第五节　有序公民参与对地方治理的价值

在现代社会，人类社会生活的情势促使公民参与发展成为国家政治生活无法回避、不可或缺的部分，成为国家政治架构中的重要力量。一方面，政府变革理念的创新和政府治理结构的变迁，客观上导致了政府、市场和公民社会成为当今地方公共事务共同治理链条上不可分割、相互作用的中坚力量，由此形成了新型的多层次、多元互赖（interdependence）的地方治理结构。由此，公民参与既是公共治理结构转型中的必然选择途径和手段，更是国家政治与社会发展目标本身。^[22]另一方面，全球范围内公民组织的快速成长强烈地展示了公民参与公共事务管理的责任和对自主管理的期待，NGO在不同平台上的管理参与构筑了促进政治与社会发展的坚实的社会资本基础，这在主观上形成了现代公民参与发展的充分条件。^[23]

政治选举、民意表达、介入公共事务管理采取的丰富多彩的参与形式构成了当今公民参与地方治理的生动景象，并日益体现出越来越重要的价值。学者巴巴拉·卡罗尔（Barbara Carroll）等基于当代公民参与在地方规划与市政管理的实践状况，概括了公民参与的价值，分析了公民参与对于公共利益的体现和地方治理绩效具有积极意义：第一，公民参与能够提高政治系统的代表性和回应能力；第二，公民参与能够增进政府与公民之间的相互了解和信任，减少两者间的疏离感；第三，公民参与可以增进政治团结和社区整合，通过合作网络实现地方公共事务的共同治理；第四，公民参与可以促进政府政策制定和执行的合法化，并使公民更加服从公共政策；第五，公民参与能够发展公民个人的公共参与思想和增强行动力量，体验公共生活的价值，引导和促进公民的政治参与文化发展。^[24]

来自美国俄亥俄州立大学的一份实证研究报告从公民个体发展融入共同体生活的角度讨论了公民参与的价值：第一，公民可以通过个人的或者社区组织的参与渠道表达个人的意愿，以得到期望的改变；第二，在参与中，个体可以学习如何推进和实现期望的改变；第三，通过参与，公民可以学习和欣赏他人的需求和想法，理解社区组织的共同利益；第四，通过参与，公民可以调节和斡旋利益之间的冲突，学会协调个人与群体的利益关系；第五，在参与的过程中，公民个人开始理解群体活动的动力，发现并体验组织活动的意义。^[25]

美国学者勒尼·A·欧文（Renee A.Irvin）和约翰·斯坦斯伯里（John Stansbury）在《公民参与政府决策：劳有所获吗？》一文中，通过对美国环境保护署提供的若干公民参与环境保护的案例分析，陈述了公民参与所体现的明显优点：“在公共治理过程中，积极参与的公民好过被动消极的公民，而且公民参与具有优化治理过程的作用。”公民参与的显著优点包括：第一，教育。能够形成充分知情的积极公民，促进沟通，帮助地方政府理解当地的基本问题。第二，政治游说。能够促使政府时时关注公众的反应。第三，授权。通过平等对话，在非对抗情境下促使官员接受公民的观点。第四，打破僵局。公民制衡的力量有助于各个政治派系相互妥协并找到针对问题的解决方案。第五，避免诉讼。能够使利益相关者通过协商、谈判解决冲突，而不是诉诸法律。第六，环境管理。能够提供合作的平台。^[26]

英国学者戴维·赫尔德（David Held）则明确地说：“在现代条件下，只有个人有机会直接参与地方层次的决策，才能实现对日常生活过程的真正控制。而且更重要的是，在诸如工作地点这类地区中的广泛参与机会，会大幅度改变国家政治的背景。个人将有多种机会学习资源生产和控制中的重要事务，这样，他们就能较好地判断国家问题，评判政治代表的表现，并在有机会的时候参与国家范围的决策。公私之间的关系由此将得到较好的相互理解。”^[27]而彼得斯则在讨论参与式政府治理模式时，概括了公民参与本身具有的促进信息开放和交流，增强公民独立决策和影响政府决策方向的能力，加强在表达利益要求中的协商、对话（对话式民主）以及公民投入公共服务提供四大机制。^[28]

从上面的分析中我们不难看出，在地方治理层面上的公民参与承载着多元的功能和作用，主要体现在以下三个方面：

（1）开启双向社会沟通渠道，恳求和获取有关公共政策的信息，以便政府明确界定公共政策问题，制定公共政策的目标。

即便是最激烈地反对公民参与的人也无法否认公民参与对治理过程自下而上的沟通和监督是具有重要意义的。对于政府而言，促进公民参与旨在达到两个最原初的目的，换句话说，无论一个社会的政治参与水平达到多么高的程度，以信息传输和获取为中心的公民参与形式都旨在体现这两方面的基本作用。其中一个方面的作用是，经由自上而下的信息渠道，政府向公民传导或开放一定范围的执政信息，期望公民了解政府政策的目标和意图，或者要求公民遵从政策规定，以减少政策执行中的阻碍，接受公民的监督。尽管这类公民参与对于政府公共政策的实质影响作用较低，因为它毕竟局限于以政府为中心的单向信息沟通，信息公开的范围和目的是由政府掌握的，但是，它是公民参与的起点，是公民进入政治过程的前提，也是其他参与形式发挥作用的基础条件。在公民社会不发达，基层公民参与民主刚刚起步的国家，以开放政府和行政公开为主导的公民参与发挥着重要作用，具有优位性。只有使公民充分了解政策，才能使他们关注政策、讨论政策，进而参与政策过程。

另一个方面的作用是，公民参与机制同样发挥着将公共利益的目标以及公民期望和要求传达给政策制定者的作用。随着地方公民参与的不断推进，政府单向的信息沟通已经越来越无法满足民主发展的要求。因为，公民参与毕竟是一个利益互动的过程，信息流动必然是双向的。开放的政府激发了公民更多的期望，公民有了日益增长的表达自己利益、维护自身权利的动力，要求在公共政策中体现他们的利益。因此，通过公民参与机制能够将民间的利益传输给政策制定者，使得政府出台的政策更符合民意。(www.daowen.com)

在今天，政府在不断增强自身透明度的同时，更加注重依靠多种公民参与的形式，获取有关公民对政府及其政策、服务的态度的信息，征求他们对政策的积极建议。在此基础上，政府从信息中了解以往政策运行存在的不足，掌握相关利益关系人的情况，从而进一步明确界定政策问题，改进和发展公共政策。不仅如此，一些国家的地方政府及其领导者更是抱着更加积极的态度来看待公民参与对于政府政策制定的意义。所以，他们并不仅仅局限于通过电话访谈、问卷调查等向公民征询政策或者服务质量信息，而是采取联席会议、联合项目研究、咨询委员会和共同商讨等更为主动的公共参与措施，向公民恳求政策建议，力求共同讨论并解决所面对的公共问题，共同设计社区发展方案，确定资金和预算的优先次序。

由此可见，不断完善的政府与公民间的信息沟通渠道，激发了公民的参与热情，同时也增强了公共政策的合法性，从而促使公民自觉服从公共政策，保证政策的顺利执行。

（2）授权于社区公民，推动地方政府与公民组织分享公共政策制定和执行的权力，使公民能够在关系社区发展的重大决定上拥有影响力。

地方治理中的公民参与目标不仅仅停留于政府开放或者获取相关的政务信息，也不仅仅满足于公民知晓信息，显然它要走得更远。马奇和奥尔森（March and Olsen）指出，在地方，公民正不断通过对话过程和直接讨论，以不同于以往代表制和官僚机构决策的方式，向政府显示需求偏好，表达不同方面的利益，以求对公共政策产生实质影响力，可以说，这是当代治理的标志。^[29]

加强公民及公民组织对政府公共政策制定和执行的影响能力与作用，是公民参与发展的一个基本方向，它展示了当代民主治理旨在提升公民资格的内在要求，反映了倡导强势民主、公民直接参与政策过程的基本理念基础：首先，它突出公民直接进入公共政策过程的重要性；其次，它认为公民具有独立、自主判断利益的能力，也具备明确其自身权利与责任的资格；最后，它强调公民作为利益关系人的一部分，在某一政策过程中有着主体和平等的地位。公民能够通过投票机制，影响地方政治领导人的产生，推进地方政府的改革；能够通过互动、协商、对话等机制，与政府共同确定政策的利益取向和实施目标。在制度设计上，以法律形式规定和保障公民参与公共政策过程的权利和程序成为重点。为此，许多国家纷纷探索公民进入地方公共政策过程的制度化形式，不断明确和调整政府与公民间的权力关系。

（3）以契约、协议、自愿救助、公益慈善等多种公民参与地方治理的方式，直接投入社区公共服务的生产，承担起社区的一部分公共事务的管理责任，使得公民成为地方公共服务提供者的有机组成部分。

在今天的地方治理发展中，公民参与发挥作用的空间在不断加大。它不仅是公民的一种政治权利和要求，更是公民实现自身社会责任的一种直接行动。伯克斯指出，公民在公共生活中发挥的更加积极的作用是以往的公共参与所不可比拟的，它标志着公民自主治理社区公共事务的能力进一步提升，也使得公民真正成为地方治理网络中不可或缺的部分，成为社区发展中的活跃力量。^[30]瑞士政府将公民参与社区公共事务，进行自主管理的范例形象地称为“全民官僚”。^[31]

公民直接参与社区公共服务提供的具体手段体现在：一是经由地方政府授权，社区公民组织采取协议、契约、志愿者等方式，直接提供某一方面的公共服务；二是与政府联席、合作解决社区重大问题，分担政府的社区公共事务管理职能；三是监督、控制公共部门提供社区公共服务的质量状况，与政府共同改进公共服务的质量标准。