村规民约与法律法规关系研究

李　娟

（安康市行政学院）

【摘　要】村规民约是共居一村的村民在长期的共同生活中形成的全体成员共信共行的行为规范，从思想到行为对村落成员发挥深远影响。它与国家制定法相对应，共同对社会生活实行调整。

【关键词】村规民约　国家制定法　关系

改革开放以来，全国广大农村通过开展村民自治活动，广大人民群众已经摸索到了实行村民自治的途径，这就是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。修订的村民委员会组织法已经通过法律的形式，对此作了明确的规定。而村规民约则包含了民主管理、民主决策和民主监督的主要内容。从这个意义上说，村规民约在村民自治中的地位和作用是显而易见的，它的规范化程度，也将直接影响到村民自治工作。

我国是一个农业大国，农村的稳定是我们党和政府历来十分关注的大事，它的稳定直接影响到全国的社会政治稳定。因此，制订出切合当地实际、合法的村规民约是维护农村稳定的一个重要保障。但是，由于各方面因素的综合作用，目前正在运行中的村规民约还不同程度地存在这样或哪样的问题，甚至个别条款还存在侵害公民正当权益及违法的现象。笔者试图通过分析村规民约之现状，初步探究其与我国现行法律法规之间的关系。

一、村规民约的界定

在现行的村民自治制度中，共居一村的村民通过参加村民会议的讨论，制定适应本村实际需要、反映大多数村民意愿的村规民约作为共信共行的一种社区公共规范，以协调本村村民的利益关系并约束和监督村干部的行为。村规民约作为村民进行村落管理的行为规范，是村民自身的创造物，是村民共同利益的表达机制，体现了本村村民的意志和利益。其制定过程，是村民对村级公共事务参与管理的过程，同时也是农村社会各阶层利益和阶层意愿充分表达的过程。由于其内容可以涉及乡村生活的方方面面，因而对社区公共事务和公共权力的运作能够起到有效影响。

我国宪法规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明建设。”村民自治中的“村规民约”，就是宪法这一规定中“各种守则、公约”的具体形式。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出：“要全面推进村级民主管理。依据党的方针政策和国家的法律法规，结合本地实际，全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强村民的自我管理、自我教育、自我服务。”因此，在法律层面上，我们认为村规民约是指：“村民群众依据有关法律、法规、政策，结合本村实际制定的涉及村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方面的综合规定，是村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范”。

二、村规民约的现状分析

1.村规民约具有自身的优势地位

我国自清末以来一直在变法，现行国家制定法的基本框架以及许多细节，更多的受到了自近代以来从西方传输进来的观念的影响，也更多的是借鉴了西方的法制模式，这种借鉴对我国近现代法制的发展的确起到了积极的促进作用。但是，作为一种普遍适用的社会规范，国家法在一个幅员辽阔、经济发展不平衡、文化接受度悬殊的社会里不可能顾及到所有的“地方性知识”。很多法律在未经一个本土化过程之前仍然只是一种舶来品，农民对其普遍产生的陌生感和异己感强烈，通过宣传普及自上而下灌输给农民的国家法远未内化为农民所信奉的生活逻辑，某些内容甚至与农村的流行观念和共同认知南辕北辙。因此，这些移植借鉴的法律与中国百姓在社会经济结构制约下形成的传统的行为方式之间存在着相当的隔阂。而与之鲜明对照的是，村规民约是共居一村的村民在长期共同生活的基础上，通过合议形成的对本村成员具有普遍约束力的行为规范，更贴近中国千百年来在农村社会生活中形成的共同认知和习惯。实践表明，对于村落生活的调整村规民约更具有优势地位。

2.村规民约填补了法律空白

各地制定的村规民约种类很多，内容十分广泛，涉及农村基层社会生活的各个方面，主要包括：一是维护生产秩序方面的。农村实行家庭承包经营后，有些事情政府不便管，也管不了、管不好，需要由村民自己采用村规民约的形式加强管理。如封山育林，保护水利设施，禁止乱放家禽、牲畜，禁止乱砍滥伐，保护生态环境等。二是维护社会治安方面的。我国地域辽阔，村民居住分散，公安机关的管理难以顾及，加上一些人法律知识缺乏，法制观念淡漠，肆意扰乱社会秩序。因此，很多村针对这种情况制定了村规民约，如遵纪守法、不偷盗、不赌博、不吸毒、不打架斗殴，维护社会公共秩序等。三是履行法律义务方面的内容。如响应国家号召服兵役，实行计划生育，爱护公物、爱护集体财产，并履行其他应尽的义务。四是精神文明建设方面的内容。如提倡热爱祖国，尊老爱幼，团结互助，不虐待老人、妇女和儿童，反对封建迷信，积极参加各种公益活动等。

乡土生活始终是富于地方性的，维护村落的日常生活秩序也始终是制定村规民约的主要目的。社会生活的历史延续性，以及处在社会转型时期这种社会变革的烈度、深度、广度及速度之深刻，都决定了在我国目前的法制水平下，法律不可能也不应该对村落生活的规范事无巨细。事实上，在农村社会分化工程中所引发的各种错综复杂的矛盾，已经或者正在通过村民平等的民主参与和协议加以重组和调整。不难看出，村规民约在这个范畴当中扮演着不可替代的角色。

3.村规民约存在规避法律的现象(www.daowen.com)

就村规民约对法律的规避行为是否一定具有非合理和非正义性，在目前的法制环境下我们还不能妄下评论。因为我们不能认为在任何冲突的解决过程中，国家制定法总是具有优越性的。否则，我们就无需强调建立和完善社会主义法制的问题，立法机关也就无需不断根据新的变化而颁布、修订法律。从这个层面上讲，我们不妨认为村规民约对法律的规避在一定程度上也是一种制度创新。一位经济学家对经济体制变革中的新现象曾概括到，中国当代的“许多实质性的经济变革，都是在正式的制度没有改、正式的＇名称＇没有变的情况下，人们首先在事实上采取了与正式规则相冲突的行动，改变了事实上的行为约束，创造出了各种新的经济关系，使人们得以捕捉获利的机会”。而在法制领域，这些实践就有可能形成一种新的规范性做法，一种新的游戏规则，逐渐取代旧的规则体系，从而达到完善法制的目的。

移植借鉴的法律在未经本土化过程之前与中国百姓的共同认知具有隔阂，而当我们试图将这种外生的法律强加到社会上时，人们会通过他们的理性选择，即法律规避，来显示传统规则的顽强有力。不少研究和调查报告都从正反两面表明当代中国人，仍然趋向于私下协商解决各种纠纷，无论是民事的、商事的，有时甚至是刑事纠纷。即使在知道有解决纠纷的正式法律而且不存在进入正式法律程序的重大障碍的情况下，人们也并不总是情愿诉诸于正式法律来解决纠纷。这种现象不能笼统的以愚昧无知不懂法来解释，有时仅仅是因为利用这种正式法律解决问题可能对于他们更为不利。朱苏力教授在他1993年的旧作《法律规避和法律多元》一文中记述了一个在中国农村可能具有普遍性的案例，案例中受害人与加害人之所以能够达成一致而共同规避法律，就是因为双方在之前和将来都共享着地域和文化空间，故在和议的基础上双方作出这种理性选择。

4.部分村规民约侵犯公民权益

湖南省平江县南江镇桥市村的村规民约规定：出嫁女不管户口是否迁出，不再享有集体土地的使用权和生产经营权，不能享受征用土地的安置补助费；离婚女性不管是否改嫁，户口是否迁出，田土一律调整；男到女家，男的不参与田土分配。湖南省双峰县永峰镇梨头村上湾组一女性村民，1986年与一名铁路职工结婚，婚后生下一儿一女，组上不但不让孩子上户口，连她的户口也被注销，更不用说享受土地征收收益分配。这位女性村民将上湾组告上法庭，经法庭调解，村组才同意给她上“空头户口”，即村组承认户籍，但仍不能享受村组的利益分配，两个小孩至今无法享受到其他村民同等的权益。据2003年10月30日《潇湘晨报》报道，湖南长沙一妇女在随丈夫落户后，却不能同当地村民一样分到征地补偿费。因为根据该村组24名户主签名的村规民约，结婚必须要公开办酒席，否则因结婚进入该组的人员一律不被组上承认为该组村民，不享受任何组里的义务和分红。这位妇女正是由于结婚时没有摆酒席，所以才不被村里认可。另外该村村规还规定“如与今后法律相冲突，以本民约为准”。此外，一些地方的村规民约对有女无子户也存在歧视，作出“多子家庭娶媳可全部落户，而有女无子户招婿却只准一个落户”等规定。有的地方干脆在村规民约的制订过程中，就剥夺了妇女代表的参与权，以至于妇女代表的呼声根本无法得到反映。

正是由于村规民约具有以上诸多特质，所以在当前的法制进程中与国家制定法之间存在或多或少的尴尬境地。也正因为两者对社会成员行为方式的调整都不能比对方更具有绝对的优越性，因此我们要做的就是在国家制定法与村规民约之间寻找到平衡点，使两者在沟通之后能够发挥最大的合力。

三、在法制环境下让村规民约更好的发挥作用

1.国家制定法对村规民约积极之处应予以认同

我们这里所说的“认同”并不特指国家立法机关以《立法法》的程序对村规民约予以肯定，因为村规民约本身具有浓厚的乡土背景，将其转化为制定法不科学也不具有可操作性。在这里，日本学者千叶正士提出的方法值得我们思考，“要么使一些固有法吸收到官方法中，要么修正一些移植法以便与固有法相适应，要么就是在实际应用中将不能互相适应的固有法和移植法的各自管辖范围分开，即从中将固有法作为与法律无关的东西从官方范围内驱逐出去”。

参考这一观点，结合我国依法治国的社会背景以及幅员辽阔、经济文化差距悬殊的社会现状，我们是否可以做这样的设想：国家制定法主要介入保证人的生存空间的法制领域（例如刑事犯罪），以及对移植法律已有相当认同的社会群落（一般情况下这与当地的经济发展水平关系密切），而对于具有乡土背景的村规民约，国家法则保持一个灵活的吸收空间和一种宽容的态度，避免在处理某些具体纠纷时，出现满足“合理性”而无法逾越“合法性”门槛的尴尬，从而实现国家法与村规民约的互动与对接。

2.规范村规民约的制定

要使村规民约在调整村落生活中具有一席之地，首先应对其具体内容进行自我审视：在村规民约中应该能够体现最基本的公平、合理理念，能够维护其成员具有正常的生存和发展空间。但是，不容讳言，部分村规民约还存在以下不容忽视的问题：一是家长制严重。少数村规民约并不由全体村民通过会议讨论制定和修改，进而共同遵守。而是由村民委员会主任、副主任和委员几个人私下商量制定和修改出台，搞暗箱操作，结果使“村规民约”失去群众自觉自律的基础，成了个人“约”“众”的手段。二是土规定太多，助长了封建旧习和宗族观念，严重侵犯了公民的正当权益。三是重罚轻教，以罚代教，削弱了村规民约对其成员思想规范的作用。诸如上述问题，弊端明显，其立足点不是体现村民治理，而是治理村民；出发点不是强化民主管理和监督，而是加固少数人集权，造成多数人民主架空。制定村规民约的目的应在于规范人们的言行举止，进一步净化社会风气，提高社会精神文明程度。假如条款定得不合理、不公正，势必会失去它存在的价值，甚至影响社会稳定。因此，我们必须正视目前村规民约的施行状况，采取措施完善和规范村规民约，取其利除其弊，从而真正营造一个良好的社会环境，推动农村各项事业的发展。

3.对国家制定法的反思

中国的现实国情是，在农村的法制环境中，大多数村民并不愿意为一般的纠纷对簿公堂。启动并运行国家正式的司法程序，要求当事人具备的相关法律知识，以及伴随的诉讼费用、诉讼风险乃至整个诉讼过程所花费的时间和精力，都迫使村民进行理智的考虑。而当诉讼成本高于诉讼收益的时候，通过诉讼途径解决纠纷往往不是明智的选择。相比之下，村规民约灵活、简便、迅速的调解机制可能收到事半功倍的效果。我们应该承认梁治平先生的观点有其合理性——一个不同于正式制度所构想和构建起来的乡村社会的秩序是存在的，乡民所拥有的规范知识并不因它们是传统的就一定是落后的和不合理的，村民之所以自觉的维持长期流传下来的规范，完全是因为它更能实现实际的公平。

在权益范畴中界定出私权领域，就必须考虑国家制定法是否真有必要将管辖范围扩展到村民生产生活的每一个空间。新《婚姻法》将夫妻间相互忠诚的义务由道德范畴转化为制定法范畴，社会普遍认为这是法制的进步。但是，当第三者出现时，无过错一方在法律程序中会遇到举证壁垒。因此，在一片叫好声中，仍然有人认为私权利“不宜由国家立法予以规制和惩罚，更不能轻率地将社会舆论和妇联组织的声讨和谴责作为立法的动因”，“公权不应流入私权领域，法律的手伸得太长了”。

在快速推进法制进程的今天，对中国的国情和社会实际我们需要更认真的思考，否则我们就可能造就一个法律更多，但秩序更少的社会。