发端于1978年并与整体经济改革如影随形、亦步亦趋的中国财税体制改革，已经步入而立之年，该是系统总结历史经验并前瞻未来走势的时候了。

这显然是一个既意义重大，又颇不轻松的命题。因为，一方面，在过去的30年间，中国财税体制改革所面临的问题之复杂，所走过的道路之曲折，所承载的使命之沉重，所发生的变化之深刻，所取得的成果之显著，不仅在中国，而且在世界历史上，都是十分罕见的。另一方面，对于有30年改革历史并积累了丰富经验的中国而言，举凡涉及类如财税体制改革回顾与展望方面的话题，已经不能停留于史实的追溯和再现层面。更加重要的，是要从史实入手，循着改革的历史轨迹，一步步地提炼和升华改革的历史经验和改革的历史规律。

认识到命题的重大和艰巨，一旦开始着手这项工作，我们就很快陷入一连串问题的包围之中:

对持续30年之久的财税体制改革历程做出高度概括，取舍实属难免。取什么？当然要取改革的主线索。舍什么？自然要舍那些与主线索不那么直接地关联着的枝枝蔓蔓。问题是，这条主线是什么？我们能否为起初“摸着石头过河”，并随着改革的深化而目标逐步明晰的渐进式财税体制改革历程理出一条主线？

财税体制改革不过是整个经济体制改革的一个组成部分。如果说30年来整个经济体制改革的基本取向就在于市场化，那么，作为其中的一个重要内容，财税体制改革有无自身的取向？如果有，那又是什么？

在30年间，发生于财税领域的改革事项，不仅数不胜数，而且犬牙交错。本着由部分推进至整体的考虑，在不同时点、基于某一特定背景、立足于某一侧面或角度而策划并推出的这些改革事项，当被放置到财税体制改革的大棋局上加以定位的时候，它们各自的角色和作用是什么？又同作为一个整体的财税体制改革工程有着怎样的联系？

描述以往的改革轨迹，总结以往的改革经验，其最终的着眼点，当然要放在改革规律的揭示上，这需要理论抽象。能否进行这种抽象？怎样进行这种抽象？迄今为止的财税体制改革进程是否到了足以使我们能够搭建一个理论分析框架的时候？

过去30年所取得的财税体制改革成果，固然显著而丰盛，但同完善的社会主义市场经济体制以及与之相适应的完善的中国财税体制目标相比，只能算是阶段性的。通向未来的财税体制改革道路，依然漫长。当我们对以往的改革轨迹、改革经验和改革规律有了一个比较清晰的认识之后，又如何勾勒未来的财税体制改革“路线图”？

上述这些以及其他类似的问题，对处于今天历史背景下的我们，不是可回答可不回答的，可解决可不解决的，而是必须回答，必须解决的。它们构成了本书的重点、难点和焦点。

可以说，带着上述的这些以及其他类似的问题，我们所着力进行且最终完成的，并非只是这本书的纂写，而且是一次富有深刻思想成果的学术探索。

30年间的中国财税体制改革历程，大致可以归为如下四个既彼此独立又互为关联的阶段:

一、第一阶段:1978～1994年

中国的经济体制改革是从分配领域入手的。最初确定的主调，便是“放权让利”。通过“放权让利”激发各方面的改革积极性，提高被传统经济体制几乎窒息的国民经济活力。而在改革初期，政府能够且真正放出的“权”，主要是财政上的管理权。政府能够且真正让出的“利”，主要是财政在国民收入分配格局中的所占份额。这一整体改革思路与财税体制自身的改革任务——由下放财权和财力入手，打破或改变“财权集中过度、分配统收统支、税种过于单一”的传统体制格局——相对接，便有了如下的若干改革举措:

——在中央与地方之间的财政分配关系上，实行“分灶吃饭”。从1980年起，先后推出了“划分收支、分级包干”，“划分税种、核定收支、分级包干”以及“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额包干、定额补助”等多种不同的体制模式。

——在国家与企业之间的分配关系上，实行“减税让利”。从1978年起，先后推出了企业基金制、利润留成制、第一步利改税、第二步利改税、各种形式的盈亏包干制和多种形式的承包经营责任制等制度。

——在税收建设制度上，着眼于实行“复税制”。从1980年起，通过建立涉外税制、建立内资企业所得税体系、全面调整工商税制、建立个人所得税制、恢复和改进关税制度、完善农业税等方面的改革，改变了原来相对单一化的税制格局，建立起了一套以流转税、所得税为主体，其他税种相互配合的多税种、多环节、多层次征收的复税制体系。

——在与其他领域改革的配合上，给予“财力保障”。以大量的财政支出铺路，配合并支撑了价格、工资、科技、教育等相关领域的改革举措的出台。

上述这些改革举措，对于换取各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进，所发挥的作用，可以说是奠基性的。然而，无论放权，还是让利，事实上，都是以财政上的减收、增支为代价的。主要由财税担纲的以“放权让利”为主调的改革，却使财政收支运行自身陷入了不平衡的困难境地。

一方面，伴随着各种“放权”、 “让利”举措的实施，财政收入占GDP的比重数字和中央财政收入占全国财政收入的比重数字迅速下滑:前者由1978年的31.1%，相继减少到1980年的25.5%，1985年的22.2%，1990年的15.7%和1993年的12.3%。后者则先升后降，1978年为15.5%，1980年为24.5%，1985年为38.4%，1990年下降为33.8%，1993年进一步下降至22.0%。

另一方面，财政支出并未随之下降，反而因“放权”、 “让利”举措的实施而出现了急剧增加（如农副产品购销价格倒挂所带来的价格补贴以及为增加行政事业单位职工工资而增拨的专款等）。从1978年至1993年，财政支出由1122.09亿元一路增加至4642.20亿元，15年间增加了2.1倍，年均增加21%。

与此同时，在财政运行机制上也出现了颇多的紊乱现象。诸如擅自减免税、截留挪用财政收入、花钱大手大脚、搞财政资金体外循环、非财政部门介入财政分配等问题，相当普遍，随处可见。

作为“两个比重”数字迅速下降并持续偏低、财政支出迅速增长以及财政运行机制陷于紊乱状态的一个重要结果，不仅财政赤字逐年加大，债务规模日益膨胀，而且，中央财政面临的困难，已经达到了难以担负宏观调控之责的空前水平。

从1979年至1993年，除了1985年财政收支略有结余之外，其余年份均出现财政赤字，且呈逐年加大之势:1981年为68.9亿元，1990年上升至146.9亿元，到1993年则扩大至293.35亿元。若按国际通行做法，将当年的债务收入纳入赤字口径，则1993年的财政赤字水平实为978.58亿元。

从1979年起，政府恢复了中断长达20年之久的外债举借。1981年，又开始以发行国库券的形式举借内债。后来，又先后发行了重点建设债券、财政债券、国家建设债券、特别国债和保值公债。1993年，国家财政的债务发行收入规模已经达到739.22亿元。

以中央财政债务依存度（债务收入/中央财政本级支出＋中央财政债务支出）而论，到1993年，已经达到59.63%的国际罕见水平。这意味着，当年中央财政本级支出中的一半以上，要依赖于举债或借款收入来解决。

二、第二阶段:1994～1998年

如此的困难境况，很快让人们从改革最初成果的喜悦中冷静下来。意识到“放权让利”的改革不可持续，在这一思路上持续了十几年之久的财税改革自然要进行重大调整:由侧重于利益格局的调整转向新型体制的建立。1992年10月中共十四大正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标，1993年11月召开的中共十四届三中全会又通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。从1994年起，以建立适应社会主义市场经济的财税体制为着眼点，中国的财税体制改革踏上了制度创新之路。

1994年元旦的钟声刚刚敲过，政府便在财税改革方面推出了一系列重大举措:

——按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的原则，通过建立以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制、统一内资企业所得税、建立统一的个人所得税制、扩大资源税的征收范围、开征土地增值税以及确立适应社会主义市场经济需要的税收基本规范等一系列的行动，全面改革税收制度，搭建了一个新型的税收制度体系。

——在根据中央和地方事权合理确定各级财政支出范围的基础上，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，建立中央税收和地方税收体系，分设中央税务机构和地方税务机构，实行中央对地方税收返还和转移支付制度，建立了分税制财政管理体制基本框架。

——根据建立现代企业制度的基本要求，在降低国有企业所得税税率、取消能源交通重点建设基金和预算调节基金的同时，实行国有企业统一按国家规定的33%税率依法纳税，全面改革国有企业利润分配制度。

——彻底取消向中央银行的透支或借款，财政上的赤字全部以举借国债方式弥补，从制度上斩断财政赤字与通货膨胀之间的必然联系。

这是一个很重要的转折。在此之前所推出的财税体制改革举措，多是围绕利益格局的调整而展开的。而且，也是在整体改革目标定位尚待明晰的背景下而谋划的。这次改革的显著不同之处，就在于它突破了以往“放权让利”思路的束缚，走上了转换机制、制度创新之路。从重构适应社会主义市场经济体制的财政体制及其运行机制入手，在改革内容与范围的取舍上，既包含利益格局的适当调整，更注重于新型财税体制的建立，着重财税运行机制的转换，正是1994年财税改革的重心所在。

迄今为止，我们所颇为看重并为之自豪的发生在中国财税领域的一系列积极变化，比如财政收入步入持续快速增长的轨道、“两个比重”持续下滑的局面得以根本扭转、财政的宏观调控功能得以改进和加强、国家与国有企业之间的利润分配关系有了基本的规范等，正是这次财税改革所收获的成果。可以说，通过这次财税改革，已经为我们初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制及其运行机制的基本框架。

三、第三阶段:1998～2003年

1994年的财税改革，固然使中国财税体制走上了制度创新之路，但并没有解决问题的全部。因为，1994年财税改革所覆盖的只是体制内的政府收支，游离于体制之外的政府收支，则没有进入视野。而且，1994年财税改革所着眼的，也主要是以税制为代表的财政收入一翼的制度变革，至于另一翼——财政支出的调整，虽有牵涉，但并未作为重点同步进行。与此同时，既得利益的掣肘加之财政增收的动因，也在一定程度上束缚了改革的手脚，使得一些做法带有明显的过渡性或变通性色彩。

随着1994年财税改革成果的逐步释放，蕴涵在游离于体制之外的政府收支和财政支出一翼的各种矛盾，便日益充分地显露出来并演化为困扰国民收入分配和政府收支运行过程的“瓶颈”。20世纪90年代后期，以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革，先后进入中国财税体制改革的重心地带并由此将改革带上了财税体制整体框架的重新构造之路——构建公共财政体制框架。

1998年3月19日，朱镕基总理在当选之后举行的首次记者招待会上说了一段颇具震撼力的话:“目前存在的一个问题是费大于税。很多政府机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓不堪负担，民怨沸腾，对此必须进行改革。”以此为契机，中国拉开了“税费改革”的序幕。

实际上，在全国性的“税费改革”正式启动之前，各地已经有过治理政府部门乱收费的尝试。最初的提法是所谓“费改税”。其主要的初衷，是通过将五花八门的各种收费改为统一征税的办法来减轻企业和居民的负担。后来，随着改革的深入和视野的拓宽，人们逐渐发现，现存政府收费的种种弊端，并非出在政府收费本身。现存的、被称为政府收费的大量项目，既未经过人民代表大会的审议，又基本不纳入预算，而是由各部门、各地区自立规章，作为自收自支的财源，或归入预算外收入，或进入制度外收入，直接装入各部门、各地区的“小金库”。因而，它实质是一种非规范性的政府收入来源。“费改税”的目的，显然不是要将本来意义的政府收费统统改为征税，而是以此为途径，将非规范性的政府收入纳入规范化轨道。于是，“费改税”开始跳出“对应调整”的套路而同包括税收在内的整个政府收入的安排挂起钩来。也正是在这样的背景下，“费改税”一词为“税费改革”所取代，进而被赋予了规范政府收入行为及其机制的特殊意义。

在“税费改革”日渐深入并逐步取得成效的同时，财政支出一翼的改革也在紧锣密鼓地进行中。先后进入改革视野的有:财政支出结构由专注于生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域的优化调整；推行以规范预算编制和分类方法、全面反映政府收支状况为主要着眼点的“部门预算制度”；实行由财政（国库）部门集中收纳包括预算内外收入在内的所有政府性收入且由国库单一账户集中支付政府部门所有财政性支出的“国库集中收付制度”；推进将政府部门的各项直接支出逐步纳入向社会公开竞价购买轨道的“政府采购制度”。

然而，无论是财政支出一翼的调整，还是以“税费改革”为代表的收入一翼的变动，所涉及的，终归只是财税体制及其运行机制的局部而非全局。当分别发生在财政收支两翼的改革的局限性逐渐凸显出来之后，人们终于达成了如下共识:零敲碎打型的局部调整固然重要，但若没有作为一个整体的财税体制及其运行机制的重新构造，并将局部的调整纳入到整体财税体制及其运行机制的框架之中，就不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财税体制及其运行机制。于是，将包括收入、支出、管理以及体制在内的所有财税改革事项融入一个整体的框架之中，并且，作为一个系统工程加以推进，便被提上了议事日程。在当时，人们也发现，能够统领所有的财税改革线索、覆盖所有的财税改革事项的概念，除了公共财政之外，还找不到任何其他别的什么词汇担当此任。于是，以1998年12月15日举行的全国财政工作会议为契机，决策层做出了一个具有划时代意义的重要决定:构建中国的公共财政基本框架。正是从那个时候起，作为整个财税体制改革与发展目标的明确定位，带有整体改革布局性质的公共财政框架的构建，正式进入到财税体制改革的轨道。

四、第四阶段:2003年至今

正如社会主义市场经济体制要经历一个由构建到完善的跨越过程一样，伴随着以构建公共财政基本框架为核心的各项财税体制改革的稳步推进，财税体制改革也逐渐步入深水区而面临着进一步完善的任务。在时隔五年之后，2003年10月，中共十六届三中全会召开并通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）。在那次会议上以及那份重要文献中，根据公共财政体制框架已经初步建立的判断，提出了进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。认识到完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，将完善公共财政体制放入完善社会主义市场经济体制的棋盘，从而在两者的密切联系中谋划进一步推进公共财政建设的方案，也就成了题中应有之义。以此为契机，中国的财税体制改革又开始了旨在进一步完善公共财政体制的一系列操作。

最先进入操作程序的，首推新一轮税制改革。在《决定》的第20条中，新一轮税制改革的内容被概括为如下八个项目:改革出口退税制度；统一各类企业税收制度；增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围；完善消费税，适当扩大税基；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制；实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一的物业税，相应取消有关收费；在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权；创造条件逐步实现城乡税制统一。从2003年10月《决定》通过至今，已经先后有出口退税制度的改革、改进个人所得税内容之一——上调工薪所得减除额标准和实行高收入者自行申报、实现城乡税制统一改革的重要一步——取消农业税、增值税由生产型转为消费型改革在东北地区三省一市和中部地区26个城市进行试点，统一各类企业税收制度的主要内容——内外资两个企业所得税法合并等几个项目得以启动。并且，以处于核心地位的改革项目——内外资企业两个企业所得税法合并改革的启动为标志，新一轮税制改革已经进入实质操作期。

与此同时，财政支出以及财政管理制度线索上的改革也投入了操作。对此，《决定》的第21条描绘了如下一幅蓝图:健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任；进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持；深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革；清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理；改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督；建立预算绩效评价体系、实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控；加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。与以往发生在这些事项上的改革有所不同，这一轮的改革适逢科学发展观和构建社会主义和谐社会重大战略思想的提出，故而，在全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的棋盘上推进财税体制的改革，并在两者的密切联系中谋划财税体制改革的方案，也就成为一种必然的选择。

应当说，在上述的这些方面，我们已经获得了重要进展:公共财政开始了逐步覆盖农村的进程；财政支出越来越向以教育、就业、医疗、社会保障和住房为代表的基本民生事项倾斜；围绕推进地区间基本公共服务均等化，加大了财政转移支付的力度并相应调整了转移支付制度体系；以实行全口径预算管理和政府收支分类改革为入手处，强化了预算监督管理，进一步推进了政府收支行为及其机制的规范化，等等。

可以预期，伴随着整体经济社会改革的步步深入，财税体制改革将越来越向纵深地带挺进。

从主要着眼于为整体改革“铺路搭桥”、以“放权让利”为主调的改革，到走上制度创新之路、旨在建立新型财税体制及其运行机制的1994年的财税改革；从主要覆盖体制内的政府收支和以税制为代表的财政收入一翼，到体制内外政府收支并举、财政收支两翼联动；从以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革，到作为一个整体的财税改革与发展目标的确立；从构建公共财政基本框架，到进一步完善公共财政体制和公共财政体系，当我们大致把握了30年间中国财税体制改革的基本轨迹之后，一个绕不开、躲不过且对本书的命题具有重大意义的问题便接踵而来:中国财税体制改革是否存在着一条上下贯通的主线？换言之，中国的财税体制改革，究竟有无一个一以贯之的改革取向？(www.daowen.com)

其实，在上面的讨论过程中，我们已经一再地遇到这个问题。并且，已经为解决这个问题打下了相应基础。

重要的事情是要回答:中国的财税体制改革从哪里来，又到哪里去？这要分别从改革的起点、改革的路径和改革的目标中去探求和揭示。

一、改革的起点

中国的财税体制改革，当然是由传统经济体制下的财税运行格局及其体制机制起步的。对于那一时期的财税运行格局，尽管可从不同的角度加以归结，但本着收入——“钱从哪里来”、支出——“钱向何处去”以及政策——“收支安排所体现的目的”这三个有关财税活动运行层面的基本线索，可以将其概括如下:财政收入主要来自于国有部门；财政支出主要投向国有部门；财政政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”。以1978年的情形为例，全国财政收入的86.8%来自于国有部门的缴款，全国财政支出的85.6%用于国有部门。这样一种“取自家之财”、 “办自家之事”的财政收支格局，所折射出的，无非是财政政策的鲜明取向——发展和壮大国有经济、削弱以至铲除私有制经济。

财税运行格局之所以是上述这个样子，当然同那一时期所实行的“二元”的经济社会制度环境有关。在“二元”的经济社会制度下，作为其重要组成部分的财税体制机制，自然也必须建立在“二元”的基础上——在财政上实行不同所有制分治和城乡分治。这就是:

——国有制财政。以所有制性质分界，财政收支活动主要在国有部门系统内部完成。至于非国有部门，则或是游离于财政的覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。

——城市财政。以城乡分界，财政收支活动主要在城市区域内部完成。至于广大农村区域，则或是游离于财政的覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。

——生产建设财政。以财政支出的性质分界，财政支出活动主要围绕着生产建设领域而进行。至于非生产性或非建设性的支出项目——其中主要是以改善民生为代表的公共服务性的支出项目，则往往被置于从属地位或位于边缘地带。

换言之，“二元”的财税体制机制所覆盖的范围，不是全面的，而是有选择的。“二元”的财税体制机制所提供的财税待遇，不是一视同仁的，而是有薄有厚的。财政支出的投向，不是着眼于整个公共服务领域的，而是专注于生产建设的。于是，便形成了同属一国国民、身处同一国土之上并受同一政府管辖，但因财税覆盖程度不同而须面对不同财税待遇的不同的区域、不同的企业和不同的居民。

有选择而非全面的财税覆盖范围，有厚有薄而非一视同仁的财税待遇，专注于生产建设而非整个的公共服务领域，如此的财税体制机制以及作为其结果的财税运行格局，显然不能说是“公共性”的，至少其“公共性”是被打了折扣的。事实上，“国有制财政＋城市财政＋生产建设财政”所集中凸显的，正在于传统体制下的“二元”财税体制机制的“非公共性”特征。

这就是说，“非公共性”的财税运行格局及其背后的体制机制，是中国财税体制改革的起点。也可以说，正是这种“非公共性”的财税运行格局及其体制机制同财税本质属性以及经济社会发展之间的不相适应性，把中国财税体制推上了改革之路。

二、改革的路径

中国财税体制改革的一大特点，就是它始终作为整体经济体制改革的一个组成部分，始终与整体改革捆绑在一起并服从、服务于整体改革的需要。迄今为止，关于中国经济体制改革的一个最广为流行的表述是“市场化改革”。如果说整体改革是沿着一条颇具规律性且朝着市场化方向迈进的道路走过来的，那么，财税体制改革便是一个顺应这一变革并逐步向适应市场化的财税运行格局及其体制机制靠拢的过程。

总体而言，经济的市场化进程首先带来的，是GDP所有制构成的多元化。这一影响传递到中国财税运行格局上，就是财政收入来源的公共化——由“取自家之财”到“取众人之财”。到2007年，全国税收收入来源于国有部门的比例，已经退居到19.2%，来自于其他所有制成分的份额，则提升至80%以上。而且，仍在呈继续上升之势；财政收入来源的公共化，自然会推动并决定着财政支出投向的公共化——由“办自家之事”到“办众人之事”。到2006年，在全国财政支出中，包括基本建设、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用等专门以国有经济单位为主要投向的支出占比，已经由1978年的52.7%大幅下降至15.87%。与此同时，面向全社会的诸如养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城市居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济费等社会保障支出以及文教、科学、卫生事业费支出和政策性补贴支出等所占的份额，分别上升至11.25%、18.69%和3.58%。[1]而且，其中的不少项目，还是从无到有的。财政收支的公共化，又进一步催生了财政政策取向的公共化——由在“自家”与“他家”之间搞“区别对待”到在全社会范围内实行“国民待遇”。也就是说，经济的市场化已经带来了中国财税运行格局的公共化。

呈现在财税运行格局上的这些变化，当然是在财税体制机制的变革过程中发生的。没有以公共化为取向的财税体制机制的变革，不可能有财税运行格局的公共化。发生在财税体制机制上的变革，又是一个顺应经济市场化以及经济社会制度由“二元”趋向“一元”的过程。这就是:

——从国有制财政走向多种所有制财政。财政的覆盖范围不再以所有制分界，而跃出国有部门的局限，延伸至包括国有和非国有在内的多种所有制部门。

——从城市财政走向城乡一体化财政。财政的覆盖范围不再以城乡分界，而跃出城市区域的局限，延伸至包括城市和农村在内的所有中国疆土和所有社会成员。

——从生产建设财政走向公共服务财政。财政支出的投向不再专注于生产建设事项，而跃出生产建设支出的局限，延伸至包括基础设施建设、社会管理、经济调节和改善民生等所有的公共服务事项。

可以看出，中国财税体制机制所发生的变化，集中体现在其覆盖范围的不断拓展上。由“国有制财政＋城市财政＋生产建设财政”向“多种所有制财政＋城乡一体化财政＋公共服务财政”的跃升，便是财税的覆盖范围不断拓展并逐步实行财税的无差别待遇的过程。在这个过程中所日渐彰显的，正是财政与生俱来的本质属性——“公共性”。

这就是说，经济的市场化和财税的公共化，是一枚硬币的两个方面。经济的市场化，必然带来财税的公共化。由“非公共性”逐步向“公共性”靠拢和逼近的所谓“财税公共化”过程，是过去30年间中国财税运行格局及其体制机制所经受的最可称道的重大挑战。

三、改革的目标

正如整体改革是一个由目标不那么明晰、靠“摸着石头过河”，到目标愈益明确、以自觉的行动朝着既定目标前进的过程，财税体制改革也有着类似或相同的经历。

前面的考察已经先后表明，当财税体制改革刚刚起步的时候，并未确立公共化的财税体制改革取向，更未有构建公共财政体制的说法。那时，几乎所有的改革举措，都是基于提升经济活力的目的，围绕着“放权让利”的主调而推出的。然而，正是这种旨在为整体改革“铺路搭桥”、从下放财力和财权入手的种种举措，打破了“财权集中过度、分配统收统支，税种过于单一”的传统体制格局，把中国财税运行格局带上了收入来源公共化和支出投向公共化的轨道。并且，作为收入来源公共化和支出投向公共化的必然结果，由此启动了中国财税体制机制的公共化进程。

当改革必须调整航向，在社会主义市场经济体制的棋盘上谋划全新的财税改革方案的时候，虽然并未清晰地意识到经济市场化与财税公共化的高度相关性，但那时所操用的几乎每一个棋子或推出的几乎每一个举措，也都是基于财税运行格局已经变化且不可逆转的现实而选择的。而且，在那样一种情势之下，能够作为改革参照系的财税体制机制，自然是典型市场经济国家的财政税收制度。能够与社会主义市场经济对接的财税体制机制安排以及相关的原则界定，也自然离不开经济的市场化这个基础。来自于诸多方面的同市场经济血脉相连的因素、理念、规则、制度等叠加在一起，不仅催生了公共财政的概念以及相关的实践。而且，改革的着眼点也越来越向公共化的方向聚集。

当局部性的改革随着改革的深入而逐步向全局延伸，以至必须对财税体制改革目标有个总体定位的时候，也许是水到渠成的功效所致，“构建公共财政基本框架”便被作为一种当然的选择，进入人们的视野。并且，从那以后，包括收入、支出、管理和体制在内的几乎所有的财税改革线索和几乎所有的财税改革事项，都被归结于这条改革的主线索，都被覆盖于这一改革的总目标。也正是从那以后，关于中国财税改革与发展目标或财税体制改革目标，从学术界到实践层，都越来越集中于“构建公共财政体制”或“建立公共财政制度”的概括或表述。

伴随着建设完善的社会主义市场经济体制目标的形成和确立，建设完善的公共财政体制随之成为财税体制改革的方向所在。于是，“进一步健全和完善公共财政体制”、 “完善公共财政体系”便被作为与时俱进的概括或表述，进入到中共十六届三中全会、国家“十一五”规划和中共十七大等党和政府的一系列重要文献之中。以此为基础，公共财政的字眼、理念和精神，也越来越深刻地融入学术界围绕包括政府职能格局、公共服务体系和社会事业建设等在内的重大经济社会问题的阐述以及普通百姓的日常生活。至此，可以毫不夸张地说，经过了30年“摸着石头过河”般的艰难探索，在我国，全力和全面建设公共财政，已经演化为一种围绕中国财税体制改革的有意识、有目标的自觉行动。也可以说，我们已经进入全力和全面建设公共财政的时代。

这就是说，中国财税体制改革的基本取向在于公共财政。由“非公共性”的财税运行格局及其体制机制起步，沿着“财税公共化”的路径，一步步逼近“公共性”的财税运行格局及其体制机制方向，正是迄今为止并将贯穿未来的中国渐进式财税体制改革的主线索。

说到这里，做出如下判断可能是适当的:中国的财税体制改革，事实上存在着一条一以贯之的主线。这条主线，说到底，就是由“非公共性”的财税运行格局及其体制机制不断向“公共性”的财税运行格局及其体制机制靠拢和逼近。中国的财税体制改革，事实上也有着一个一以贯之的基本取向。这个基本取向，就是构建并实行既与完善的社会主义市场经济体制相适应，又与财政的本质属性相通的公共财政制度体系。

以如此的角度并站在宏观层面上“俯视”中国财税体制改革的全景，可以清晰地看到，过去的30年间，我们正是瞄着这“一个取向”、沿着这“一条主线”奔跑过来的。未来的若干年间，我们仍要瞄着这“一个取向”、沿着这“一条主线”继续奔跑下去。“一条主线＋一个取向”，正是我们在深刻总结历史经验和前瞻未来走势的基础上，对于中国财税体制改革的历史规律做出的高度概括。

出于上述的种种考虑，本书取名为《中国财税体制改革30年——奔向公共化的中国财税改革》。在这样一个主题下，并且循着改革的“阶段性”轨迹，本书除导论外，共安排了七章内容。

第一章讨论传统经济体制下的中国财税体制。这一章概括描述了传统经济体制下财税运行格局及其体制机制的基本状态。由财税体制的政治经济特征入手，揭示作为财税体制改革起点的社会主义计划经济体制的特征并给出传统财税体制的主要特征，进而说明其内在压力和不可持续性，构成了这一章的基本线索。其主要意图，在于给出本书的研究起点。

第二章讨论改革初期发生在财税体制上的变化。在这一章中，财税体制被置于“放权让利”为主调的改革背景之下，详细描述了财税体制为“启动”经济体制改革而推出的若干举措以及所做出的“铺路搭桥”式的贡献。先后进入视野的有:一是旨在拉开整体经济改革序幕的财税“让利”举措；二是旨在调整中央与地方分配关系的“分灶吃饭”改革；三是旨在规范国家与企业分配关系的两步“利改税”；四是旨在推动改革开放进程的工商税制改革；五是旨在探索缓解财政困难之路的调整支出结构动作；六是旨在打造财税体制基础的财会制度改革。

第三章讨论1994年的财税改革。重点在于说明，它是以制度创新为特点的、突破了以往“放权让利”思路束缚的根本性的变革。在这一次的财税改革中，中国财税体制及其运行机制发生的变化具有非同小可的特殊意义。它不仅为国家财政状况的根本好转打下了基础，而且，为我们搭起了社会主义市场经济体制条件下的财税体制机制的基本框架。

第四章讨论扩展至1998年开始的以规范政府收支行为为主要着眼点的“税费改革”。并且，由此出发，先后讨论了作为宏观调控重要手段的财政政策取向的调整过程、为作为一个整体的财税体制改革勾画蓝图的1998年的全国财政工作会议、着眼于自身的各项预算管理制度改革、具有为公共财政建设添加驱动程序之效的加入WTO进程以及为打造社会保障营盘而推出的“两条社会保障线”举措。意在说明，1994年以后，中国财税体制的改革已经由收入一翼延伸至支出一翼，由专注于体制内收支扩展至体制外收支。并且，最终确立了财税体制改革的总体目标——构建公共财政基本框架。

第五章将讨论的视野聚焦于完善社会主义市场经济体制的宏观背景，以进一步完善公共财政体制和公共财政体系为线索，主要记录了我国在新一轮税制改革、财政支出方向调整、政府间财政体制改革以及财政管理体制改革等方面所取得的进步。这一章的重点在于说明，完善的社会主义市场经济体制与完善的公共财政体制相辅相成，血脉相连。将公共财政建设植根于完善的社会主义市场经济体制的土壤，在两者的密切联系中谋划公共财政建设的方案，是我们的一个当然选择。

第六章在大致把握了财政体制改革的基本轨迹之后，以“全覆盖之路:公共财政的来龙去脉”为标题，着力于财税体制改革规律的揭示。并且，在此基础上，试图建立一个有关中国财税体制改革的理论分析框架。主要讨论了三个问题:改革以来中国财税体制所发生的根本变化是什么？被很多人认作“新生”概念的公共财政的实质内容又是什么？作为改革目标的公共财政制度，具有怎样的基本特征？这一章实质是对前面五章内容的系统总结。

第七章旨在勾勒未来的财税体制改革“路线图”。以“加快步入公共财政制度的新境界”为标识，重点讨论了如何进一步夯实公共财政建设的基础环境、进一步完善公共财政的制度框架、进一步健全公共财政运行机制和进一步扩大财政领域的国际交流与合作四个方面的问题。意在指出，尽管我国公共财政制度的框架已经建立，但这个框架还只是初步的。通向完善的公共财政制度之路，还很漫长。要真正步入公共财政制度的新境界，我们还有诸多重要的事情要做。

参考文献

1．财政部财税体制改革司:《财税改革十年》 ，中国财政经济出版社1989年版。

2．项怀诚:《中国财政体制改革》 ，中国财政经济出版社1994年版。

3．刘积斌、谢旭人:《迈向新世纪的中国财政》 ，中国财政经济出版社1998年版。

4．刘仲藜等:《中国财税改革与发展》 ，中国财政经济出版社1998年版。

5．高培勇、温来成:《市场化进程中的中国财政运行机制》 ，中国人民大学出版社2001年版。

6．财政部综合计划司:《中国财政统计（1950—1991） 》 ，科学出版社1994年版。

7．国家统计局:《中国统计年鉴》（2007），中国统计出版社2007年版。

[1]使用2006年而非2007年的数字，是因为自2007年起实行了新的财政收支分类。由于新旧分类方法的差异，目前暂无可与1978年口径对比的数据。