对新农村建设中乡村治理结构改革的思考

刘平海

（宝鸡市行政学院）

【摘　要】乡镇与行政村的治理模式应从传统型向服务型，由自上而下的行政管理型向群众参与的自治型，由全能型向有限功能型转变，只有建立科学的乡村公共财政体制和完善的乡村治理结构，才能为新农村建设提供机制支持。

【关键词】乡村治理结构　乡村自治组织

建设社会主义新农村，一方面要促进城市化和工业化进程；另一方面要提高农业综合生产能力，提高农民收入，而更重要的是要保证新农村建设的整个进程在一个科学、完善、民主的乡村行政治理结构中进行，以合理的乡村治理结构为机制载体，保障建设中各项措施的实施持续、稳定、健康的进行。因此，分析农村治理现状，探索乡村治理结构的改革途径是建设社会主义新农村的重要任务之一。

一、乡村治理结构改革的背景

我国的乡村治理结构实际从上世纪90年代初已经开始不断的改革，但由于在特定历史时期的具体情况下所采取的措施，只是为当时的特殊情况解决了暂时问题，而在目前建设社会主义新农村的大环境下，已显得不合时宜，对其进行合理的改革已是当务之急。那么，摸清当前乡村治理结构中存在的问题是下一步改革的前提。概括起来，目前乡村治理结构中存在以下几个方面的问题：

1.分税制改革造成财权、事权划分扭曲

1994年通过分税制改革形成了中央和地方权力的重新划分。总的态势是财权上收，事权下放，上边对下边是光给政策不给钱，导致基层的财权和事权严重不对称。乡村公共产品的过度供给（各个垂直部门为做工作，实现政绩而布置下来的各项任务）和乡村公共财政严重短缺（该干的事没钱干）的矛盾突出。致使各级政府由自身的利益驱动，向农民伸手，最终把负担转到农民头上，触及了农民的利益。这样，由分税制给农民带来的负担造成农民与集体，农民与地方政府的纠纷，有些地方还形成了农民对政府极度的不信任，甚至产生了抗争。

2.制衡机制的瑕疵和民主参与的弱化，造成农民利益受损

在经济全球化的背景下，各地政府相互竞争，竞相向海内外商家招商引资，搞GDP崇拜，最终靠廉价的土地吸引商家直接投资。但国家的法治建设却没有跟上经济发展的步伐，在土地租用和征用方面的法制不健全和监管缺位，使得农民的意志在土地租用或征用的决策中不能起决定性作用，导致土地问题成为新的纠纷、抗争的重点。在当前情况下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，无论是农用土地搞规模经营，连片开发，还是农用地转非农用地，其过程中侵犯农民经济利益和政治权益的行为都时有发生。往往农村最激烈的冲突均是征地引发的。实践证明，探索农民对农村土地财产权利的不同实现形式，是涉及农村乡村治理结构的至关重要的经济和政治问题。

3.精简机构人员、撤乡并镇并未收到预期效果

从2003年起，国家为了缓解乡镇财政的压力，提高乡镇政府的服务能力，进行大规模的精简机构、人员，撤乡并镇战略。据国家统计局统计，2003全国乡镇数38028个，是1995年47136个的80.68％，减少了近1/5。2004年有20个省继续进行撤并乡镇工作，截至2004年9月20日，全国又撤并乡镇864个，乡镇数减少为37166个，裁减财政供养人员8.64万人，照此计算应减轻财政负担为8.64亿元。

如果仅从上述数字结果看，确实收效很大，但事实上，据调查，分流人员工资照拿，财政负担依旧；清退临时工要补发历年积欠工资，还要给予补偿费；提前离岗退休人员要交纳养老保险费用等等，导致财政开支骤然增加。结果是人员没减下来，财政开支没减下来，工作效率也没有提高。

4.税费改革后乡村治理方面矛盾凸显

2004年国家为了推进农村税费改革，中央财政转移支付510亿元，仅取消农业特产税使农民减负68亿元，实施农业税减免政策使农民减负230亿元，总共税收减免302亿元。但税费改革之前地方政府通过农业税、农林特产税、“三提五统”及摊派实际上从农民那里要收1500～1600亿元，这使得地方政府财政缺口加大，乡村两级的财力受到了极大的影响，加之彻底取消农业税后，拆除了乡镇、村级政权的收费平台，使得原本就不强的执行公共服务的功能更加弱化。如乡村小学的危漏校舍的修建开支，农村道路、水渠、涵洞的疏通整理等均陷入瘫痪。税费改革部分影响了基层政权和基层自治组织的正常运行，大部分村级自治组织无经常办公人员，办公场所破烂不堪，影响了公益事业的发展，这显然与改革初衷相违。

二、乡村治理结构改革的制约因素

在上述乡村治理问题存在的大背景下，社会各阶层对现有治理结构和治理模式应进行改革这一观点没有异议。但由于目前我国农村地域广阔、经济发展不平衡、多极多层次矛盾较为突出等原因，对治理结构和模式如何改、改到什么程度以及改革的预期风险等方面尚持不同见解，由此而制约了改革的走向和进程。

1.认识尚不统一(www.daowen.com)

目前，虽然对乡村治理结构需要改革这一观点的认识是明确的，但究竟怎么改的认识尚存在分歧。归纳起来有以下几种观点：一是主张国家政权从农村撤退，“官权退、民权进”。乡镇体制改革和乡村社会发展的终极目标是乡镇自治，官方权力退出乡村社会，还权于民，实施农村民间自治。二是认为乡镇财政收入不足（尤其西部地区），乡镇一级政府改为县一级政府的派出机构，由县级地方政府财政直接负担乡镇机构的工作费用，以减轻农村公共财政压力。三是认为中国农村一直没有脱离国家政权的介入，国家在土地制度、计划生育、税收、教育等方面都介入极深，短期内要实现农村自治是极不切实际的。从全国范围来看，让2000多个县去协调、管理8亿多农民显然是不现实的，而且中国农民还没有达到能够自我组织、自我管理的素质要求，乡镇应该有一级政权，没有政权不行。

2.镇村两层组织职能定位错位

虽然根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《村民委员会组织法》的规定对乡镇和村级两层组织的职能是非常明确。两层组织在履行职能、功能上是有明显差别。乡镇一级政府组织主要是执行本级人大的决定和上级国家行政机关的决定和命令，而村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业。但在现实中，村级组织往往成了乡镇组织完成任务的办事机构，很大程度上失去了它法定的主要职能（实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村民意见）。如乡镇对村级组织的工作考核，通常以1000分为满分，其中仅“税费罚款的收缴”一项占300～400分，“社会稳定”（主要是处理如“法轮功”和上访事件）占200分左右，计划生育占200分左右，除此以外还有众多内容，甚至包括村干部参加乡镇会议的情况也以分数计算。在这种考核中，考核的大部分内容均是在履行政府组织的职能，而为村民办实事搞服务就变得无足轻重。

3.自治组织、非政府组织、非营利组织缺失

对农村，中国传统的自上而下、一竿子插到底、管理型的治理模式由来已久，目前很多事情还是自上而下布置下来的。这一方面是政府统治的需要，同时也是部分利益的需要。对于下面的部门来说，没有明确的分税体系，基层的财权与事权严重不对称，专项资金、项目等都由上级部门控制，他们也只好跟着上面的指挥棒转，使得长期以来我国的农村治理一直是以政府行政手段为主要模式，很大程度上阻碍了农村自治组织、非政府组织、非营利性组织的成长，影响了农民自治意识增强，基本仍然停留在分散的家庭经营阶段，乡村治理结构的改革如果使政府在基层的架构弱化，政府和村委会的功能简化、分解后，其基础性公共产品的供给由谁承担？留下的空间由哪个组织填充？分解出的职能由哪个组织接手？因此，在我国农村形成多元化社会，多元化的组织形式尚欠缺一定的组织形式要件。

三、改革和完善乡村治理结构的途径

乡村治理结构的改革与乡村公共财政体制的建立是互相联系，互为因果的，而这两个问题的关键是要求转变政府职能，即使政府由统治型政府转变成一个真正的服务型的政府。要想从根本上改变传统的治理模式，为社会主义新农村建设提供机制上的保证，笔者认为应从以下几个方面深化改革：

1.培育有效的制衡机制，提高乡镇与村两级组织的自治程度

乡村治理结构的改革，必须建立在具体实际的基础上。在上述制约因素的前提下，取消乡镇一级政府建制显然条件还不具备，也不利于农村经济的发展和新农村建设的实际，因此，保留是必须的，但应该转变其职能，树立正确的改革方向，通过制度创新，改变治理架构及运行方式，改革干部考核机制，改变各级政府对上负责，而不是对下负责的局面，改善村民代表没有被赐予实质性权力的现状。要完成这项改革就必须实现两个“做实”。

（1）做实村民代表大会制度。把村民代表大会塑造成行政村的决议机关，村民代表大会只对全体村民负责，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。村里的重大事项由村民代表会议商议决定后，交由村委会实施。这样，村民代表不仅成了联系村集体和村民的纽带，而且也是村民参政、议政的代理人。村民政治参与的增加，会有效地克服村级组织行政化的倾向，也是向《村委会组织法》规定的村委会是群众性自治组织的方向迈出了意义深远的一步。

（2）做实乡镇人民代表大会制。在村代会对执行机关（村委会）进行有效监督和制约，防止违背民意，权力腐败等问题发生的基础上，进一步做实乡镇人民代表大会制，由它来监督和制约乡镇政府的决策和执行。只有在乡村两极建立起有效的制衡机制，农村的公共财政体质才能真正落实，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层组织才能真正做到“有人办事、有钱办事、有章理事”。

2.确立和实施分税制，规范转移支付

税费改革的真正内涵不仅是减轻农民负担，更重要的是调整国民收入再分配格局。在农村，解决再分配的问题要着力建设农村的公共财政体系，以公益事业优先为原则，保证不同地区，不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。确立和实施省以下一直到乡镇和行政村的分税制是公共财政体系科学合理的前提，促进地方层级财产税的发展和地方税体系构建的基础。基层机构财力不足，则可以通过财政转移支付解决，杜绝“只给政策不给钱”，做到财权于事权对应。人员因事建岗，保证基层干部的工资待遇，使财政体制具有平衡地区间提供基础性公共服务的财政能力。只有这样，取消农业两税才具有实质性意义，乡村治理结构的改革才有坚实的物质基础。

3.促进农村多元化组织结构的形成，为农民的社会资本和组织资本的发育创造条件

在农村，要使乡镇政府的职能转变，将其财力、人力、物力真正用于公共服务领域，就要建立有效的监督机制和群众参与机制。其中一个重要的方面就是大力发展农村的非政府组织、自治社区、农民的经济合作社及各种协会，提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。据国外经验，投资于社会资本、组织资本和人力资本，往往能得到比投资于物质资本更高的回报。因此，提高农民的组织化程度，不仅能提高群众对公共事务的参与度，使他们对行政管理机构的监督更为有效，再分配更为透明、公平，最终也将有利于增加产出，提高效率。没有农民组织化程度的提高，村民自治则无从谈起。

在新农村建设中，仅仅靠农村经济的发展，不足以使农民从困境中解脱出来。分析农村现状，寻找制约农村发展的因素，建立符合我国农村发展要求的新农村乡村治理结构和模式，使其形成自治程度较高的基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的非政府组织并存；经济实体型组织与社团型组织并存；合理的分税制度与规范的转移支付制度并存；科学的乡村组织结构与完善的公共财政体制并存的现代新农村治理模式，从而实现新农村的稳定、和谐与繁荣。

参考文献

［1］张创新.中国政治制度史.清华大学出版社

［2］姜明安.中国行政法治发展进程调查报告.法律出版社