1994年的财税改革，固然使中国财税体制走上了制度创新之路，但并没有解决问题的全部。因为，一方面，1994年财税改革所覆盖的，只是体制内的政府收支，游离于体制之外的政府收支则没有进入视野。另一方面，1994年财税改革主要着眼的是以税制为代表的财政收入一翼的制度变革，财政支出一翼的调整，虽有牵涉，但并未作为重点同步进行。

随着1994年财税改革成果的逐步释放，游离于体制之外的政府收支以及财政支出一翼的各种矛盾，便日益充分地显露出来并演化为困扰国民收入分配和政府收支运行过程的“瓶颈”。于是，在20世纪90年代后期，以规范政府收支行为及其机制为主旨的税费改革以及财政支出管理制度的改革，先后进入中国财税体制改革的重心地带，并由此将改革带上了整体框架的重新构造之路——构建公共财政体制框架。

作为1994年财税改革的一个重要成果，税收运行体制机制理顺了，税收收入迈上了持续高速增长的轨道。从1994年到1997年，税收收入的年增长额分别为953亿元、903亿元、1077亿元和1175亿元。不仅实现了与GDP的同步增长，而且，还略大于GDP的增长速度。然而，与此同时，关于税负重的抱怨声出现了。有人甚至将国有企业在那一时期的经营困难同税负问题联系起来，并由此引发了对1994年后所实行的新税制的质疑。

这种矛盾的现象，很快使人们从1994年财税改革的一片欣喜中冷静下来。

一、财政收入≠政府收入

一旦冷静下来并透过数字表象而深入到税负问题的实质层面，一个基本事实立刻进入了人们的视野:在现时的中国，财政收入（预算收入）不等于政府收入。

一般而言，在各国的经济文献中，财政收入同政府收入是一回事。因为，各国的政府收入都是要纳入预算的，也都是要拿到立法机关——国会或议会——去讨论审批的。列入预算并交由立法机关审议、批准的政府收入，就是我们通常所说的财政收入或预算收入。

中国现时所使用的财政收入概念，则只是各国所使用的政府收入概念的一部分。除了以税收为主体并且纳入预算的财政收入之外，各级政府还使用别的形式、通过别的渠道取得收入。其中，未纳入预算但可比较精确统计的收入有:预算外收入、政府性基金收入、社会保障基金收入等；纯系制度外、且无法加以精确统计的收入，则是由各部门、各地区“自立规章，自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入，等等。如果将上述几个层次的这些收入统统相加，中国政府收入的总量，起码要以财政收入的倍数计算。

如果以是否纳入预算作为判定规范性与否的标准，那么，前一个层次的政府收入便是规范性的，后两个层次的政府收入则是非规范性的。正是由于规范性的政府收入和非规范性的政府收入同时并存，而且，相比之下，在数额上，后者又大于前者，这种政府收入格局，被时任国务院总理的朱镕基同志形象地称之为“费大于税”。

专栏4-1

1998年朱镕基总理等答中外记者问

1998年3月19日，九届全国人大一次会议举行记者招待会，大会新闻发言人曾建徽邀请新任国务院总理朱镕基和副总理李岚清、钱其琛、吴邦国、温家宝与中外记者见面，并回答记者的提问。朱镕基总理首先向记者们介绍了各位副总理，并且对中外记者出席这个招待会表示欢迎。

在回答记者提问时，朱镕基总理将财政税收制度改革的进一步完善列为本届政府五项改革之一。他说:“现行财税制度是1994年改革的，取得了极大成功，保证了每年财政收入以很高的比例增加。但是目前存在的一个问题是‘费大于税’。很多政府机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓负担不堪，民怨沸腾，对此必须整顿和改革。也就是说，各级政府机关除了必要的规费以外，不允许再巧立名目向人民群众收费。”

资料来源:《人民日报》1998年3月20日。

二、 “费大于税”格局的形成

那么，“费大于税”的政府收入格局是怎样形成的呢？

前面的考察表明，计划经济体制下，我国的财政收入结构具有两大特征:一是税利并存，以利为主；二是来自国有经济单位的缴款占大头儿。在这样一种特殊的财政收入结构的背后，是以农副产品统购统销、国家统管城市职工工资制度和财政统收统支体制为基本前提、以“先扣后分”为基本特征的国民收入分配机制。

改革以后，伴随着市场化的进程，农副产品统购统销制度、国家统管城市职工工资制度和财政统收统支体制的格局相继被打破。原有的财政收入渠道基本上不复存在了，所有制成分也发生了很大的变化。在新的体制下，政府履行职能所需的资金显然只能通过规范化的税收渠道去获取。进入80年代以来，我国税制建设的力度明显加大，个人所得税、中外合资经营企业所得税、外国企业所得税、国营企业所得税、集体企业所得税、城乡个体工商业户所得税、私营企业所得税等一系列新的税种，陆续出台。其间一些税种也作了调整，如将外资企业所缴纳的企业所得税统一为外商投资企业和我国企业所得税，到1994年税制改革之时，税种的总数达到34个，这正是政府为此而采取的积极行动。

然而，长期“无（明）税”的惯性作用，加上种种因素的制约，给税收制度的正常运行带来了严峻挑战:

普通百姓，多年生活在“无（明）税”的环境之中，一旦须拿出本已装入兜中的一部分钱缴税时，出于心理和行为上的不适应，一个本能的反应便是“躲”。能躲就躲，能躲多少就躲多少。在税收严管重罚的力度未能相应跟上、依法治税的社会环境远未确立的条件下，各种偷漏税的行为犹如“病毒”，附着于“明税”的肌体上繁衍而生。由最初只发生在先富起来的个体经济的少数人身上，到逐渐在个体户中普遍扩展，进而几乎把全民和集体所有制单位统统卷入其中，致使大量该征的税不能如数征收上来。

政府部门，多年习惯于以行政命令的办法、非税的方式组织收入，在各方面的政府支出增势迅猛、规范化的税收渠道不畅、财政部门所能提供的资金存在较大缺口的情况下，一个自然的反应，就是转而操用非规范性的行政命令，去另外找钱。于是，在“创收”的旗号下，各个政府职能部门开始自立收费项目，介入财政性分配。以收费形式取得的收入，既然被视为非规范性的“创收”范畴，由各个部门自收自支，游离于预算之外，也就变为顺理成章的事情。

问题还有复杂之处。收费之门的打开，非但没有缓解税收运行中的困难，反而把人们的注意力转到了收费上。甚至于，在尝到了收费甜头、有了规范性和非规范性两种收入来源可以依赖之后，为数不少的政府部门对“费”的偏爱超过了“税”。于是，“费挤税”的事情——以收费项目的扩大及其规模的增加冲击税基，以擅定减免税条款、鼓励企业偷逃税款的手段截留中央税收，等等——发生了。“重费轻税”加上“费挤税”，事情演化下来，便是“费大于税”的政府收入格局的形成。

更富有挑战意义的一个问题，出在非规范性收费规模的判断上。事实上，非规范性收费大多是游离于既有制度之外的。故而，关于收费的种类和数量，全国尚无统一数据，只能通过典型调查或其他方面的办法迂回地取得。

由国家计委、国家经贸委、财政部、监察部、审计署、国务院纠风办等单位联合通知取消的行政事业性收费（基金）项目数推算，收费种类繁杂，数额相当可观。从1997年7月至1998年3月，中央各部门、省、地三级共取消不合理收费20516项，共计363．5亿元，几乎相当于1996年全国国有企业实现利润的总和。

根据1998年6月10日《经济日报》的报道，在湖北省利川市，从上到下行政事业收费竟达2200多项，而且，这2200个收费项目都有红头文件支持。其中，中央部委办33项，省665项，涉及工商、公安、建委、教育、文化等19个部门，最多的是城建部门，收费项目达198个。另据该市物价局调查，个体经营户所交的税款平均只占到所交费款的1/6，企业单位所交税款也只占到所交费的1/3。

也曾有学者对制度外收入的规模做过总体估算（杨斌、胡学勤，1999）。其办法是，通过国民收入账户分析法，推算出政府实际支出的总规模，再扣减预算内和预算外财政收入，进而估算政府的制度外收入规模（参见表4-1）。那一时期的政府收费之多、之乱，由此可略见一斑。

表4-1　　1988～1996年中国制度外收入规模及增长速度

资料来源:转引自杨斌、胡学勤（1999）。

三、税费关系混乱对财政运行机制的冲击

在如此条件下，众多的公共权力机构插手分配领域，收费种类繁多，数额巨大、管理失控，对财税体制及其运行机制构成了异常严重的冲击:

（一）侵蚀税基、转移利润，损害国家财政收入稳定增长

有权收费的机构，都是政府权力部门，或其授权垄断经营的事业单位。企业和居民等市场主体，如不交费，就难以完成所需的市场交易。有时明知收费不合理，也是敢怒不敢言，更谈不上抵制、拒交。收费力度实际比征税更强，税可欠，费不能不交。而对企业的收费或者打入企业当期成本费用，或者减少税后留利。在前者情况下，各种收费挤入当期成本费用，减少了计税依据，缩小了税基，直接影响国家税收收入。在后者情况下，减少企业利润，影响国有资产收入，削弱其扩大生产经营规模的能力，从长远看，也减少了国家税源。因此，在1994年以后最初的几年，税收收入的绝对数，尽管每年以800亿～1000亿元的增长额在增长，但税收占GDP的比重却徘徊不前，1997年为11%。这样大量资金游离于财政预算之外，形成所谓体外循环，使国家集中性财政收入相对萎缩，预算内财政收入占GDP的比重，1978～1995年一直是下降趋势，1997年为11．5%，仅比上年增长0.6个百分点。国家财力明显不足，财税运行十分艰难。

（二）削弱政府宏观调控能力

财政的集中性资金是实现政府政策目标的保障。大量资金脱离财政控制和人大监督，进行体外循环；众多权力机构参与收入分配、自收自支，造成国家财力过度分散，政府没有足够的财力，调节国民经济运行，及时解决改革开放、经济社会发展所面临的种种难题。例如，当时收入仅几百亿元的个人所得税，很难调节收入差距，体现社会公平；占财政支出仅1.5%的抚恤和社会福利救济支出，不可能建立完善的社会保障体制；对农业、科技、教育等战略重点投资，国家财力捉襟见肘，力不从心。1997年对教育投入没有达到《中国教育改革和发展纲要》的要求，有的省、自治区已连续几年没有完成任务。收入仅占全国财政收入48.9%的中央财政，增加转移支付，缩小地区差距的回旋余地很小等。

（三）扰乱市场运行机制

供求、价格、竞争等市场机制的健康运行，需要规范、统一的市场规则。在税收之外，大量存在不规范、不统一、征收带有很大随意性的收费行为，严重扰乱了市场机制运行，扭曲了价格形成机制，使企业、个人在生产经营业中，很难合理预期成本、利润，进行科学决策，适应市场供求关系，积极参与市场竞争，取得最大经济效益。在费挤税、费大于税的情况下，还有可能产生对企业和居民行为的误导，使其生产经营活动偏离国家产业政策的导向，加剧市场供求关系的失衡，以及市场经济运行秩序的紊乱，影响经济持续、快速、健康地增长。在世界经济一体化，我国进一步深化改革、扩大开放的背景下，乱收费对市场运行机制的干扰，必然对我国引进外资，积极参与国际市场竞争，产生消极影响，易使外商对我国投资环境产生怀疑、误解，造成不良的国际影响。因而乱收费对市场机制的干扰，通过企业和个人行为，最终反映到财政收支对财政运行产生冲击。

（四）加重企业和农民负担

众多公共权力机构介入收入分配，行政事业性收费缺乏明确的法律依据，相当部分收费处于失控状态，财政部门难以把握收费的总量、结构。受部门、地区、单位利益驱动，收费的规模、种类呈不断膨胀之势，企业、农民负担沉重，已到难以为继的地步。据当时国家经贸委调查，国有企业的各种不合理负担，大体占到当年实现利润与税收之和的20%，有的甚至超过了当年实现的利润。在农村，乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止，各种达标升级活动不断，县、乡、村干部上门向农民催粮要钱，加重了农民负担，造成基层干群关系紧张，构成农村改革、稳定与发展的隐患。企业、农民负担加重，直接危及我国经济增长的基础，以及社会生产力的发展。经济是财政之源，经济基础遭到损坏，则很难有平衡、稳健运行的国家财政。

（五）助长各种消极腐败行为

大量缺乏约束的行政事业性收费，在制度上为贪污受贿、敲诈勒索、公款吃喝玩乐、以权谋私等消极腐败行为提供了可乘之机，在经济上，为之提供了可能。因而，乱收费，也是一个关系党风廉政建设的政治问题。

四、 “费改税”与“税费改革”的启动

面对上述种种税费关系的混乱状况，事实上我国从1995年起，即开始了旨在治理政府部门乱收费的“费改税”的改革尝试。其中，取得明显成效的当属湖南省的武冈市。[1]1998年3月，随着新一届政府的组建，作为新一届政府的施政纲领之一，“费改税”又正式纳入了政府议事日程。由此，“费改税”以及后来其内涵与外延加以拓展的“税费改革”，在全国正式拉开了帷幕。

（一）对企业乱收费的治理

针对向企业乱收费的问题，中共中央、国务院1997年发布的《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（以下简称《决定》）要求:坚决取消不符合规定的向企业的行政事业性收费、罚款、集资、基金项目和各种摊派。全面清理按规定未被取消的向企业的行政事业性收费、罚款、集资、基金项目。对不合理的项目要坚决取消并向社会公布；合理的保留，但标准过高的要把标准降下来；重复收取的要予以合并。凡需保留的包括降低标准和合并的项目，要按照管理权限从严重新审批。建立健全向企业的行政事业性收费、罚款、集资、基金项目的审批管理制度。加强对行政事业性收费、罚款、集资、基金的收缴和使用管理的监督，防止截留、挤占和挪作他用。加强监督检查，加大执法力度。要组织力量对重点地区、部门和单位进行重点检查和审计。充分发挥新闻舆论的监督作用。

根据《决定》 ，财政部和国家计委分三批取消了部分不合理的行政事业性收费。1997年12月23日财政部会同国家计委在国务院有关部门自查自纠的基础上，对国务院有关部门直接收取或归口管理的行政事业性收费项目进行了清理，经国务院减轻企业负担部际联席会议批准，决定取消第一批行政事业性收费项目共计29项，分别涉及工商、建设、外贸、交通、外交、公安、税务、保密8个部门。1998年10月14日财政部、国家发展计划委员会公布取消第二批行政事业性收费项目，共计20项，分别涉及文化、公安、建设、旅游、广播电视、林业、口岸7个部门，自1998年11月1日起执行。1999年12月30日公布取消第三批行政事业性收费项目共计20项，分别涉及经贸、交通、劳动和社会保障、新闻出版、海关、环保、外汇、司法部门，自2000年1月1日起执行。

2003年8月，为确保国务院公布取消两批行政审批项目的贯彻落实，财政部、国家发展改革委发出通知，要求各地区、各有关部门取消与国务院公布取消的两批行政审批项目直接相关的十八项行政事业性收费项目。此次取消的行政事业性收费项目具体包括:公安部门收取的苏蒙朝探亲邀请书工本费、特种刀具生产许可证工本费、匕首佩带证工本费、特种刀具购买证工本费；教育部门收取的自费出国留学人员高等教育培养费；建设部门收取的工程总承包资格审查发证费；工商部门收取的经济合同鉴证费、指定印制商标单位证书费、 《指定印制商标单位证书》验证费，以及国土资源部门、质检部门、食品药品监督管理部门收取的部分费用。

（二）农村税费改革

根据农村乱收费、乱集资、乱摊派屡禁不止，农民税外负担沉重，干群关系紧张，群体性事件时有发生；农民、农业和农村问题已成为影响中国城镇化、现代化进程重大政治问题的状况，1998年，国务院农村税费改革工作小组成立，开始对农村税费改革工作进行先期调查研究，其办公室设在财政部。

2000年3月2日，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》 ，决定率先在安徽全省进行农村税费改革试点。2002年3 月27日国务院办公厅发布的《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》将这项改革进一步推广到全国20个省份。试点省市分为两类，一类是河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等16个省市自治区，中央财政将向其分配专用于税费改革转移支付资金；另一类是上海、浙江、广东等沿海经济发达省市，它们不享受中央转移支付资金，可以自费扩大改革试点。改革的措施被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”:即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7%；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20%为上限征收农业附加税，替代原来的村提留。

2003年3月27日，国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》 ，要求“各地区应结合实际，逐步缩小农业特产税征收范围，降低税率，为最终取消这一税种创造条件”。当年，税费改革在全国推开，中央财政拿出305亿元用于税费改革的专项转移支付。

2004年1月1日，中共中央发布“一号文件”，提出逐步降低农业税税率，当年农业税税率总体上降低一个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。2004年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上作《政府工作报告》时宣布:“从今年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”2004年3月23日，中央决定在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省（自治区）的农业税税率降低三个百分点，其余省份农业税税率降低一个百分点。农业税附加随正税同步降低或取消。到2005年底，已有28个省份免征或取消农业税。2006年全国停征农业税。从公元前594年鲁国实行“初税亩”对土地按亩征收田赋，到2006年全国取消农业税，对当时具有7亿农民的大国而言，具有十分重要的历史意义。

2006年6月30日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署深化农村税费改革和推进农村综合改革工作:加强农村义务教育综合改革，全面落实农村义务教育经费保障机制改革措施，免除学生学杂费，规范课本等其他收费，坚决制止乱收费。

（三）其他税费改革措施

在税费改革方面，除上述针对企业管理乱收费的治理、农村税费改革外，还在其他方面进行了一些税费改革。

（1）1999年，全国人大常委会对《中华人民共和国公路法》进行了修改，取消了关于征收公路养路费的相关内容，修改后的《公路法》将养路“费”改为“税”。但由于国际石油价格上涨等原因，此项改革未能付诸实施。

（2）车辆购置费改为车辆购置税。将原征收的车辆购置费改为车辆购置税，从2001年1月1日起执行。车辆购置附加费由交通管理部门负责征集管理，一般汽车交易市场国产车费率为车款的10%，进口车费率为完税价格的10%。改革后，车辆购置税对各类企事业单位、社会团体、国家机关和个人在购买、进口、自产、受赠、获奖或者以其他形式取得的应税车辆，如汽车、摩托车、电车、挂车、农用运输车，实行从价定率的办法计算应纳税额，税率为10%。

（3）2004年12月30日，财政部、国家发展和改革委员会发布《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》 ，自2005年1月1日起施行。收费项目实行中央和省两级审批制度。国务院和省、自治区、直辖市人民政府（以下简称省级政府）及其财政、价格主管部门按照国家规定权限审批管理收费项目。除国务院和省级政府及其财政、价格主管部门外，其他国家机关、事业单位、社会团体，以及省级以下（包括计划单列市和副省级城市）人民政府，均无权审批收费项目。

五、 “税费改革”若干评价

若从1998年正式拉开“费改税”和“税费改革”的序幕算起，在历时10多年的改革历程中，各级政府采取了多项措施进行治理，取得了初步成效，统一了思想，理清了思路。但是，与社会主义市场经济体制相适应的规范的财税体制及其运行机制相比，税费改革仍然任重而道远。

（一）统一了思想，理清了思路

通过10多年的探索，在税费改革领域的重要进展之一，就是社会各界就这一问题统一了思想，达成了共识，理清了思路。

首先，对税费改革的迫切性、重要性达成了一致。对“费挤税”、“费大于税”状况对国家财政运行及宏观调控能力的冲击，以及对加剧党政机关腐败现象等严重政治及社会后果，有了深刻认识，对改革的迫切性、重要性形成了广泛共识，从而加快了改革的步伐。

其次，对税、费、租的征收依据及其相互关系有了更加清楚的认识。税收是国家以社会管理者的身份，凭借公共权力对一部分社会产品进行分配以提供公共物品和服务；收费包括行政规费和使用者费，是指政府等公共组织为某些组织和个人提供了特定服务，收取费用以补偿部分或全部成本，同时发挥统计、监测相应经济社会行为的功能；租金是国家对国有土地等资源，以所有者身份，凭借其所有权向使用者收取的费用。税、费、租有各自不同的征收依据、性质，不能相互替代。

最后，在政府收入格局中，应形成税为主，费、租为辅的状况，而不能主辅颠倒。

（二）税费改革切实减轻了企业和农民的负担，保证了国民经济快速、健康增长，促进了和谐社会建设

历经10多年的税费改革，在减轻企业和农民负担方面，取得了实质性进展。各级政府取消了成千上万种收费项目，不少和企业有关，大大减轻了企业负担，为现代企业制度建设和企业生产经营活动创造了较为有利的环境，推动了企业各项生产经营活动的顺利开展。近10年来，我国GDP保持了10%左右的增长速度，应当说，税费改革为之作出了重要贡献。在农村，通过税费改革，特别是取消了在我国存在两千多年之久的农业税，有效减轻了农民负担，增加了农民收入，大大缓解了“三农”问题所产生的矛盾，促进了农村社会的和谐与发展。

（三）初步规范了税费关系，为建立公共财政运行机制，实现制度创新奠定了基础

通过税费改革，将属于税收范畴的收费如车辆购置费、养路费等改为税收，明确了税费的界限，扩大了税基；将不合理的收费取消，必要的、合理的收费进一步规范管理，减少收费项目、控制了收费规模，从而巩固了税基。这样，有效治理了“费挤税”、 “费大于税”的局面，确保了税收在国家财政收入体系中的主体地位，进一步规范税费关系，建立和社会主义市场经济体制相适应的公共财政收入运行机制。

（四）展望未来，税费改革任重而道远

10多年来，我国税费改革取得了明显进展，政府财税运行机制发生了较大变化，但是建立与社会主义市场经济相适应的公共财政框架要求相比，还有很大差距，税费改革可谓任重而道远。首先，在经过多次清理整顿后，行政事业收费、政府性基金种类仍然较多，仅财政部制定的《2007年政府收支分类科目》中的行政事业性收费、政府性基金多达数百项之多，几乎涉及所有的政府机构，甚至包括部分社会团体。这样，在执行中则很难保证不出现违规行为。其次，部分行政事业性收费仍未纳入预算管理，财政监督、人大监督有困难。再次，按现行制度规定，政府性基金由国务院批准，行政事业性收费由中央、省两级政府管理，不受人大的监督和制约，法制约束性不强，很难保证乱收费不反弹。此外，乱收费现象背后隐藏的单位、部门、地区利益问题，腐败问题，以及政府职能转变问题等，则需要通过国家政治体制改革、行政管理体制的改革来解决，仅在公共财政建设中推行“税费改革”是不够的，需要上述领域改革的配合、支持。

一、 “适度从紧财政政策”的基本背景

1993年以后，政府实施“适度从紧”的财政政策，从1995年开始，严峻的通货膨胀得到了抑制，当年全国商品零售价格指数比上年回落了6.9个百分点，而同期的国内生产总值仍维持了10．5%的较高增长速度；到“九五”时期的第一年，即1996年，我国基本实现了国民经济的“软着陆”。全国商品零售价格指数回落至6.1%，但仍保持了9.6%的经济增长速度，经济环境得到明显改善，经济增长质量显著提高，取得了既遏制通货膨胀又保持国民经济持续增长的良好态势，实现了在低通胀下国民经济高速增长的“双赢”格局。为了巩固1993年以来国家宏观调控的结果，国家在“九五”计划中规定，在此期间仍执行“适度从紧财政政策”。

二、东南亚金融危机的爆发

（一）东南亚金融危机

1997年7月2日，泰国首先爆发了金融危机，迅速波及马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾、中国香港等国家和地区，使欧洲、拉美和美国都受到不同程度的影响。这场金融危机，危害之大，超出了早先一般人的估计。

东南亚金融危机使我国经济深受影响。一方面，出口需求锐减。亚洲金融危机爆发后，许多亚洲国家和地区的货币大幅度贬值，对我国的产品出口造成很大的压力，1998年后影响加深，出口增幅逐月递减。1998年上半年的外贸出口额为869．8亿美元，同比增长了7．6%，与1997年同期的26．2%和1997年全年的20．9%形成鲜明的对比。其中5月份出口下降了1.5%，为22个月以来的首次负增长。1998年全年外贸出口增长0．6%，几乎是零增长。另一方面，外商投资下滑。由于亚洲地区是金融危机的重灾区，1997年亚洲国家对我国直接投资占我国实际吸收外资总量的比例由以往的80%以上降为75．6%，1998年继续下降为68．7%。这样对我国经济运行产生重大影响，成为影响市场需求不足的重要原因。

专栏4-2

1997年爆发的亚洲金融危机始末

1997年7月，在亚洲爆发了一场金融危机，这场危机大体上可以分为三个阶段:1997年7～12月、1998年1～7月、1998年7月到年底。

第一阶段:1997年7月2日，泰国宣布放弃固定汇率制，实行浮动汇率制。当天，泰铢兑换美元的汇率下降了17%，外汇及其他金融市场一片混乱。在泰铢波动的影响下，菲律宾比索、印度尼西亚盾、马来西亚林吉特相继成为国际炒家的攻击对象。10月下旬，国际炒家移师国际金融中心——中国香港，矛头直指香港联系汇率制。28日，中国香港恒生指数跌破9000点大关。面对国际金融炒家的猛烈进攻，中国香港特区政府重申不会改变现行汇率制度，恒生指数上扬，再上万点大关。11月中旬，韩国也爆发金融风暴。17日，韩圆对美元的汇率跌至创纪录的1008∶1。21日，韩国政府向国际货币基金组织求援，暂时控制了危机。但到了12月13日，韩圆对美元的汇率又降至1737.60∶1。1997年下半年，由于日本的一系列银行和证券公司相继破产，一场席卷东南亚的金融风暴演变为亚洲金融危机。

第二阶段:1998年2月11日，印尼政府宣布将实行印尼盾与美元保持固定汇率的联系汇率制，以稳定印尼盾。此举遭到国际货币基金组织及美国、西欧的一致反对。国际货币基金组织扬言将撤回对印尼的援助，印尼陷入政治、经济大危机。2月16日，印尼盾同美元比价跌破10 000∶1。受其影响，新元、马币、泰铢、菲律宾比索等纷纷下跌。4月8日，印尼同国际货币基金组织就一份新的经济改革方案达成协议，东南亚汇市才暂告平静。与之关系密切的日本经济也陷入困境。日元汇率一路下跌，一度接近150日元兑1美元的关口。随着日元的大幅贬值，国际金融形势更加不明朗，亚洲金融危机继续深化。

第三阶段:1998年8月初，国际炒家对中国香港发动新一轮进攻。恒生指数跌至6600多点，中国香港特区金融管理局动用外汇基金进入股市和期货市场，吸纳国际炒家抛售的港币，将汇市稳定在7.75港元兑换1美元的水平上，国际炒家损失惨重。8月17日，俄罗斯中央银行宣布年内将卢布兑换美元汇率的浮动幅度扩大到6.0～9.5∶1，并推迟偿还外债及暂停国债券交易。9月2日，卢布贬值70%。俄罗斯政策的突变，使在俄罗斯股市投下巨额资金的国际炒家大伤元气，并带动了美、欧国家股市、汇市的全面剧烈波动。亚洲金融危机已经超出了区域性范围，具有了全球性的意义。到1998年底，俄罗斯经济仍没有摆脱困境。1999年，金融危机结束。

资料来源:http://finance.sina.com.cn/j/20080509/16474851510.shtml.

（二）国内市场疲软、社会有效需求不足

随着我国经济体制改革不断深化，社会主义市场经济逐步发展，我国经济运行基本上告别了计划经济时期的“短缺经济”，企业、银行等市场主体投资约束机制初步形成。因而在国民经济成功实现“软着陆”之后，1998年前后也出现了有效需求不足、经济增长乏力的问题。

1．消费需求增长缓慢

进入20世纪90年代中期后，由于企业效益不佳、国有企业减员增效速度加快和国内外市场疲软等一系列原因，城乡居民的个人收入增长速度大幅度减缓。1997年只比1996年增长5．7%，增幅比1996年回落8.1个百分点，1998年的增幅也只维持了1997年的水平。在收入增长显著放慢的同时，居民个人支出，尤其是未来的医疗、住房、教育、社会保障预期支出，却有增无减。再加上失业率高、就业前景暗淡等因素，使人们不得不将收入的更大部分储蓄起来，造成居民边际储蓄倾向上升，边际消费倾向相应下降。据统计，全国城乡居民储蓄存款（年底余额） 1996年比1995年上升了29．87%，1997年又比1996年上升了20．14%，这样，减少了社会有效消费需求。

2．投资需求增长乏力

由于上述因素，作为我国经济增长主要动力之一的固定资产投资，1997年增长幅度下滑至8．8%，比1996年下降了6个百分点。由于我国固定资产投资的增长同经济增长密切相关，因此，固定资产投资增长的下滑，必然导致经济增长速度放缓。

3．货币政策效果不明显

在中央出台积极财政政策之前，中央银行自1996年、1997年连续3次降低利率后，1998年3月25日和7月1日连续两次降低利率，实施积极财政政策之后，央行在1998年12月和1999年6月又连续两次降低利率。在降低利率的同时，中央银行还连续降低存款准备金率和存款准备金利率。但从实际效果看，以货币政策来拉动需求，进而促进经济增长的目的并未完全实现。1998年上半年贷款和各层次的货币供应量增长幅度与1997年同期相比，不但没有提高，反而趋于下降，进一步加剧了社会有效需求不足的问题。

（三）从“适度从紧”到“积极”

面对国内市场疲软、社会有效需求不足和经济增长乏力的情况，我国政府决定及时调整宏观经济政策，由“适度从紧的财政政策”转向“积极财政政策”。

1998年6月16日，《人民日报》发表《财政宏观调控与启动经济增长》的署名文章，提出转变适度从紧的财政政策，转向扩大财政举债规模和财政支出，增加投资，刺激消费，扩大出口，以此促进国民经济增长。1998年7月，国家发展计划委员会发布《关于今年上半年经济运行情况和下半年工作建议》 ，正式决定实施旨在扩大需求的积极财政政策。1998年8月，全国人大常委会第四次会议审议通过了财政部“中央预算调整方案”，决定增发1000亿元国债，同时配套增加1000亿元银行贷款，全部用于基础设施专项建设资金，正式启动积极的财政政策。

从理论上讲，所谓积极财政政策，就是指扩张性财政政策，通过扩大财政支出，调整收入分配，使财政政策在启动经济增长、优化经济结构中发挥更直接、更有效的作用。在需求不旺、经济增长乏力阶段，实施积极的财政政策，不需要中间传导过程，时滞短，对经济的拉动作用明显。由于1998年前后我国经济运行及政府财政的实际状况，我国这次积极财政政策主要是通过大量发行国债，扩大公共支出，推动经济增长。而没有采用减免税收，扩大社会需求的方法。1998年至2004年国债发行情况可参见表4-2。

表4-2　实施积极财政政策期间的国债发行情况（1998～2004）

注:（1）还本付息额2000年以后为还本额。（2）财政收入不包含债务收入。（3）未包括1998年、1999年分别发行的2700亿元特别国债。
资料来源:《中国统计年鉴》（2005）；财政部综合司:《1991～2003年国家债务变化情况》（打印稿）。

三、积极财政政策若干评价

2005年，随着我国政府宣布财政政策由积极财政政策转向稳健财政政策，标志着1998～2004年长达7年之久的积极财政政策正式结束。这次财政政策的制定、实施，政府面临着严峻的国内外经济社会形势，但从最后结果来看，积极财政政策的出台、实施判断准确、实施及时、措施得力、效果良好，表明我国政府宏观经济调控水平趋于成熟，财政政策功能不断完善，公共财政建设取得了重要进展。

（一）积极财政政策判断准确、实施及时

由于东南亚金融危机波及范围和影响，远远超出了人们的预料，对我国经济运行产生了严重冲击。并且，国内出现了我国建国后从未见过的供给过剩、市场需求不足的问题。面对内外交困的局面，中央审时度势，及时停止了“九五”计划中制定的“适度从紧的财政政策”，从1998年下半年开始，增发国债，扩大政府投资，实施“积极财政政策”，抓住了宏观调控的有利时机，为保持经济稳定增长，维护经济社会运行秩序，继续推进经济社会体制改革创造了良好的条件。

（二）积极财政政策措施得力

在这次积极财政政策实施中，中央政府主要采取了增发中长期公债，扩大政府公共投资，带动银行信贷和民间投资增长，促进经济增长的措施。国债发行的数量、时机和国债项目的安排，都满足了国家宏观调控的需要。政府则没有采取减免税收，减轻企业和个人负担，增加社会有效需求，促进经济增长的措施。这是常规扩张性财政政策的主张之一。现在回过头来看，这种选择是正确的。因为，在当时的情况下，减免税措施实施效果存在很大的不确定性，且直接削弱政府宏观调控的能力。表明我国政府对市场经济条件下的宏观调控艺术趋于成熟。

（三）积极财政政策效果良好

从这次积极财政政策的实施效果分析，既实现了宏观调控的目标，也促进了公共财政建设:

1．推动了经济增长

国家统计局提供的分析数据表明，1998年、1999年通过增发国债、扩大政府投资规模，拉动经济增长分别达到1．5%和2%，2000年积极财政政策对GDP增长的贡献约为1．7%。在以后的几年中，积极财政政策为GDP的增长贡献了将近两个百分点，这说明积极财政政策对实现预定的经济增长目标起到了至关重要的作用，也是积极财政的首要目标。

2．促进了经济结构的调整

政府运用国债资金建成一大批重大基础设施项目，促进了产业结构优化升级，巩固了农业发展的基础地位，推动了区域生产力布局的合理调整。

3．使人民群众的生活质量得到改善

政府国债资金用于低收入群体补助等支出，增加了城乡居民的收入。同时，改善了生活环境和生态环境。1998年以来，国家利用国债资金对全国95%的地级以上城市和中西部地区部分县城的城市基础设施建设进行了建设和改造，其中国债债务资金约占总投资额的1/4左右。

4．推动了科教兴国战略

国家利用国债资金安排教学、实验和学生生活设施建设和改造项目，如高校扩招设施建设项目、农村中小学危房改造工程、高中扩招项目、高校筒子楼改造工程等。

5．支持了社会保障体系的建设

国家财政通过直接投入和增加财政转移支付等方式，提高国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金，建立起了社会统筹和个人账户相结合的城镇居民职工基本养老制度，健全失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度。这些成就表明，国家财政支出结构发生了变化，而这种变化与公共财政制度的要求正好是一致的。

（四）积极财政政策的成功实施，表明财政政策作为政府宏观调控重要手段的地位得到复归和运用，有力推动了公共财政建设

积极财政政策的成功运用，用事实证明财政政策与货币政策是市场经济条件下同等重要的政策工具，在经济社会发展和政府宏观管理中各有其活动领域，只能相互配合而不能相互替代，更不能相互贬低。拉美等国的经验教训表明，财政危机对国家经济社会发展的危害并不比金融危机来得轻。当然，在积极财政政策实施过程中，也存在一些债务结构不合理，债务资金使用效益不高等问题。但从整体上看，这次积极财政政策的实践是成功的。

在积极财政政策的实施效果日渐显露的同时，财税体制改革也在稳步推进中。1998年末，每年一度的全国财政工作会议召开。在这一次会议上，收获了一个非同小可、具有划时代意义的重要成果——“构建公共财政基本框架”的目标得以正式确立，并由此开启了全力和全面建设公共财政的时代。

一、关于改革目标的讨论

构建公共财政基本框架目标的确立，是理论与实践共同推动的结果。改革以来，中国学术界从来没有停止过对财税体制改革目标的讨论。1992年之后，实行“公共财政”的呼声越来越高，这与财税公共化的趋势合兵一处，对中国财税体制改革产生了积极而深远的影响。

（一）有计划是商品经济条件下的财税改革目标

20世纪80年代，社会主义有计划商品经济改革目标提出之后，对整体改革目标的解读曾有过一段模糊且差异颇大的经历，如有人强调计划经济为主，市场调节为辅；有人则持市场调节为主的看法。故而，反映在财税体制改革目标上，也就有了不同的理解。

陈秉元、徐世友（1985）认为，具有中国特色的新财政模式应当是，在国家统一政策法令下“分灶吃饭”、开放式、经营管理型财政。何振一（1987）在讨论新时期财政分配模式时，指出需要变革财政分配模式。他认为，放权让利没有触动旧的财政分配格局。全方位服务是财政分配模式变革的方向。历史上由于过分强调财政生产性造成的消极后果至今没有完全消除，这一教训是不应忘记的。因此，在新的时期，财政分配既不能以吃饭型为模式，更不能坚持旧的生产型模式，而应当以纠正财政分配职能上的偏颇和残缺不全为改革重点，向按比例的全面满足社会共同需要的全方位服务型模式转化。与此同时，市镇财政应向公共财政转变。

张振斌、解学智（1986）对有计划的商品经济下的财政转轨问题进行了研究。在他们看来，经济体制模式从产品经济转向有计划的商品经济，要求财政从传统的“大财政”转到适应社会化商品经济的“小财政”上来，要求财政实现从“生产性财政”到以公共需要为主的“公共需求财政”的转变。张振斌（1989）在回顾十年财政体制改革的基础之上，适应“国家调节市场、市场引导企业”的新要求，提出要确立公共需求型和经济建设型相统一的财政类型。王绍飞（1991）认为，有中国特色的社会主义财政新模式，应该是以公有制为主导，适应商品经济发展的客观需要，具有调节功能，使中央和地方都有相应财力，能促进国民经济持续、稳定、协调发展的模式。

一些学者在讨论经济体制改革和财政体制改革问题时，提出中国财政应转向“公共财政”。高文舍、高拴平（1987）认为，要搞活（国有）企业，财政应退出直接生产领域，要实现收支范围的调整和功能的转换，要向“公共财政”方面转变。蒋一苇（1989）在讨论社会主义社会“投资饥渴症”的治理之策时，提出政府的财政应实行“公共财政”，把税收用于公共开支和对公共设施的投资，不用于对盈利性企业的投资。晋自力（1989）将（国有）企业财务约束软化的原因归结为国家作为所有者的行为同政府行为（主要指公共财政行为）交错，提出将国家作为所有者的行为同公共财政行为分离开来的改革思路。《中心城市的综合改革研究》课题组（1989）提出:在企业内部举办的社会福利事业广泛推行独立核算、自负盈亏的改革，同时中心城市政府要积极准备实行公共财政体制，争取在第二阶段，使企业举办的社会事业从企业中独立出来，纳入中心城市政府的公共财政，由中心城市政府举办。杨斌（1989）认为，在国家层次上“两权分离”的前提下，生产财政就转变为公共财政。王雍君、吴强（1990）在研究解决中国财政困境对策时，指出增收节支并非治本之策。造成中国财政困境的根本原因在于财政包揽一般工商经济，因此财政应从工商经济领域退出，只承担那些市场不愿提供或市场不宜提供或市场无力提供的社会公共产品和公共服务，走公共财政的道路。

陈喜强（1991）认为，中国有计划商品经济下的国家财政不仅仅是公共财政，而且还作为生产资料全民所有制的代表参与社会生产活动。邵红烈（1991）从国家职能与财政职能的关系出发，论证了初级阶段财政既是消费性财政或公共财政，又是生产性财政、建设性财政的观点。

但也有学者不赞同中国实行公共财政。梁尚敏（1985）区分了多种形式的财政模式，认为应立足中国国情，建设有中国特色的社会主义财政。马国贤、郭代模（1986）在讨论财政宏观调控问题时，指出财政对一般企业的直接投资的减少，只是一种政策调整，中国财政不应该转向公共财政。赵赴越、黄瑞新（1991）认为，“公共财政论”是与计划的深入和强化不相适应的，其影响导致财政状况不断恶化。于中一（1991）认为，中国财政不是“公共财政”，更不是“吃饭财政”，社会主义生产和流通是财政分配的主要服务对象。

（二）社会主义市场经济条件下的财税改革目标

受邓小平南方谈话和十四届三中全会的影响，社会主义市场经济观念迅速对财政界产生了影响。

1992年7月29日～8月3日，中国财政学会在辽宁抚顺召开“全国第六届财政基础理论讨论会”。此次会议受到邓小平南方谈话的影响，对财政改革的目标模式进行了讨论。《中央财政金融学院学报》1992年第5期发表齐力、岳福斌整理的《全国第六届财政基础理论讨论会综述》。根据该综述，此次讨论会上有一种观点认为，在运行模式上，财政应该从“生产建设型”转到“公共财政型”模式上来。

邓子基（1992）认为，在运行模式上，财政应该从“生产建设型”转到“生产建设型”同“公共财政型”相结合上来。他认为，公共财政（public finance）的基本内涵，是指由政府出面，向全社会提供那些难以受市场力加以引导的，具有消费上的非排他性特征的公共产品和服务。他认为，当时中国特区财政基本上就属于公共财政型，但从全国范围来说，是不可能像西方国家那样搞纯“公共财政”的，其原因是中国是社会主义公有制国家，政府必须要以一定的方式管理国有经济，必然要凭借财产权力参与国有企业利润的分配并关心国有财产的保值和增值。由“生产建设型财政”转向“生产建设型财政”与“公共财政”相结合，就意味着国家财政要减少对赢利性项目的投入，而主要参与那些无利、微利但又关系到国民经济全局的项目；同时，国家财政中的“公共”型成分应该适当增加，财政在为全社会提供公共产品和服务方面可以扮演更重要的角色。实际上，这也是与深化经济改革和转变政府职能的基本要求相一致的。

安体富和高培勇（1993）直接从社会主义市场经济改革目标出发，讨论了国家财政的职能范围，认为计划经济体制下的财政可以称为“生产建设财政”，而在市场经济条件下，由于社会资源的主要配置者是市场，不是政府，财政的职能范围相对于计划经济条件的财政职能范围来说是小而窄的，此时的财政可称为“公共财政”。刘迎秋（1994）也提出我国财政制度改革的更高目标是建立公共财政。

叶振鹏和张馨（1993）在借鉴西方财政学的基础之上，提出“双元（结构）财政论”，即适应社会主义市场经济条件的财政模式是由“公共财政”和“国有资产财政”所组成的财政模式。前者是指在市场失效范围内活动的财政，而后者是在市场有效范围内活动并以盈利为目的的财政。叶振鹏和张馨（1995）对“公共财政”作了一些基本分析。张馨（1997a）对“公共财政”进行了系统的分析，认为，“公共财政”是与市场经济相适应的财政；它重在提供“公共服务”；与之相对应的是“家计财政”（私人财政）。张馨（1997b）进一步对“公共财政”作了说明，指出“公共财政”与“国家财政”的区别和联系。在他看来，国家财政可以看作一种财政类型，当将它视为一种财政类型时，它是与公共财政并列的；国家财政也可以被视为对财政本质的一种表述，此时它可以涵盖公共财政、家计财政（私人财政）以及作为一种财政类型的“国家财政”。

（三）围绕公共财政的争论

关于“公共财政”，一直有不同的看法存在。有一种看法是从财政本质上否定“公共财政论”。他们认为，“公共财政论”否认了财政的“阶级性”，即没有反映财政的本质，因而最多对它只能是在坚持“国家分配论”的前提下进行借鉴。该观点可以分为两种:一种是从根本上否定“公共财政论”，例如，许毅（1997；1999）、刘邦驰（1996；1998；1999）、叶子荣（1998；2000）；另一种是认为“公共财政论”虽不反映财政本质，但可以在一定限度内借鉴，例如，邓子基（1997；2000）等。严格地说，后一种看法更多的是主张“公共财政论”和“国家分配论”在财政现象分析和财政本质分析上实现互补的观点。

还有一种看法没有从根本上否定“公共财政论”，而只是从“public finance”的翻译角度，否认“公共财政”的提法不合理性。他们认为“财政”是对“public finance”的意译，没有必要在“财政”之前加“公共”（吴俊培，1998；杨灿明，1999；陈共，1999；赵志耘、郭庆旺，1998）。这些看法没有从根本上否定“公共财政论”的基本内容（杨志勇、陈工，2001）。而且，“公共财政”的提法有其合理性（杨志勇，2007）。张馨（1999）更是系统地对“公共财政论”进行了论证。

与社会主义市场经济改革目标提出之前相比，1992年之后，“公共财政”出现的频率越来越高，关于“公共财政”的论文和著作不胜枚举。

二、改革目标终于定位于公共财政

同学术界围绕改革目标问题的讨论相伴随，在财税实践领域，改革的日益深化也将人们的认识带上了新的高度。

无论是财政支出一翼的调整，还是以“税费改革”为代表的收入一翼的变动，所涉及的，终归只是财税体制及其运行机制的局部而非全局。局部的或限于某一翼上的改革固然重要，但毕竟属于零敲碎打型。若没有作为一个整体的财税体制及其运行机制的重新构造，并将局部的或限于某一翼上的改革纳入到整体财税体制及其运行机制的框架之中，就不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财税体制及其运行机制。于是，将包括收入、支出、管理以及体制在内的所有财税改革事项融入一个整体的框架之中，并且，作为一个系统工程加以推进，便被提上了议事日程。

这显然需要财税改革总体目标的定位。在当时，人们也发现，能够统领所有的财税改革线索、覆盖所有的财税改革事项的概念，除了公共财政之外，还找不到任何其他别的什么词汇担当此任。学术界围绕公共财政问题的讨论与实践层为改革总体目标定位的需要对接在一起，将公共财政作为财税体制改革的总体目标加以定位，也就成为一件自然之事。

1994年，在一次财政改革的电视讲座中，时任财政部副部长的项怀诚便明确提出过“公共财政”概念。时隔4年之后，1998年上半年，当面临东南亚金融危机袭扰的时候，升任财政部部长的项怀诚又强调了这个概念（贾康，2001）。这些，对于公共财政走入改革实践层面，显然是一种极好的铺垫。

1998年12月15日，每年一度的全国财政工作会议在北京召开。有别于以往，除了经常性的工作之外，这次会议被赋予了一个特别重要的使命——为中国财税体制改革的总体目标定位。时任中共中央政治局常委、主管财政工作的国务院副总理李岚清到会，并且，代表中共中央明确宣布，要“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”。

李岚清在会上还指出，保证公共支出应当作为财政的首要任务，这是实行社会主义市场经济的基本要求。在财力有限和需求不断增长的条件下，应当合理确定公共支出的范围，并实施坚决而有效的管理。要通过财政立法，贯彻公平分配，依法理财，依法监督，以促进收入分配公平合理、社会保障能力增强、市场竞争有序进行。国家主要通过预算、税收政策、国债等，参与调节宏观经济，促进地区经济协调发展。各级财政对国有企业，要从直接管理向间接管理转变，对国有资产应实行国家统一所有、政府代表分级分类监督、企业依法自主经营的方法，促使国有资产保值、增值。同时继续有重点、有步骤地调整财政支出结构，逐步向公共财政的职能转变。[2]

财政部部长项怀诚也在那次会议上提出，要转变财政职能，优化支出结构，初步建立公共财政的基本框架。他认为，从总体上讲，调整和优化支出结构，实现财政职能转变，建立公共财政的基本框架，必须符合市场经济的一般规则。财政预算的范围、结构和方法必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现满足社会公共需要、服从政府职能转变以及与我国国情及财力水平相适应的原则。调整和优化支出结构要有紧迫感。财政资金要逐步退出生产性和竞争性领域，各级财政都要大幅度减少财政预算中的生产性基建投资和企业挖潜改造资金；调整下来的资金要用于保证国有企业下岗职工基本生活和再就业经费等目前急需安排的重点支出。[3]

1998年全国财政工作会议正式确认公共财政建设目标，意味着有关社会主义市场经济条件下财政改革方向的争论告一段落，这是我国改革开放进程中具有里程碑意义的事件，表明我们对财政与市场经济关系，财政在我国经济和社会转型时期的功能，有了更高层次的认识。

正是从那个时候起，作为整个财税体制改革与发展目标的明确定位，带有整体改革布局性质的公共财政框架的构建，正式进入到财税体制改革的轨道和政府的议事日程之中。

专栏4-3(www.daowen.com)

公共财政体制的方向已经确定

建国以来财政体制改革经历了供给财政、建设财政和公共财政三个阶段。供给财政制是从战争时期财政演变而来的，总的方针就是毛主席提出的:“一切为了前线”、 “发展经济，保障供给”。建设财政大体从1953年开始，一直到1998年前后。从建设财政到公共财政的转变，包括观念、制度和分配结构，已经取得长足的进步，但尚未完成，它是今后财政改革的总方向。2000年党中央在中央党校首次举办了省部级主要领导干部财税专题研讨班，江泽民、胡锦涛、朱镕基、李岚清等党和国家领导人都有重要讲话，李岚清同志讲的就是公共财政。在中国财政史上，这次专题研讨班具有里程碑的意义。建立与社会主义市场经济相适应的公共财政，这个改革的大方向党中央已经明确。

资料来源:摘引自项怀诚:《十思堂上思财政》 ，《中国财经报》2008年4月10日。

三、构建公共财政体制框架的深远影响

“财政既是一个经济范畴，又是一个政治范畴，事关治国安邦、强国富民。因此，推进与社会主义市场经济发展相适应的公共财政改革，不仅是一项重要的经济体制改革，而且还是一项重要的政治体制改革，有利于规范政府行为，促进政治稳定和社会稳定”（李岚清，2002）。

构建公共财政体制框架，对经济、社会和政治发展都将产生巨大的保障和推动作用，对规范政府与企业和个人的分配关系，以及提高公共资金的管理效率，构建公共服务型政府，都将产生深远的影响。构建公共财政体制框架，不只是财政收支结构和范围的简单调整，更重要的是财政所代表的政府活动范围的调整。对财政活动范围的界定，代表了对政府活动空间的限定以及对市场作用的尊重。从这个意义上说，构建公共财政体制框架，表明财税改革不仅仅是经济体制改革的一个组成部分，而且还构成了政治体制改革的重要内容，将为中国的长治久安和繁荣发展打下坚实的制度基础。

公共财政框架的构建，是继1994年财税体制改革之后，中国财税经济领域力度较大、范围甚广的一项根本变革，它已经并正在对中国的经济社会发展产生一系列积极而深远的影响:

（1）公共财政概念的提出以及公共财政框架构建目标的确立，财税的公共化改革趋势将不会逆转。

改革以来，财税体制改革虽然表现出公共化的趋势，但对于财政改革的目标是什么，一直没有较为清晰的界定。在这种情况下，财税体制改革经常是与财力的不足联系在一起的。当国家财力面临困境的时候，财税体制改革的压力就更大一些。而内在的支撑着财税公共化改革的趋势则容易被忽略。1994年的改革最直接的原因，是为了“振兴财政”，提高“两个比重”（财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重）。财税制度的设计考虑了财力因素。但与此同时，如何促进全国统一市场的形成，如何保证不同市场经济主体之间的公平竞争，已进入决策层的视野。统一内外资企业的流转税税制，实现内资企业所得税制的统一，统一个人所得税制，等等，都旨在为各种市场经济主体提供公平竞争的环境。分税制在税种的划分时，直面导致市场封锁的“诸侯经济”，在一定程度上纠正了财政包干制的一些弊病。但是，1994年的财政改革没有涉及财政支出，没有对财政支出制度与财政支出结构的调整做出明确的规定。这样，一旦财政状况好转的目标实现，改革者一定程度上就面临逆转的危险。公共财政改革目标的确立，意味着市场与政府之间界限的确立，意味着政府财政收支活动边界的确立，也意味着多年来财税的公共化改革趋势得到认可并将得到保持。

（2）当公共财政框架作为中国财政改革与发展的目标得以明确下来之后，财税体制改革蓝图基本绘出；财税体制改革缺乏统一规划的局面终于被打破，财税制度的调整有了较为明确的依据。不仅财政支出结构的调整被纳入到了整个财税体制及其运行机制的调整框架，过去的那种多少带有被迫性的选择也已逐步转变为有目标的自觉行动。所以，财政支出结构调整的步子加快了，力度也加大了。比如，基本建设支出，过去一向占整个财政支出的较大比重。现在，这个数字，已经从1979年的38.70%一路下滑到2005年的12.77%；2006年更下滑至11.33%。[4]如科教文卫事业支出，过去在整个财政支出中的占比并不高。1979年的时候，仅为11.52%，大大低于基本建设支出的占比。到2005年，这个比重数字已经超过基本建设支出而增长至19.29%；2006年该比重达到19.16%。[5]诸如此类的例子还有很多。可以看出，中国的财政支出结构的确在朝着公共财政的方向迈进。财政与企业和个人之间的关系，也逐步得到明确，财政收入制度与分税制财政体制的进一步完善摆上议程，财政的宏观调控空间也非常清晰，从此，财政改革从分散的零敲碎打的改革，走向整体系统；财政的公共化改革由自发转向自觉，财政改革进一步加快。

（3）公共财政改革目标的确定，全面细致公开透明的部门预算改革与旨在改变“雁过拔毛”、提高财政资金效率的国库集中收付制度，以及其他财政改革，不仅仅在财政制度的规范化上具有历史意义，而且还进一步推动了中国的政治民主化进程，为中国的长治久安和繁荣发展打下了制度基础。

实行公共财政，构建公共财政框架，便意味着社会成员的切身利益同政府的收支行为直接挂上了钩。因此，社会成员对政府收支的监督意识已经萌发并在逐步增强。正是在这样的背景下，政府财政部门推出了一系列旨在规范政府收支行为及其机制的举措。例如编制部门预算，初看起来，只不过是以各个政府部门为单位，将其所有收支（包括预算内收支、预算外收支，甚至包括某些制度外收支）纳入到一个统一的预算之中。但它实际上是一种过渡性办法，是在各种既得利益格局阻碍编制完整统一的政府预算的制约下而做出的暂时妥协。有了这个基础，今后，最终将形成一个覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的公共预算。又例如，实行国库集中支付制度和政府采购制度，其初衷就是通过统一管理财政资金，提高财政资金运作的透明度，从而避免以至杜绝财政资金的滥花、滥用，铲除各种腐败滋生的土壤。再例如，实行税费改革的目的，并不在于将一部分政府收费改为收税，而是以此为契机，将政府取得收入的行为及其机制纳入规范化轨道。可以预期，沿着这个路子走下去，中国政府收支行为及其机制的规范化，是有可能得以实现的。

（4）构建公共财政框架，成为中国进一步改革的新动力。在公共财政框架背景下，市场失效成为财政干预的前提条件。中国是一个从计划经济向市场经济转型的国家，市场经济能否建成，能否建好，在很大程度上取决于政府能否从竞争性领域退出，财政支出能否不再支持竞争性国有企业的发展。[6]公共财政改革目标确定之后，政府退出竞争性领域有了制度性保障，这为中国市场经济的发展奠定了制度基础。不仅政府的职能要转变，而且推动科学发展、实现社会和谐理所当然就成为改革的应有目标。财政不能再大包大揽，而应将更多的资源用于提供公共产品和公共服务，重点加强科技、教育、卫生、文化、社会保障、环境保护等公共服务领域，克服市场失灵，解决市场机制失灵所产生的收入分配不公、区域发展不平衡、资源破坏环境恶化等问题，满足公共需要，化解社会矛盾，实现和谐发展与可持续发展。财政改革不仅只是由财政压力推动，致力于公共财政制度建设还成为了财政改革的新动力。

（5）公共财政改革目标的明确，为促成传统观念的转变搭建了一个很好的平台。按照公共财政框架的要求，政府只应着眼于满足公共需要，而不应从事赢利性的投资活动。从发展方向看，财政无论如何要从竞争性领域退出去。这便在事实上向各级政府部门传递了一个明白无误的信息:今后政府所应着眼的促进经济发展的措施，主要是为整个经济的发展提供制度保证和必要的基础设施或公共设施。应当看到，由于“财政支出到位之处，才是政府履行职能之地”，[7]公共财政框架的构建以及为此而推出的一系列配套措施，事实上形成一个转变传统观念和规范政府职能的强大推动力。

以构建公共财政基本框架目标的确立为契机，我国在预算管理制度方面推出了一系列改革举措。

一、部门预算改革

预算是财政资金运行的总枢纽，从2000年开始的中央部门预算改革，从规范管理入手，使预算编制和执行更加公正、公平、公开，管理进一步“公共化”，这是构建公共财政框架的重要内容，也是1994年实行“分税制”财政管理体制以来，在财政支出管理体制方面所进行的又一项制度创新。

目前在中央及省级政府预算管理中，已经基本实现了“一个部门一本预算”、提前编报和批复预算、细化预算、增加透明度、强化预算监督等阶段性工作目标，初步建立起一个统一、规范的部门预算框架。从编制范围看，部门预算涵盖了部门或单位的所有收入和支出，不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外收支、经营收支以及其他收支；从支出角度看，部门包括部门或单位所有按功能分类的不同用途的资金；从编制程序看，部门预算是汇总预算，它是由基层预算单位编制、逐级汇总形成的。从细化的程度看，部门预算既细化到了具体预算单位和项目，又细化到了按预算科目划分的各项支出功能。

二、预算管理技术改革

在推行部门预算的同时，我国在零基预算、政府采购预算、国有资本金预算、绩效预算等预算管理技术方面也进行了探索。

（1）零基预算（ZBB），是指不考虑过去预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。零基预算主要是作为计划工具，而不是控制或评估的工具。零基预算最早在美国试行。20世纪80年代末至90年代中期，我国在部分省级财政如安徽、河南、湖北、云南以及深圳等地区开始试行零基预算制度，并取得了一定成效。

（2）实行国有资本经营预算，是国家以所有者身份取得企业国有资本收益，用于支持实施产业发展规划、国有经济布局和结构调整、企业技术进步，补偿国有企业改革成本以及补充社会保障。国有资本经营预算包括收入和支出两部分。收入包括:企业的分红、国有独资公司上缴利润、国有产权处置收入等。支出包括:补充重要国有企业资本金、新的战略投资、一些困难企业的退出成本等。2007年5月30日召开的国务院常务会议，决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算。2007年试行的国有资本经营预算将按照“适度、从低”的原则进行，“分红率也将大大低于证券市场的平均分红水平”，从试行范围看，国资委监管的中央企业2007年试行，烟草企业2008年也开始实行，而铁道企业暂时不实行。

（3）绩效预算最早在美国等国试行，在编制绩效预算的过程中，要求预算有众多规划项目所组成，每个项目需要以绩效目标为基础进行成本估计，择优列入预算。中共十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的要求后，近年来，我国在推进财政支出绩效考评方面做了一些探索性的工作，包括制定有关绩效考评管理办法，选择一些预算安排的重大支出项目进行绩效考评试点等。2005年制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行） 》 ，对绩效考评对象的选择、绩效考评指标的制定、绩效考评结果的运用等做出了原则性的规定。

除此之外，还制定了一些针对特定行业的管理办法，如《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》 、 《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行） 》等。一些中央部门内部也制定了具体的绩效考评实施办法。从2004年起选择了一些重大项目进行了绩效考评试点工作。如国土资源大调查专项资金、污水处理国债项目、农业科技跨越计划等中央部门预算项目，以及支持边境地区改善基础教育办学条件专项资金、中央与地方共建高校实验室专项资金中央补助地方支出项目。通过几年来的试点，取得了一些经验，为下一步在中央部门推广绩效考评工作，奠定了较为扎实的基础。

在中央财政推进绩效考评工作的同时，一些地方财政部门也积极开展这项工作。如湖南省出台了《湖南省财政支出绩效评价管理办法（试行） 》 ，并选择“贫困地区第二期义务教育工程”等项目进行绩效考评试点；广东省出台了《广东省财政支出绩效评价试行方案》 ，并选择“高校基本建设财政贴息贷款”等项目进行试点。这些试点工作在加强财政支出管理、提高财政资金使用效率和效益方面，都发挥了积极的作用。

从预算改革趋势分析，实施绩效预算是加强财政支出管理的必然要求。目前，由于各方面条件不够成熟，改革尚处于探索阶段。今后，我国将不断总结试点经验，完善有关制度，按照统一规划、分步实施的原则，逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心，科学、规范的公共支出绩效考评制度体系，为远期引入绩效预算探索道路。同时，在条件成熟时，绩效考评结果要向社会公开，接受社会公众的监督。

图4-1　中央预算绩效考评工作流程图

三、国库集中收付制度

国库是政府预算的重要执行机构，国库管理也是政府宏观管理的重要政策工具。在传统国库制度下，机构设置不到位，在收入方面，多头设置账户，财政资金收入滞后，给财政收入带来了应缴未缴和此项目变为彼项目的问题。在支出方面，财政资金分层次、多重设置银行账户，资金层层转拨，财政资金支付迟缓，资金分散拨款环节多、周期长、资金挪用、浪费和违规使用现象普遍，且财政资金过早流出国库，减少了宏观调控的可用财力。同时，资金运行信息反馈不充分，不能满足政府宏观调控的需要。因而，国库宏观调控职能弱化制约了预算改革进程。

针对传统国库制度存在的问题，我国从2001年推行了国库集中收付制度改革。这次改革按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行的做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。建立的国库单一账户体系包括:①国库单一账户。②零余额账户。③预算外资金财政专户。④小额现金账户。⑤特设专户。改革规范了收入收缴程序，即直接缴库和集中汇缴两种。更为重要的是规范了支出拨付程序，即直接支付和授权支付。

到2006年，中央部门实施国库集中支付改革的基层单位达到5300多个，纳入改革的财政资金总额达到4000多亿元。地方36个省、市、自治区、计划单列市本级，270个地市，1000多个县区，共计16万个基层单位实施了国库集中支付制度改革（詹静涛，2007）。

四、关于政府预算改革的简要评述

由于预算在财政资金运行中的核心和枢纽地位，预算改革成为公共财政建设的核心和关键，各项公共财政建设目标的实现，都要通过预算的编制、执行和决算来完成。近年来的上述预算改革措施，都有力地推动了公共财政建设。零基预算、政府采购预算、国有资本金预算、绩效预算等预算管理技术改革取得重要突破，结束了传统基数预算一统天下的局面，使预算的编制、执行和决算更好地为社会公共利益服务。部门预算的推行，在统一政府收支、解决预算外资金，最终达到预算统揽政府收支方面迈出了重要步伐，对规范政府行为，提高政府公共服务能力具有里程碑式的意义。而政府收支分类的改革，使政府预算的编制、执行和决算，更体现公共财政的特点，表明我国政府公共服务职责转变的重要进展；国库集中收付制度改革的实施，从制度上根除了传统制度下政府预算执行存在的一些问题，如资金层层拨付、资金在途时间长、截留、挪用、铺张浪费现象普遍等，使国库对预算执行的保障能力大大提高。

政府预算改革的重大意义还不仅局限于上述财税运行领域，而且具有深刻的政治、经济和社会影响。在现代政治制度中，预算问题是通过政治程序决策的，预算问题不仅仅是财税问题，而且是政治问题。通过政府预算领域的诸多改革，进一步提高预算编制、执行的科学性、合理性，有利于各级人民代表大会及其常委会加强对政府预算的监督，提高预算资金使用效益，打击腐败行为，维护社会公共利益。政府预算制度的改革，也有利于提高预算编制、执行的透明度，为逐步公开政府预算创造条件，便于广大城乡居民理解公共资金的筹集和使用，积极参与政府预算决策，推动我国政府预算决策民主化、科学化的进程。同时，政府预算编制、执行的科学化、民主化，也能够为企业等微观经济活动主体准确地传达政府宏观管理信息，指导其开展各项生产经营活动。

当然，与市场经济发展和公共财政框架建设的要求相比，我国政府预算改革还有许多工作要做，如尽快完成《预算法》的修订工作，进一步提高预算管理的制度化、法制化水平；逐步将预算年度、预算周期改革提上议事日程；将公开预算作为政务信息公开的首要内容；有序推进预算决策的民主化、科学化，等等。

在世界经济全球化的大背景下，经过多年的艰苦努力，我国于2001年正式成为WTO的成员国。这意味着，我国在加快融入世界经济一体化的同时，也为公共财政建设添加了一个重要的“驱动程序”。

一、WTO规则与财税改革

世界贸易组织（WTO）成立于1995年1月1日，其前身是关贸总协定，宗旨是执行多边贸易协定，作为多边贸易谈判的场所，设法解决贸易争端，监督各国贸易政策，与其他参与全球经济决策的国际组织合作。作为“经济联合国的”WTO，其遵循的规则主要有:

（1）非歧视性原则。非歧视性原则的另一表现形式被称为“国民待遇”，它要求只要货物进入一国市场就必须得到与境内生产的同类货物同样的待遇，这就是关贸总协定的第3条。

（2）可预见和不断扩大的市场准入原则。各国政府建设多边贸易体制的目的，在于向投资者、消费者提供一个有益于鼓励贸易、投资和创造就业的环境，以及具有可选择性和低廉价格的市场。这样的市场必须是稳定和可预见的。

（3）促进竞争的原则。WTO是一套旨在保护公平、公开和公正竞争的规则体系。

（4）鼓励发展与经济改革的原则。四分之三以上的世界贸易组织成员，都是发展中国家或是处在从非市场经济向市场经济改革过程中的国家，因而其规则中有对发展中国家，特别是“最不发达国家”的照顾性措施。[8]

政府财政管理体制和制度是市场经济运行的重要规则。我国成为WTO成员国后，政府财政管理体制和制度也必须遵守上述规则，从而对政府财政管理体制和制度提出了严峻挑战，成为这一时期财政体制改革和公共财政建设的重要推动力。财部改革的主要方面:

（1）在认真清理财税法律、法规和规章制度的基础上，需继续修改财税法律、法规、规章制度中与WTO规则及中国政府对外承诺不一致的内容，制定符合WTO规则的财税法律、法规和规章制度，不断提高财政管理的法制化水平。

（2）需进一步规范行政审批方式，对能够用市场机制运作代替行政审批的项目，通过市场机制来处理，加快转变政府对经济的管理方式。

（3）需按国际惯例进一步提高财政透明度，财政部门出台的政策和规章制度应通过“中华人民共和国财政部文告”等对外公开发布。

（4）对各类财税优惠政策和财政补贴政策进行全面清理，取消针对个别企业和地区的财税优惠政策，取消不符合中国政府对外承诺和WTO规则要求的财政补贴方式，并针对加入WTO可能给中国经济带来的影响，在WTO有关原则和协议允许的范围内，研究采取对国内重要产业的财税保障措施，以促进国内产业健康发展和维护社会稳定。

二、加入WTO过渡期的应对策略与成效

在我国加入WTO后，在规定的过渡时期内，我国政府采取了各项应对措施，兴利除弊，既逐步实现了我国经济运行与世界经济发展的对接，国内市场与国际市场的结合，又维护了国内经济社会发展正常秩序，特别是对农业、汽车、电信等行业给予了关注，保证了入世前期的平稳过渡。在政府财政方面，主要采取的措施有:

（1）按WTO规则要求逐步降低关税水平，同时，积极调整关税的税率结构。根据我国政府入世承诺以及国家经济社会发展的需要，我国关税总水平从2001年末至2005年，开始了连续4年大幅度、大范围的下调:2002年，关税总水平由入世前的15.3%大幅下降到12%；2003年，又下降一个百分点，降至11%；2004年，再次下降至10.4%；2005年，继续下调至9.9%。到2006年，虽然我国又进一步降低了部分国外产品的进口关税，但由于税率下降幅度和税目数都有明显的减少，对关税总水平影响不大。目前，我国关税总水平为9.9%，其中农产品平均税率为15.2%，工业品平均税率为9.0%，全部低于原先设定的2005年时关税总水平降至10.1%，农产品平均税率降至15.5%，工业品平均税率降至9.3%的承诺。[9]

（2）按国民待遇原则或无歧视原则，规范我国的减免税政策。对于明显不符合WTO规则的税收优惠政策进行了清理，对2000年前后陆续到期的各项税收优惠政策，大部分停止执行，恢复征税。

（3）根据WTO规则，及时清理了各项财政税收制度、规章，废除了过时的制度、规章，修改了不符合WTO规则的制度、规章。积极创造条件，统一内外资企业税收制度的工作。国务院于2006年12月颁布了《中华人民共和国车船税暂行条例》 ，从2007年1月1日起执行，统一了对内征收的车船使用税，以及对外征收的车船使用牌照税。2007年3月完成了统一内外资企业所得税的立法程序，由全国人大颁布了《企业所得税法》 ，从2008年1月1日起实施。

（4）研究、制定了扶持农业、汽车、信息、金融等易受冲击产业的财政政策。根据WTO规则和我国产业发展的实际状况，制定和实施了各项产业政策，提升产业国际竞争力，适应加入WTO后国内国际市场供求关系的变化。在农业方面，通过支持农业产业化经营、农业综合开发为重点的财政政策，提高农业产业竞争力，有效解决农业生产中的家庭生产模式与国内外大市场的矛盾。在汽车、信息产业等领域，通过制定和实施财税优惠政策，加快国有企业改革步伐，推进企业改革、改制和重组，提高产业在国内外市场的竞争力。在金融改革方面，利用发行特别国债的方式，提高了国有银行的自有资本金比率，还利用财政税收政策支持国有银行剥离不良资产、化解金融风险，推进现代企业制度改革，积极应对入世对我国金融企业的挑战。

（5）充分利用WTO规则中关于反倾销税、反补贴税等促进贸易自由公平的手段，保护我国民族产业，维护国家经济安全。入世后，一方面，我国政府履行入世承诺，遵守WTO规则，赢得了WTO成员国的好评。另一方面，充分利用WTO规则中关于反倾销税、反补贴税等促进贸易自由公平的手段，打击各种倾销、违反WTO规则的不正当竞争行为，维护国内市场秩序，保护我国民族产业不受损害，取得了较好效果。如商务部2005年5月31日发布2005年第28号公告，公布了对原产于美国、泰国、韩国和中国台湾地区的进口未漂白牛皮箱纸板（以下称“被调查产品”）反倾销调查的初裁决定，决定对被调查产品采取临时反倾销措施。即日起，进口经营者在进口被调查产品时，应依据初裁决定所确定的各公司的倾销幅度（7.2%～65.2%）向中华人民共和国海关提供相应的保证金。

（6）健全财政宏观调控职能，实行积极的财政政策，促进经济稳定增长。根据当时的国际经济环境和国内经济发展的要求，中国政府决定在1998～2004年实施积极的财政政策。发行长期建设国债，主要用于西部开发项目，重点企业技术改造，以及南水北调，京津水资源保护工程，农村基础设施，政法、教育部门所需基础设施等方面的建设；继续适当提高机关事业单位职工基本工资，并相应增加机关事业单位离退休人员离退休金，进一步扩大居民消费。充分发挥国债、税收、收入分配、财政贴息等政策的组合效应，通过多种渠道扩大和培育内需，从而推动了国民经济的增长，政府财政收入增加，增强了应对加入WTO后对我国经济社会发展冲击的能力。

三、加入WTO过渡期的政策效果

从2001年我国成为WTO成员国后，在过渡时期，我国政府所采取的财税应对政策从整体上看是成功的。不仅达到了预期的目的，而且，也构成了这一时期我国公共财政建设的重要内容。

（1）我国国民经济继续保持了较快的增长速度。近年来GDP年均增长率为10%左右，经济运行并没有因为加入WTO而受到重大冲击，相反，国际市场的开拓成为经济快速增长的重要动力。

（2）国内主要产业没有受到重大冲击，经受了入世初期的考验，提高了在国内外市场的竞争力。农业生产保持了较快增长，主要农产品国内市场供应充足，价格稳定，受进口农产品影响不大；汽车工业保持了较快发展势头，购销两旺，市场竞争能力提高；金融业现代企业制度改造取得重要进展，中国银行等银行股票上市发行取得成功，抵御金融危机的能力大大增强等。

（3）对外贸易保持了强劲增长势头，国家外汇储备充裕，国际支付能力提高。加入WTO后，在国家财政政策等各项措施的支持下，我国对外贸易规模迅速增长，有些年份进出口总额增长率高达30%，我国已成为世界第三大国际贸易国。2006年进出口贸易额达到17607亿美元，比上年增长23.8%；外汇储备达到10663亿美元，比上年末增加2475亿美元，[10]说明入世后我国企业市场竞争力得到提高。

加入WTO是我国经济社会积极融入世纪经济一体化、全球化的重大事件，从外部有力地推动了我国公共财政建设，加快了财税体制改革步伐，使我国财税体制机制尽快适应市场经济发展需要。遵守国际惯例，体现市场经济运行一般原则，也可以说，改革财税体制机制，适应WTO规则的过程，也就是财税“公共化”程度进一步提高的过程。

当然，对于加入WTO对我国经济社会的长远影响，还需要时日才能显现。近年来，我国和美国、日本、欧盟等贸易伙伴国和地区的贸易摩擦不断增加，美国、欧盟至今未承认我国市场经济国家的地位等方面的问题，都不可忽视。

调整财政支出结构，推行公共财政建设的一个重要体现，就是财政对社会保障制度改革的大力支持。社会保障制度，是指公民由于年老、失业、疾病等原因，暂时或永久丧失劳动能力时，从社会获得基本生活保障的制度。社会保障制度一般由政府按国家有关法律制度组织实施，主要包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等，列入社会保险的项目主要有:养老保险、失业保险和医疗保险等。

众所周知，市场经济离不开完善的社会保障制度。搞市场经济，就要建立完善的社会保障制度。从20世纪80年代起，我国就根据经济体制改革及商品经济、市场经济发展的需要，着手社会保障制度的改革。1994年财税改革以后，改革的力度和步子明显加大。随着围绕公共财政建设而采取的若干重大改革举措的实施，我国的社会保障制度改革，也取得了重要进展。

一、社会保险体系中的财政职责

（一）养老保险

为适应市场经济发展，改变企业职工养老保险由国家、企业承担的办法，加快企业制度改革，培育劳动力市场，国家于1982年在四川自贡市进行了养老保险社会统筹的试点。1991年6月，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》 ，要求改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。1997年，国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则。企业缴费比例不得超过工资总额的20%，个人缴费比例为5%左右（最终达到8%）。个人账户按本人缴费工资的11%建立，个人缴费全部计入，其余从企业缴费中划入。

1998年6月，国务院又决定，加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，并将铁道部、交通部、信息产业部（原邮电部部分）、水利部、民航总局、煤炭局（原煤炭部）、有色金属局（原中国有色金属工业总公司）、国家电力公司（原电力部）、中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司（原石油天然气总公司部分）、银行系统（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中保集团）、中国建筑工程总公司的基本养老保险行业统筹移交地方管理。按照国务院的要求，在1998年底以前，各省、自治区、直辖市都要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制。调剂金的比例，以保证省、自治区、直辖市范围内企业离退休人员基本养老金的按时足额发放为原则。到2000年，在省、自治区、直辖市范围内，要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金。对社会保险经办机构实行省级垂直管理。省级统筹的范围包括省、自治区、直辖市（含计划单列市、副省级城市、经济特区、开发区等）在内的国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等城镇各类企业及其职工。城镇个体经济组织及其从业人员也应参加基本养老保险并纳入省级统筹。从1998 年9月1日起，实行基本养老保险基金差额缴拨的地区，要改变基金结算方式，对企业和职工个人全部征收基本养老保险费，对企业离退休人员全额支付基本养老金。各省、区、市要积极创造条件，加快实现企业离退休人员基本养老金的社会化发放，推进社会化管理进程。目前，养老保险基金已纳入财政预算管理。各级财政部门也普遍建立了相应的社会保障财务管理机构。

在逐步完善城镇职工养老保险制度的同时，各地区开始探索建立农村养老保险制度，为最终实现城乡社会保障制度的统一铺平道路。如成都市在2004年就将征地农转非人员一次性货币化安置改变为纳入城镇社会保险的制度性安排。对新征地农转非人员，由征地部门按照不同年龄段，分别一次性为其缴纳10年至15年的养老保险费、5年至10年的住院医疗保险费和发给就业补助金，确保社会保险制度覆盖每个新征地农转非人员。并追溯解决了1991年以来27.65万户已征地农转非人员的社会保险问题。江苏省苏州市对务农人员参保，财政补贴50%至60%，突破了主要以个人缴费为主的筹资方式，激发了农民参保积极性。自2003年至2006年，全市对务农人员的参保补贴金额达到20.3亿元。全面推行老年农民社会养老补贴制度，对男年满60岁、女年满55岁的农民，每月给予80元至170元不等的社会养老补贴。全市80万农村老年居民按月享受基本养老待遇和社会养老补贴，覆盖率达到96%。[11]

到2006年末，全国参加城镇基本养老保险人数为18766万人，比上年末增加1279万人。其中，参保职工14131万人，参保离退休人员4635万人，分别比上年末增加1011万人和268万人。年末参加基本养老保险的农民工为1417万人。年末企业参加基本养老保险人数为16857万人，比上年末增加1141万人。全年企业退休人员基本养老金全部按时足额发放。年末纳入社区管理的企业退休人员共2833万人，占企业退休人员总数的68.8%，比上年末提高0.5个百分点。全年城镇基本养老保险基金总收入6310亿元，比上年增长23.9%，其中征缴收入5215亿元，增长20.9%。各级财政补贴基本养老保险基金971亿元，中央财政预算安排774亿元。全年基金总支出4897亿元，比上年增长21.2%。年末基本养老保险基金累计结存5489亿元。年末全国有2.4万户企业建立了企业年金，缴费职工人数为964万人。年末企业年金基金累计结存910亿元。年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，比上年增加53万人，全年共支付养老金30亿元。年末农村养老保险基金累计结存354亿元。[12]

（二）医疗保险

在传统经济体制下，国有行政事业单位实行公费医疗制度，费用由财政拨付。国有企业职工的医疗费用虽由企业支付，但由于实行统收统支的管理办法，实际同公费医疗没有多大差别，最终仍是由国家财政负担。这种制度的弊病在于，管理漏洞多，浪费大，国家财政负担重，难以适应市场经济发展的需要。所以，从1984年起，国家在公费医疗单位实行定额包干、超定额部分按一定比例报销的办法，在部分城市的企业实行了大病医疗费用社会统筹的办法。

中共十四届三中全会确立了我国职工医疗保险制度改革的目标，即建立社会统筹与个人账户相结合的社会医疗保险制度。在此之后，医疗保险制度的改革迈上了一个新台阶。

1994年，国务院开始在镇江和九江进行医疗体制改革试点，取得了明显的成效。1996年初，国务院在总结九江、镇江两市的医疗保险改革试点经验的基础上，扩大试点范围。在每个省、自治区选择两个大中城市进行医疗保险制度改革试点，加快医疗保险改革的步伐。以此为基础，1998年，国务院出台了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。其原则是:基本医疗保险的水平和方式要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应，保障职工基本医疗；基本医疗费用由国家、用人单位、职工三方合理负担，单位缴费率为职工工资总额的6%左右，职工缴纳本人工资收入的2%；遏制医疗费用的不合理增长，减少浪费；基本医疗保险实行属地管理。机关、企业、事业单位及其职工和城镇个体劳动者都要参加基本医疗保险。并且，要求控制基本医疗保障水平从三方面着手:①从筹资总量上控制基本医疗保障水平。企事业单位参保的缴费率需要根据实际情况予以适当调整。②从基本药物、基本医疗生活服务设施等方面进行控制。③确定医疗社会统筹基金最高给付限额，具体标准由当地政府确定。对超过封顶线以上的大额医疗费用，可通过补充医疗保险、商业医疗保险和医疗救济等加以解决。有些企事业单位过去职工医疗水平较高，在参加社会统筹基本医疗保险后，可再出资为职工建立补充保险或购买商业保险。从而，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的、覆盖城镇全体劳动者的、社会统筹与个人账户相结合的基本医疗保险制度，逐步形成包括基本医疗保险、补充医疗保险、社会医疗救助和商业医疗保险等多层次的医疗保障制度。

在进行城镇医疗保险制度改革的同时，自2003年下半年起，开始了新型农村合作医疗试点。2006年新型农村合作医疗试点县（市、区）覆盖面扩大到40%左右，2007年扩大到60%左右，争取2008年将这一制度在全国基本推行，确保2010年实现基本覆盖农村居民的总体目标。从2006年开始，中央财政对中西部参加合作医疗的农民补助标准在原人均10元的基础上再增加10元，地方财政也要相应提高补助标准，农民个人缴费标准仍保持不变。另外，将中西部地区农业人口占多数的市辖区和东部地区部分省的试点县（市、区）纳入中央财政补助范围，逐步提高农民受益水平，试点取得了初步成效。

2006年末，全国参加基本医疗保险人数为15732万人，比上年末增加1949万人。其中参保职工11580万人，参保退休人员4152万人，分别比上年末增加1558万人和391万人。年末参加基本医疗保险的农民工人数为2367万人。全年基本医疗保险基金收入1747亿元，支出1277亿元，分别比上年增长24.3%和18.3%。其中，统筹基金收入1041亿元，支出717亿元，分别比上年增长27%和16.7%。年末基本医疗保险基金累计结存1752亿元，其中统筹基金结存1077亿元，个人账户积累675亿元。[13]

（三）失业保险

新中国成立以后，我国曾长期实行“低工资、高福利、高就业”的模式，政府包揽城镇职工就业。随着改革的深化，这一模式逐步被打破了。建立新的、同市场经济体制相适应的失业保险制度，便成为各级政府的重要议题。

1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》 ，实行职工待业保险制度。待业保险基金的主要来源是，企业按照其全部职工标准工资总额的1%缴纳待业保险基金，基金利息和地方财政补助是其辅助来源。领取待业救济金的期限规定如下:工龄5年（含5年）以上的最多为24个月；工龄不足5年的最多为12个月。发放标准为:第1～12个月，每月为本人标准工资的60%～75%；第13～24个月，为本人标准工资的50%。1993年，国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》。待业职工由1986年规定的四种人扩大到七种人。原来的四种人，指的是宣告破产的企业的职工；濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工；企业终止、解除劳动合同的工人和企业辞退的职工。新规定的七种人，包括依法宣告破产的企业的职工；濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工；按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工；按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工；终止或者解除劳动合同的职工；企业辞退、除名或者开除的职工以及依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定，享受待业保险的其他职工。

1998年，国务院又发布了新的《失业保险条例》 ，对失业保险的缴费比例进行了调整。企业缴费为工资总额的2%，个人缴费为工资总额的1%。职工失业后，可以按缴费年限享受12～24个月的失业救济。除失业保险外，中共中央和国务院还于1998年6月联合发布了《切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作》的通知，要求普遍建立再就业服务中心，保障国有企业下岗职工基本生活。凡是有下岗职工的国有企业，都要建立再就业服务中心或类似机构，下岗职工不多的企业也可由有关科室代管。再就业服务中心（包括类似机构或代管科室）负责为本企业下岗职工发放基本生活费和代下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。下岗职工在再就业服务中心的期限一般不超过3年。3年期满仍未就业的，应与企业解除劳动关系，按规定享受失业救济或社会救济。再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的资金来源，原则上采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排1/3、企业负担1/3，社会筹集（包括从失业保险基金中调剂） 1/3，具体比例各地可根据情况确定。到“十五”末期，国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨基本完成，社会保险覆盖面继续扩大，保障能力明显增强。

2006年末，全国参加失业保险人数为11187万人，比上年末增加539万人。全国领取失业保险金人数为327万人，比上年末减少35万人。全年失业保险基金收入385亿元，比上年增长15.8%，全年基金支出193亿元，比上年减少6.9%。年末失业保险基金累计结存708亿元。[14]

二、城镇居民最低生活保障线与财政职责

随着国有企业改革的不断深化，下岗分流职工增加，部分城镇职工家庭生活困难的问题日益突出。各城市陆续建立了最低生活保障制度，资金由国家财政拨付，民政部门负责实施。1993年6月1日，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度。在1994年召开的第10次全国民政工作会议上，民政部肯定了上海的经验，并提出了对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济的改革目标。后来，在试点的基础上，许多城市相继建立了最低生活保障制度。

1997年9月，国务院颁布了《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》），对保障对象的范围、保障标准、保障资金的来源和有关政策措施作出了明确规定。根据《通知》的要求，在1997年底以前，已建立这项制度的城市要逐步对其加以完善，尚未建立这项制度的则要抓紧做好准备工作；在1998年底以前，地级以上城市要全部建立起这项制度；在1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要全部建立起这项制度。而且，各地要根据当地实际情况逐步使非农业户口的居民得到最低生活保障。

2006年2241万城镇居民得到政府最低生活保障，比上年增加6.7万人；1509万农村居民得到政府最低生活保障，增加684万人。[15]

三、财政支出与社会保障制度建设

社会保障是市场经济条件下政府公共服务的重要内容，属较典型的准公共物品。近年来，在我国经济体制转轨、社会转型的历史时期，社会保障支出成为政府财政支出的重点，构成公共财政建设的重要内容。2006年中央财政社会保障支出2010.02亿元，增长22.9%。在东北三省试点的基础上，增加8个省份开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点。推动城市最低生活保障制度与就业再就业政策的合理衔接。大力支持中西部地区农村医疗救助制度建设、困难地区城市医疗救助试点和农村“五保”供养工作。特别是面对自然灾害比较严重的形势，中央财政安排并及时拨付各种抗灾救灾资金112亿元，地方财政也积极安排和拨付抗灾救灾资金，有力地支持了抗灾救灾。2007年，中央财政安排社会保障和就业支出2019.27亿元，在2006年较大幅度增加的基础上又比2006年增加246.99亿元，增长13.9%，完善城市居民最低生活保障和企业职工基本养老保险制度，支持扩大做实基本养老保险个人账户试点工作。

从改革开放初期到1998年，进一步加速的社会保障制度改革，是我国公共财政建设的标志性工程，也是公共财政制度创新的重要内容。在市场经济条件下，社会保障承担着为社会成员提供基本生存保证的公共服务，政府财政在社会保障服务中扮演着最后拨款人的角色，不少发达国家社会保障支出已取代传统的军政费用支出，成为政府财政第一位的支出。我国政府适应体制转轨、社会转型的需要，及时调整财政支出结构，大幅度增加社会保障支出，使其成为近年来增长速度最快的支出项目之一，建立、健全社会保障制度，初步建立了养老保险、医疗保险和失业保险等基本社会保障制度，提高了社会公共福利水平，大大减轻了经济体制改革、社会转型所带来的社会震荡。特别是城镇最低生活保障制度，以及专门针对国有企业下岗职工的社会保障措施，有效减轻了经济体制转轨成本，大大缓解了社会矛盾，维护了社会稳定，为国家经济社会的改革、稳定和发展做出了重要的历史贡献，构成了这一时期公共财政建设的重要内容。同时，各地区还开始探索建立农村的最低生活保障制度、养老保险制度，逐步实现城乡统筹发展。

在社会保障制度改革与发展方面，还有许多问题需要解决，成为公共财政建设的重点领域之一。由于历史等多方面的原因，我国社会保障城乡差距巨大，缩小乃至统一城乡社会保障制度，还有漫长的道路；我国社会保障制度设计，还需要在生产力水平与人口大国、老龄化等矛盾之间寻找平衡等，改革任重而道远，是政府财政重点支持的公共服务项目之一。

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[1]基本做法，就是将原村级对农民收取的三项提留和乡镇的五项统筹收费等改为统一征收“农村公益事业建设税”，其税负不得超过农民上年收入的5%。

[2]孙杰、李建兴:《李岚清在全国财政工作会议上要求深化改革振兴财政确保明年财税目标实现》 ，《人民日报》1998年12月16日。

[3]项怀诚:《在全国财政工作会议上的讲话（1998年12月13日） 》 ，《中国财政年鉴》（1999）。

[4]根据《中国财政年鉴》（2007）计算。

[5]根据《中国财政年鉴》（2007）计算。

[6]之前，财政已基本上不给竞争性国有企业注资，但这是由于财力困境所引起的，“裁判”下场“踢球”的问题尚未从根本上得到解决，特别是当财力状况改善的情形出现的时候。

[7]通常情况下，只有政府职能确定了，财政支出才有比较明确的方向。在经济和社会转型期，要完全界定清楚政府职能难度很大，因此，只要财政支出尽可能符合公共财政的要求，财政支出对政府职能满足的约束力增强，就会在一定程度上推动政府的转型。

[8]杜厚文:《世界贸易组织规则与中国战略全书》 ，新华出版社1999年版。

[9]史晓龙:《中国入世5年以来税率不断下调关税逐年增长》 ，《中国税务报》2006年12月12日。

[10]中华人民共和国国家统计局:《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》2007年2月28日，国家统计局网站。

[11]《建立覆盖城乡居民的社保体系全国统筹城乡社会保障工作综述》 ，劳动和社会保障部网站。

[12]劳动和社会保障部、国家统计局:《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》 ，劳动和社会保障部网站。

[13]劳动和社会保障部、国家统计局:《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》 ，劳动和社会保障部网站。

[14]劳动和社会保障部、国家统计局:《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》 ，劳动和社会保障部网站。

[15]中华人民共和国国家统计局:《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》 ，2007年2月28日，国家统计局网站。