第三节　财政基础设施投资支出

购买性支出可以分成两大类：一类是政府购买日常政务活动和事业发展所需商品和劳务支出；另一类是政府购买投资所需商品和劳务的支出。前者是政府为各部门进行政务活动和事业单位开展业务活动所拨付的日常经费支出，因此也称为社会消费支出。本章前两节所讲的行政管理支出和国防支出、文教、科学、卫生支出显然属于社会消费支出。后者是政府的投资拨款和贷款，其结果是形成各类资产，主要是固定资产，因此称为政府投资支出或财政投资支出。本节和第四节要讲述的基础设施建设支出和农业支出就属于政府投资支出。

一、政府投资的一般分析

（一）政府投资的概念

投资是经济增长的动力和主要因素。在任何社会中，社会总投资由政府投资和非政府投资两大部分构成。非政府投资是企业和个人的投资，他们使用自己筹措的资金从事投资活动，主要为社会提供私人产品。政府投资也称财政投资，是指以政府为投资主体，以财政资金为主要资金来源的投资活动，主要为社会提供公共产品或准公共产品。2005年，我国全社会固定资产投资额为88 773.6亿元，其中，财政预算内资金投资额为4 154.3亿元。

政府投资在各国社会总投资中所占的比重存在着较大的差异，影响这个比重的因素主要有两个：一是经济体制的不同。一般来说，实行市场经济，非政府投资在社会投资总额中所占的比重较大；实行计划经济或政府主导型的市场经济，政府投资所占比重较大。二是经济发展阶段的不同。一般来说，发达国家的非政府投资占社会总投资的比重较大，欠发达国家和中等发达国家的政府投资所占的比重较大。

（二）政府投资的特点

政府投资的特点是相对于非政府部门投资而言的。

非政府部门投资主要是由具有独立的商品生产者和经营者身份的企业和个人来执行的，其投资具有以下特点：第一，企业和个人作为自主经营、自负盈亏的经济实体，其投资是以实现微观上的盈利为目的，追求利润最大化；第二，由于其自身积累的限制，难以承担投资浩大的项目，通常多投资于成本小或适中、周期短、见效快的短期性建设项目；第三，企业和个人从自身利益考虑，一般不愿投资于具有外溢性社会效益的建设项目。

政府投资具有不同于非政府部门投资的特点：第一，由于政府居于宏观调控的主体地位，其投资的目的是为了最大限度地提高整个国民经济的宏观效益，因此，政府投资在微观上可以是不盈利或微利的项目；第二，由于政府财力集中且多半是无偿的，可以投资于大型项目和长期项目；第三，政府投资主要用于基础性、垄断性、外部效益性较强的建设项目，以求协调社会经济结构，弥补市场缺陷。

（三）政府投资的范围

根据建设项目在社会经济发展中的作用，可将投资项目划分为三大类：竞争性投资项目、基础性投资项目和公益性投资项目。

竞争性投资项目是指完全受市场调节，在微观上具有明显营利性的项目，它提供的产品属于典型的私人产品，价格完全通过市场竞争形成。如轻工、纺织、机械、电器等加工产业当属此类。

基础性投资项目是指为社会经济各部门提供共同的生产条件的建设项目，主要是基础产业项目，包括基础设施和基础工业。基础设施主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通讯、水利和城市排（供）水、供气、供电设施；基础工业主要指能源、基本原材料等工业。与其他项目相比，基础产业项目一般具有全局性影响，投资规模巨大，产业带动性极强，对整个社会经济发展形成强烈的制约作用，但一般情况下建设周期较长，投资回收较慢。

公益性投资项目主要是指外部效益较强，或者完全没有内部效益的项目，比如文化、教育、科学、卫生、福利、行政管理和国防安全等项目，这些项目所提供的产品和劳务，基本上属于公共产品或准公共产品。

根据上述三类投资项目的不同性质和特点，以及市场经济中政府投资和非政府投资的特点，其投资范围应做如下划分：竞争性投资项目应以非政府为投资主体，通过市场筹集建设资金，政府对支柱产业的重点项目和高技术开发项目可以有选择地加以支持。基础性投资项目主要应由政府集中必要的资金进行建设，并引导非政府资金参与投资。公益性投资项目主要由各级政府投资建设，但是有些公益项目，如文化、教育投资部分地吸引非政府投资也是必要的。

（四）政府投资的作用

在市场经济中，政府投资的作用主要表现在以下两方面：

第一，弥补市场调节不足，协调社会投资结构。在市场经济中，非政府部门是社会投资的主体，对优化资源配置发挥基础作用。但是，非政府部门投资的固有特点，使其在投资项目的选择上具有明显的局限性，即难以使非政府部门对公益性和基础性项目进行大量的投资，而这些局限又是市场机制本身不能克服的。因此，政府对公益性和基础性项目的投资就弥补了市场调节的不足，为社会和经济的和谐发展提供了条件。

第二，政府投资是国家进行宏观调控的重要手段。从调控对象来看，可以调节社会投资总量，也可以调节社会投资结构。调节社会投资总量是通过直接调节政府自身投资规模和间接调节非政府部门投资规模，而使社会投资总规模与国民经济稳定增长所需要的投资总量相适应来实现的；调节社会投资结构是通过调节政府自身的投资结构和引导非政府部门的投资结构，使全社会的投资结构符合国家产业政策的要求来达到的。

二、财政基础设施投资支出

基础设施是指为社会生产和消费活动提供服务的各种公共设施。基础设施有广义和狭义的区分，狭义的基础设施包括公有事业（如电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施、排污系统、固体废弃物的收集和处理系统等）、公共工程（如大坝、灌渠和道路）以及交通运输（如铁路、城市交通、海港、水运和机场）等公共服务设施。广义的基础设施还包括科学、教育、文化、卫生等部门提供服务时所需的文化、卫生、教育、科研等公共服务设施。在此，我们分析的是狭义的基础设施。

（一）财政介入基础设施投资领域的理论依据

基础设施是国民经济运行的基础。在市场经济条件下，根据上述政府投资和非政府投资范围划分，基础性项目主要应由政府集中必要的资金进行投资建设，并引导非政府资金参与投资。财政之所以介入基础设施投资领域是由于该投资领域存在着市场缺陷。

1.基础设施具有准公共产品的性质。基础设施部门所提供的产品或服务几乎都是整个国民经济活动的共同需要，具有联合消费，共同受益的特征，因此，基础设施具有一定程度的公共性。但另一方面，基础设施在能够取得良好的社会效益，在其经济效益价值更多地转移到下游产业部门和消费者身上的同时，自身也可以从收取服务费或产品销售中获得一定补偿，例如环境治理，受益者是全体居民，而政府支出可从排污费收入中得到部分补偿，从而使基础设施具有一定程度的市场性。

2.基础设施普遍具有外部效益。由于基础设施普遍具有外部收益，且这种外部收益具有非排他性，因而不可能完全由市场来提供。要想纠正资源配置的不足，就必须使外部效益内在化，使基础设施产品的价格得以反映产品的全部效益。政府用于实现基础设施产品外部效益内在化的可能措施之一就是补贴，即通过对基础设施产品的外部效益进行相应的补贴，以诱使市场将供给量调整到社会边际效益等于社会边际成本的水平，从而实现资源的最优配置。这正是基础设施被认为是政府职责范畴，并促使各国政府广泛介入该领域的一个主要原因。(www.daowen.com)

3.有些基础设施，如水、电、热、气等的规模经济效益十分明显，具有自然垄断性质。如前所述，具有自然垄断性质的产品，在一定范围内会出现随着产量的增加，导致边际成本下降和边际收益上升的情况，有可能实现较大的产量和较低的价格，提升社会福利水平。但当企业成为垄断生产者时，为了获取最大利润，它可能控制产量，抬高价格，获取垄断利润，降低资源利用效率。

4.基础设施的生产大都投资大、周期长、回收慢、风险高，因而便决定了理性假设下的私人资本不愿意进行这方面的投资，或对这方面的投资较少。基础设施作为一种基础性产品，对整个国民经济的发展具有很强的制约作用。在私人资本不愿或无力投资的情况下，政府应有充足的投入，使投资的风险由社会来分担，否则会直接影响各类经济活动的有效进行，形成国民经济发展的瓶颈，从而影响经济的快速持续增长。

5.财政基础设施建设支出日益成为政府调控经济的一个重要手段。首先，在经济不景气时，私人部门的消费需求和投资需求都不强，同时企业无法吸纳失业人口，也造成社会不稳定。由于政府投资本身存在乘数效应，所以国家出面进行基础设施投资，有利于拉动国内需求，缓解社会就业的压力。其次，基础设施投资的特点决定私人资本由于能力和动力不足，难以使基础设施获得必要的发展，形成制约社会经济发展的“瓶颈”。从我国较长时期的经济发展来看，能源、交通运输、通讯是“瓶颈”；相对于加工业来说，原材料是“瓶颈”。政府强有力的基础设施投资支持，有利于调节产业结构，避免产生基础设施的“瓶颈”制约，增强经济发展的后劲。

（二）政府基础设施投资方式

投资方式是基础设施投资中最关键的问题，因为投资方式不仅关系到基础设施投资的效率，还决定了基础设施投资的资金来源。从各国和各地区在基础设施投资方面的实践来看，可供我们选择、借鉴的基础设施投资方式主要有以下几种：

1.政府直接投资，免费提供。这种方式是指政府直接进行基础设施投资，并由政府主要通过一般性税收来筹措资金，弥补全部生产成本，向公众免费提供。这是一种最基本的基础设施投资方式。这类基础设施，如市区道路、下水道、过街天桥等，虽然单项投资规模不大，但数量众多，特别是它们具有明显的纯公共产品性质，极强的非排他性或很高的排他成本决定了只能由政府进行投资建设。

2.政府直接投资，非商业性经营。这种方式是指政府直接进行基础设施投资，由特定的公共部门进行非营利性经营。这也是一种常见的基础设施投资方式。这类基础设施，如机场、码头、邮政等，由于这类基础设施的投资规模一般都比较大，而且从技术上说是可以排他的，排他成本也不高，因此，政府在提供这些服务时，要向使用者收费；收费标准一般比较低，只要在一定时期内能收回投资成本即可。

3.政府投资，商业经营。这种方式是指政府直接进行基础设施投资，然后委托法人组织按商业原则经营基础设施，自负盈亏，基础设施投资资金除了来自于政府直接投资外，法人组织可以政府为担保者在金融市场上直接融资。在政府财力有限的情况下，政府投资，商业经营投资方式对于某些具有排他性又较适宜于市场经营的基础设施来说不失为一种较好的方式。

4.财政投融资。这是指以政府信誉为基础、以产业政策为目标而进行的一种财政融资和金融投资活动。它既不同于一般的财政投资，又不同于一般的商业性投资，是一种新型的政府投资管理方式。后面，我们将专门介绍。

5.BOT、TOT和ABS。这是近年来在很多国家兴起的基础设施投资方式。BOT是英文“Bui1d-Operate-Transfer”的缩写，即“建设—经营—转让”，是指政府将一些拟建的基础设施项目通过招商转让给某一财团或公司，由其组建一个项目经营公司进行建设经营，并在双方协定的一定时期内，由该项目公司通过经营该项目偿还债务，收回投资，协议期满，该项目产权转让给政府。这种投资方式的最大特点是旨在鼓励和吸引私人投资者特别是外国直接投资者对发电厂、高速公路、能源开发等基础设施进行投资。TOT是英文“Transfer-Operate-Transfer”的缩写，即转让—经营—转让，是指委托方（政府）与被委托方（外商或私人企业）签订协议，规定委托方将已经建成投产运营的基础设施项目转让给被委托方在一定期限内进行经营，委托方凭借所转让的基础设施项目的未来若干年的收益一次性地从被委托方那里融到一笔资金，再将这笔资金用于新的基础设施项目的建设。ABS是英文“Asset-Backed-Securitization”的缩写，即以资产为支持的证券化，是指以项目所属的资产为基础，以该项目资产所能带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行高级证券来募集资金的一种项目融资方式。

6.非政府部门投资和经营，政府监管。对于能够从接受服务的消费者方面获取稳定收入，而且投资风险较小的基础设施，政府可让非政府部门投资经营。对于非政府部门投资经营的基础设施，大部分必须接受政府的监督管理。

（三）财政投融资

财政投融资是20世纪40年代后期产生于日本的一个新概念，是一个财政与金融有机融合的经济范畴。简言之，财政投融资是政府举办的政策性投融资活动。它是以政府信用为基础筹集资金，以实施政府政策为目的，将通过各种融资方式筹集的资金投向政府所要发展的产业部门的政府信用活动，是一种政府信誉与金融运作相结合的特殊的财政活动。

财政投融资的基本特征如下：

1.财政投融资是一种政府投入资本金的政策性融资，它是在大力发展商业银行的同时构建的新型投融资渠道。财政投融资与商业投融资有本质的区别，即财政投融资是政府行为，不以盈利为主要目标，而商业投融资则属于商业行为，是以获取利润为主要目标的。财政投融资与一般的财政投资性支出也是有区别的。一般情况下，以财政投融资方式投入的资金要收回本金并获得一定回报。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，市场融资的份额将扩大，专业银行商业化的趋势不可逆转。在这种条件下，构建政策性投融资机制只会加快而不会阻碍专业银行商业化的发展方向。这是因为，只有把专业银行的政策性业务分离出来，专业银行才可能真正实现商业化的经营目标。

2.财政投融资的目的性很强，范围有严格限制。在我国，随着体制改革的深化，由体制性因素形成的公共产品应逐步减少，市场商品的范围应扩大，许多基础工业产品在条件成熟时将进入市场，价格放开，并通过组建股份公司和企业集团形式谋求发展。因此，财政投融资作为政府的投、融资活动，以实施政府政策为主要目标。其范围有严格限制，主要是为那些需要政府给予扶持或保护的产品或直接由政府控制定价的基础性产业融资。

3.财政投融资的管理由国家设立的政策性金融机构负责统筹管理和经营。政策性金融机构既不是一般意义上的金融企业，也不是制定政策的机关，实际上是一种执行有关长期性投融资政策的机构，是政府投资的代理人。财政投融资由政策性金融机构负责统筹管理，可以避免有偿性投资与一般性投资相互混淆，提高政府投资运作的总体效率。

4.财政投融资的预算管理比较灵活。在预算年度内，国家预算的调整（削减预算或追加预算）需要经过人民代表大会审批通过，而财政投融资预算在一定范围内的追加无须主管部门的审批。

财政投融资的主要作用在于：（1）财政投融资是政府进行宏观调控的重要手段；（2）财政投融资是发展基础产业的政策性工具；（3）建立财政投融资制度对有偿使用的财政资金进行统一管理，有利于提高资金使用效益。

目前，我国财政投融资制度正处在不断完善之中。政策性银行是财政投融资制度的主要载体。借鉴国外投融资制度的经验，我国在1994年先后建立了三家政策性金融机构，即中国国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行。

（1）中国国家开发银行。中国国家开发银行是中国三家政策性银行中最大的一家，注册资本500亿元人民币，国家独资，直属国务院领导，主要领导人均由国务院任命。国家开发银行的主要业务职能包括支持基础设施、基础产业和支柱产业项目建设，支持国家区域发展政策，承担国际金融组织转贷款业务等。国家开发银行的资金来源主要包括政府投入的资本金、人民币债券和外债。国家开发银行除了办理支持国家产业政策的政策性国家重点建设的贷款及贴息业务以外，还承担了两项一般政策性机构不具有的业务，即作为政府或企业的咨询顾问和对大型企业的债券承销。

（2）中国农业发展银行。中国农业发展银行的主要业务职能是承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用。中国农业发展银行在若干农业比重大的省、自治区设派出机构（分行和办事处）和县级营业机构，资金来源除财政核拨资金外，主要面向金融机构发行金融债券，并使用农业政策性贷款企业的存款。

（3）中国进出口银行。中国进出口银行作为贯彻国家外贸政策的政策性银行，其主要业务职能是为大型机电设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为成套机电产品出口提供信贷贴息及信用担保。中国进出口银行的信贷业务由中国银行和其他商业银行代理，但可在个别大城市设派出机构（办事处和代表处）负责调查统计、监督代理业务等事宜。中国进出口银行的资金来源除国拨资金外，主要以财政专项资金和金融债券为主，其业务活动由有关部门组成监事会进行监督。

从资金来源看，这三家政策性银行的资本金主要是由财政预算拨款，另外，还可以向政府借款，向国内外发行由政府担保的债券，以及向国内和国外金融机构借款。从资金运用看，贷款主要投向重点发展的产业开发贷款、基础设施贷款、改善环境建设贷款、农产品收购贷款等。政策性银行以中长期贷款为主，利率低于同期的其他金融机构的贷款利率。可见，政策性银行不以盈利为主要目的，专门从事政策性金融活动，支持经济发展，实施宏观经济调控。

近年来，随着我国经济改革的进一步深化，现行财政投融资体制中的弊端也不断暴露出来。政府介入范围过宽、基本公共建设却投资不足导致资金“瓶颈”；缺乏中长期计划、监管缺位；地方政府投资体制不规范、盲目投资；等等。2004年国务院发布的《关于投资体制改革的决定》已明确指出要合理界定政府职责职能，建立投资决策责任追究制度，发展多种投融资方式，实现融资主体的多元化、融资方式的市场化和调节方式的间接化。作为一种政策性融资，我国政府应该定期制定中长期的发展建设规划，建立稳定的资金来源，主管部门应有自己稳定的融资渠道，并从立法的高度将现行体制中的责权不明、效率低下的弊端予以剔除。同时，借鉴发达国家的成功经验，使财政投融资在运作制度、运作范围、实施方式上有新的拓展，建立和完善符合我国国情的财政投融资，为政府实现其经济职能提供一条重要的融资途径。