第三节　外资政策的制定与完善

各国采取的外资政策措施大体可以分为“国民待遇型”与“非国民待遇型”两大类别。而从一个国家对于外资的态度来看，无非是鼓励与限制，由此也形成两种不同的外资政策。尽管如此，有些国家对外国资本开放的范围大一些，比重也多一些，如东欧各国和亚洲的新加坡、韩国及我国港、台地区便属于这一类型;而另一些国家中的外国资本就相对少一些，外资进入也相对有些限制。这主要表现为发达国家在经济增长初期先后实施保护贸易和限制外资的政策，如美国、德国和日本。之所以会如此不同地处理本国经济与引进外资的关系，除了各自特定时期的原因外，不同的外资观即对外资的不同认识是一个重要因素。

一、引进外资的副作用

外国资本的大量流入会对东道国经济产生许多负面影响，不利于经济的发展，具体表现在以下方面:

(一)超规模引进外资会冲击国内经济

首先，一个国家如果不加限制地盲目利用外资，只会加重其债务负担，由此造成对国内经济的冲击。

其次，超规模引进外资，容易造成发展中国家对外资的技术依赖，以致国内技术创新的势头减弱。技术的畸形发展往往会使先进的工业生产方法和技术集中于国内的外资企业，加大了本国企业与外资企业在生产和技术方面业已存在的差距。并且，外资企业的技术专利制度、产业技术保密制度和禁止向附属地方企业无偿转让技术的种种制度，严重限制了科学技术在发展中国家国内的转移，强化了国内企业之间、国内企业与外资企业之间的投资封锁，从而阻碍了国内技术进步与生产方法的变革，使发展中国家的民族产业受到外资长驱直入的冲击，给发展中国家的民族经济造成巨大威胁，严重的还会使发展中国家成为外资的附庸。

最后，大量的外资进入，还会增加东道国宏观经济调控的难度。

(二)不合理的引进外资会加剧发展中国家产业结构的失衡

对于发展中国家而言，倘若外资在国民经济各地区、各部门间的配置不适当，则会引起和加剧发展中国家经济结构特别是产业结构的失衡。这种状况会造成市场扭曲，即市场价格不能客观真实地反映市场价值的变动，从而造成资源的浪费和无效配置，这表明引进外资的结构合理与否至关重要。

(三)“超国民待遇”的外资政策削弱了国内企业的竞争能力

外资企业通过关税减免、低廉的土地成本、低劳动力成本、所得税减免等一些“超国民待遇”能获得优惠的投资条件。相比之下，东道国企业的税负普遍高于外资企业，政府对国内企业的管理也比较严格，这种结果人为弱化了东道国企业的竞争力。

另外，外资在其投资回收期以后的利润所得也意味着东道国资源的外流，尤其是那些私人外资企业主往往将很大一部分利润以外汇形式汇出其所在的发展中国家，从而使这些资金非但无法用于进一步发展该国的经济，反而在一定程度上强化了外汇给经济发展所带来的瓶颈约束。

再者，倘若对于外资管理不善，则外资企业便从其自身利益出发，不使用发展中国家的既有资源，而是往往从发达国家或其母公司购进其生产经营所需的资本品、中间产品与原材料等这些不仅价格高昂，而且需要用外汇购买的进口要素。这样一来，其结果只能是造成发展中国家的既有资源得不到合理、有效的开发利用，而且还在一定程度上扩大了发展中国家的外汇缺口和国际收支逆差。至于外资企业利用偷税漏税、贿赂当地政府官员、低报利润、虚报成本、高估投入要素价格、低估产出价格、转移定价等非法手段来谋取不正当收入的事情也不少。

二、中国外资政策演变

改革开放以来，我国根据各种不同的外资形式制定相应的法令，如《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》(2001)、《关于外商投资企业境内投资的暂行规定》等，从这些立法中体现出我国的外资政策特征，其根本目标是利用外资促进我国经济增长，中间目标是以吸引外国资本弥补本国资金不足为主，以引进国外先进技术和提高本国人才素质为辅，其发展过程可以大致分为实施优惠、放松限制和国民待遇三个阶段:

(一)以实施优惠为主要内容的阶段

相当长一段时期以来，中国以实施优惠而显示出其“主动型外资政策”的特征。对外资企业的优惠主要表现在以下方面:

一是在法人税方面对外资企业实行“低”、“免”、“减”的原则，即外资企业的法人税率为30%，而在较长时期国有企业的税率为55%，这使得外资企业的税率大大低于国有企业。其次，外资企业享受减免法人税的待遇，即根据国家有关政策规定，外资企业产生利润后免征法人税两年，两年免税结束后，又享受在30%基础上减征50%法人税三年的待遇，即仅征15%的法人税。

二是土地使用方面的优惠，即国家通过降低土地使用费对外资企业提供新的优惠。在引进外资初期，有些地方仅以每平方米5～20元近乎于免费的价格向外商投资企业提供土地，而同期国内企业却面临着土地价格不断上涨的趋势。

三是免除外资出口企业在进口设备和原料上的关税，而同类物品在当时对于国内企业的关税也处于较高水平。

(二)以逐步取消对外资限制为主要内容的阶段

逐步取消对外资限制是中国外资政策第二阶段的特征。长期以来，我国对外资企业的出资率只有25%的下限规定而无上限限制，因此对外资企业放松或取消限制主要表现在行业和国内市场的销售这两个方面。例如，1983年作为合资企业认可进入的领域有资源开发、制造业、水产业、旅游观光及服务业等21种行业部门，而到1987年时，限制的部门为28种，禁止的部门仅为14种，目前对外资企业进入我国的相应行业有进一步放开的趋势。另外，对外资企业所作的出口规定及其出口比率也作了根本性变更，这一指标在过去70%的基础上下降到0～40%，这意味着外资企业生产的绝大部分产品被允许在国内市场销售。

(三)对外资实施“国民待遇”阶段

中国外资政策第三阶段的举措在于取消对外资企业的限制后，进一步开放国内市场。这一政策的体现是:不仅撤销了生产高科技产品和进口替代产品外资企业在国内销售比率的限制，而且还开放了以往不允许进入的金融、航空服务和情报服务等重要领域。与此同时，国家又将地方政府审批外资权限的金额从1000万元上升到3000万元人民币，从而进一步下放和扩大了地方和大企业引进外资的权限。

对外资实施“国民待遇”的突出表现是国家近年颁布的企业所得税改革政策，即国内与国外企业统一标准的“两税合一”政策，也可视为中国外资政策的重要调整。

三、中国外资面临的问题与对策

为了进一步发挥外资在我国经济发展中的积极作用，尽量避免其负面影响，必须围绕外资规模与结构完善我国的外资政策。

(一)促进“非缺口型”外资向“缺口型”外资的转化

(1)外资类型的选择要以宏观经济恒等的调节方式为依据。非缺口型外资的出现，客观上要求通过两缺口内部的调节方式来实现宏观经济的平衡。

(2)在以资本单向流入为主的前提下，应尽量限制非缺口型外资的规模。就我国情况而言，非缺口型外资总额在我国银行存差中已占到相当比重。在此情况下，我国控制非缺口型外资的规模，其实质是通过弱化外资对内资的挤出效应，以减少我国资金闲置的数量。其具体措施可表现为对外资流入总量、增长幅度和出资比率等方面进行控制。

(3)促进储蓄向投资的转化，使内资尽量用于投融资领域。相当长一个时期以来，我国之所以形成了大量非缺口型外资并由此加剧了经济不平衡，一个重要的原因就是:当我国宏观经济恒等关系已由缺口型变为非缺口型的条件下，通过引进外资的外力调节方式却一直沿用下来并有不断扩大的趋势。因此，在资金短缺转为资金较多闲置或相对剩余的情况下，实施将储蓄转化为投资的缺口自身调节方式，能实现经济增长和宏观经济恒等的双重目标。要做到这一点，必须把宏观经济的恒等机制作为我国今后选择外资类型和引资规模的重要依据。就我国现状而言，外资政策的中间目标应该从重视弥补资金不足转变到重视引进国外先进技术、提高本国人才素质方面，从重视外资数量规模转变成重视外资质量和结构方面。只有这样，才能防止出现有缺口引进外资、无缺口也引进外资的无制约现象。(www.daowen.com)

据测算，35%～40%的投资率可以维持9%～10%或更高的经济增长速度。^[2]我国在未来15年内的国内储蓄不会低于40%，而对外贸易将保持适度增长的势头也有利于实现所需外汇从大量依靠外资向依靠出口创汇转变。因此，国内资金足以保证21世纪头十年7%的经济增长率目标的需要。问题的关键在于，必须为储蓄转化为投资提供一个良好的环境。在我国的间接融资方式下，不仅应通过降低利率来为企业提供廉价的资金，更重要的是应该形成“借得到”、“贷得出”、“收得回”的良好的投融资运行机制。另外，直接融资的发展要与企业制度的改革相结合。

(4)调整外资结构，对非缺口型外资进行产业和区域上的引导。我国结构性资金缺口主要表现为基础设施、基础工业、农业等部门和中西部地区尚需相应的建设资金，由此需要根据实际情况对外资实行鼓励和限制相结合的政策。

首先，对外资的优惠待遇要体现在相关地区和产业的投资上。一方面，加大中西部地区的政策倾斜力度，加快其基础设施建设进程以及城市化进程，吸引外资到中西部投资。另一方面，建立跨国公司需要的配套前向、后向产业群，吸引跨国公司投资，加大技术密集型产业以及金融保险等第三产业外资的比重。

其次，对于地区差异和引进资金不平衡的问题，应成立统一的外资管理专门机构来负责审批或限制一些重大的项目，并对地方政府审批项目进行监督和检查，这有利于限制盲目和重复引进外资。

另外，在非缺口型外资主导的条件下，直接投资所带来的市场、行业垄断已初露端倪。适当提高间接利用外资的比重，有利于把外资的使用重点逐步引向关键行业及关键技术设备方面，同时也有利于民族工业的正常发展。

(5)放松对资本流出的限制，积极开展对外投资，为内资在国外开拓和寻找新的投资场所。非缺口型外资的出现，要求变单向的引进外资为资本双向流动。随着企业实力的增强，某些行业或产品具有比较优势时，应积极鼓励我国企业大胆走出国门进行对外投资。这不但减缓了非缺口型外资涌入所造成的国内资金闲置与沉淀，进而降低了非缺口型外资的负面效应，而且由于实现了内资与外资在投资领域的替代，通过对外投资使得内资得以重新发挥作用并在更广阔的市场中寻求到新的增值机会。

(6)协调外资政策与经济发展目标之间的关系。我国外资政策与措施中，存在着调整进度不一而导致出现政策之间互相矛盾的情况。这主要表现在:对外资的优惠政策和采取行政干预保护国内市场的做法与市场化、WTO的精神相违背;优惠政策与地区政策、产业政策相冲突，致使外资投向的地区结构、产业结构难以达到预期目标，这些都是亟待解决的问题。

(二)外资结构调整原则与对策

针对外资结构存在的不合理状况，有必要从优化外资结构的角度着手，加强对外资的引导和管理，提高利用外资的质量，更好地为我国经济建设服务。

1.优化利用外资的产业政策，引导外资的产业投向

根据我国产业结构的现状和基本目标，今后外资投入应与国民经济整体结构的调整相衔接。

(1)切实重视和加强对农业的投入，促进农业由粗放型向集约化发展，加快发展高效优质农业;引导外资加强对能源、交通运输、原材料等瓶颈产业的投入，进一步缓解其对国民经济发展的制约;在维持对机械、电子、石油化工、汽车制造和建筑等行业投入的基础上，鼓励外资对商业、物流、银行、证券和保险等服务业进行投资以带动产业结构升级，促进国民经济的增长。

(2)对于投向高新技术的外资贯彻以市场换技术的战略。值得注意的是，对于外商投资于一般技术水平加工工业项目应控制这部分产品的国内市场，以防外资规模过大，威胁民族工业的生存和发展。

(3)加快价格体制的改革，保持稳定的宏观经济环境。目前，我国价格体制仍不合理，工农业产品的价格剪刀差仍然存在，基础产业产品价格偏低、加工产业产品价格偏高的现象继续发展，这种状况难以引导外资投向基础设施和基础产业。其次，国内严重的通货膨胀往往使外国投资者难以计算和确定投资成本及投资回报率，从而倾向于选择“短、平、快”的项目。因此，外资产业政策的顺利实施是需要宏观调控政策积极配合的。

2.切实落实西部大开发战略，引导外资投向中西部地区

中西部利用外资的区位优势和人缘、地缘、血缘方面与东部存在的固有差距，决定了中西部不可能像沿海那样利用广泛的民间力量来推进利用外资的进程，而应积极实施政府推进的方针。

(1)加大对中西部地区的投入和支持。国家投入资金帮助中西部进行基础设施建设，改善投资环境，这是中西部自身力量难以做到的。此外，必须兑现西部大开发战略中对外商到中西部投资的各种优惠政策。值得一提的是，在中西部与东部投资差距较大的情况下，不依靠优惠的政策中西部是难以吸引到外资的。

(2)利用外资与发挥中西部优势结合。中西部具有自身资源优势，应鼓励外商对中西部地区具有相对优势的农牧业资源、能源和原材料进行投资。另外，引进外资与国有大中型企业改制改组相结合，既可以充分利用中西部地区现在工业基础，又可为振兴中西部国有大中型企业提供契机。

(3)改变招商方式，学习沿海经验。变坐地招商为登门招商、间接性招商为常年性招商、意向性招商为项目定向招商。

3.大力引进跨国公司的投资

要提高利用外资的水平和质量，必须重视吸引美、日和西欧国家大型跨国公司的投资，为增强对跨国公司的吸引力，应重视以下方面:

(1)继续改善投资环境，增强利用跨国公司资本的能力。大型跨国公司追求的是高层次的投资环境，如完备的基础设施、发达的国民教育、完善的生产资料市场、良好的运输通信条件、多方面的信息来源、发达的金融服务、有效的经济体制。因此，改善我国的投资环境必须定位更高，从“硬环境”与“软环境”两方面下工夫。

(2)进一步清理我国的外资法律、政策，创造有利于跨国公司的大环境。首先，应按国民待遇原则修正外资法律政策，真正建立公平、公正的竞争秩序。其次，外资优惠应从单纯的吸引外资转向促进我国产业结构的优化上来，推动我国产业升级。再次，完善保护外国投资者的各项法律制度，尤其是工业产权法律制度。

(3)进一步放宽跨国公司的投资领域和某些产业的投资比例，放宽经营范围。当然，在吸引跨国公司在华投资的同时，必须加强对跨国公司的监管和引导。

4.适当扩大国外借贷资金规模，保持外资利用方式结构的均衡

(1)努力加强与国际金融机构以及外国政府的联系，争取更多的无息或低息贷款，以弥补我国社会资本的不足。

(2)优化外债结构，处理好中长期外债与短期外债、浮动利率外债与固定利率外债、官方贷款与商业贷款三种比例关系。

(3)限制外商对我国市场饱和领域的直接投资，坚决取缔属于重复建设的外商直接投资项目，确实保证外商直接投资对我国行业资本起到弥补作用，而不是产生挤出效应。

【注释】

[1]王洛林等.中国外商投资状况与发展趋势.财贸经济，1997(10).

[2]王健.跨世纪发展中的利用外资战略.北京:中国经济出版社，1996.