运行中的地位和作用

依据政府行为影响范围的大小，一般可以把政府政策划分为不同的类型和层次。如社会政策、经济政策、技术政策；农业政策、制造业政策、服务业政策；种植业政策、畜牧业政策、渔业政策、林业政策等。(www.daowen.com)

政策是一个严密的逻辑体系，一般由三大要素组成，即政策背景，政策目标和政策手段。其中政策背景是政策的起点，是政策作用对象的现状；政策目标是政策的终点，是政策施加于作用对象后希望达到的理想状况；政策手段是起点到终点的桥梁和纽带，是政府所实施和采取的如何把其认为不合理的现状改变成理想状况的一系列行为或措施。它们三者之间的逻辑关系如图1-2所示。

图1-2　政策的三要素及其逻辑关系

二、政策科学的发展及其研究对象

任何一门科学都是人们对特定领域客观运动规律的认识与总结，政策科学是人们对政策客观运动规律的认识与总结。在经济学中，人们一直把主要的精力用于对企业和居民家庭的微观经济问题的研究上，随着资本主义经济危机的出现，经济学家逐步认识到政府行为的重要性并逐步把宏观经济问题以及政府行为也作为重要的经济问题来研究，即“宏观经济”、“经济政策”等也成为经济学研究的对象。因此，政策科学是一门在二战之后兴起和发展起来的一门新兴学科。

一般认为，最早提出“政策科学”概念的是美国学者拉斯韦尔（H．Less-well）。1951年美国著名政治学家拉斯韦尔与勒诺（D．Lerner）合著的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一书的出版标志着政策科学的诞生。因此拉斯韦尔成为政策科学的奠基人。《政策科学》一书出版后，并未引起应有的重视。直到20世纪60年代末，由于各种复杂的社会问题不断出现，暴露出系统分析方法的局限性，政策科学才被普遍接受而且得到迅速发展。这一时期，不仅涌现了大量的有关政策科学的专业性研究组织和学术期刊，而且发达国家的许多大学也将政策科学列为主要的修习课程。1969年拉斯韦尔组织领导了世界上第一个政策科学研究小组。60年代末到70年代初美国兰德公司的J．德热主编了一套政策科学丛书，有人称之为政策科学三部曲，即《重新审查公共政策的制定过程》（1968）、《政策科学探索》（1971）、《关于政策科学的设想》（1971）。70年代初美国社会学家奎德主编的《政策科学》杂志正式创刊。政策科学的奠基人拉斯韦尔也发表新著《二十年之后》，对政策科学作了深入的探讨。1980年美国社会学家S．尼格尔主编的《政策研究手册》一书正式出版，1983年尼格尔主编的《政策科学百科全书》正式出版，标志着政策分析这一学科已渐趋成熟。80年代以来美国兰德公司正式培养政策分析博士研究生，社会上开始出现政策分析家。1985年美国设立拉斯韦尔奖，授予对政策分析作出重要贡献的学者。

在整个70年代，政策科学的理论和技术不但在许多国家的各级政府部门得到了广泛的应用，而且由于其应用的潜力和普遍的适用性，同时也在私营部门得到了推广。进入20世纪80年代，政策科学的理论和方法已经成为发达国家乃至实业团体管理决策的基本模式，以至出现了未做政策分析、不做政策决定的现象。

政策科学是研究政府行为的。就经济政策科学来说，要研究政府为什么要干预经济活动，干预哪些经济活动，怎样干预经济活动。政府也是经济活动中非常重要的部门。政府的活动也应遵循一定的规律和准则。比如，企业的行为决定于其能否获得利润以及获得利润的多寡，一切活动都要考虑其成本和收益的比较关系。政府的活动是为了宏观经济利益，综合经济利益，长远经济利益，直至于社会和环境利益。政府的活动也要考虑成本和收益的比较关系。“政府成本”和企业成本都是很重要的。政府不能不惜一切代价地去做某些事情。政府的行为必须有科学的决策，政府的行为也必须做出科学的评价，这一系列问题都是政策科学要研究和回答的。

中国正在深化经济体制改革和完善社会主义市场经济体制，不断地发展和完善政策科学具有非常重要的意义。一方面，要破除计划经济体制下遗留下来的“政府无所不能，政府永远正确”的传统习惯认知；另一方面，也要防止完全由市场代替政府、不要政府干预的极端倾向，在市场经济体制下对政府行为做出合理的定位和规范，使中国的各项政策不断完善和科学化。