第一节　行政管理支出与国防支出

行政管理支出是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关以及外事机构行使其职能所需要的经费支出。国防支出是指财政用于国防建设、国防科研事业、军队正规化建设等方面的费用支出。

将行政管理支出和国防支出安排在一节，主要是基于以下两点理由：首先，从国家的产生及其基本职能的角度考虑，两者同属于国家政权建设支出，都是国家机器运行所必需的。国家一经建立，一方面就必须设立公安、司法、经济管理等各类行政机构，因而行政管理支出就构成政府支出的基本内容之一；另一方面，国家产生后必须执行的另一个职能就是防御外敌侵犯，保卫国家安全，为此就需要建立军队和军事设施，因而国防支出也是一国政府的基本支出。其次，行政管理和国防都属于纯公共品，在性质上具有非排他性和非竞争性。因而，这两种支出作为政府最基本的支出，有着与其他购买支出不完全相同的性质。

一、行政管理和国防的属性分析

如前所述，行政管理和国防都属于纯公共品，在性质上具有非排他性和非竞争性。

首先来看行政管理和国防的非排他性。非排他性是指一些人在消费这一产品并享用它的效益时，不排斥其他人同时消费并从中受益。国防作为保障一个国家安全的防御体系，国界疆域之内的所有居民不管身处何方，不管是否情愿，都会同时消费，共同受益，而且人们无法拒绝政府提供的国防服务，同时也不排斥其他人消费。因此，国防具有非排他性。行政管理也是如此，比如立法。人民代表大会负有立法的任务，它所制定的法律是从全体居民的利益出发，用于规范辖区内所有居民的行为。一个法律一旦形成，则对辖区内所有人都有约束力，你既不能抗拒，也难以拒绝享受因此而获得的好处，因而立法也具有非排他性。同样，其他的政府行政管理，包括治安、外交、民政、交通管理、经济行政管理等都是政府从全体居民的利益出发制定和实施的。我们无法通过某种途径，将社会的任何一个成员排斥在上述行政服务的收益之外，因而，行政管理也具有非排他性。

再来看行政管理和国防的非竞争性。非竞争性是指在增加消费者时，其边际成本为零，因而不具有市场竞争性。无论国防，还是行政管理支出，在政府的服务体系建成后，通常其成本并不因辖区居民的人数增加而增加。或者说，多增加一个社会成员，并不会因此使行政管理和国防的成本增加，也不会因此使原有社会成员的利益受到损失。因此，行政管理和国防的边际成本为零或者接近于零。正是由于行政管理和国防有这一特点，所以，政府的行政管理支出和国防支出一般与居民人数的多少关系不大，而与政府机构的大小和承担职责的多少密切相关。

行政管理和国防的纯公共品性质决定了它们只能由政府来提供，其生产费用最终也只能采取由政府财政无偿供给的方式，这一点就决定了政府必须对行政管理和国防部门无偿拨款。至于在美国等西方国家，尽管大量的国防品是由私人军火商生产的，但各国政府无一例外都与军火商签订了政府采（定）购合同，所以这只能说明，纯公共品可以由私人生产，但最终必须由政府来提供。

二、行政管理支出

行政管理支出是维持国家各级政权存在、保证各级国家管理机构正常运转所必需的费用，是纳税人必须支付的成本。因此，行政管理支出的安排是否合理，是建立高效政权机关和其他各类管理机关的重要前提，是社会经济事务能否得到及时有效协调的重要保证，也是社会资源是否能得到有效配置的重要表现之一。

（一）行政管理支出的内容

行政管理支出有广义和狭义之分。广义行政管理支出的内容是由广义政府立法、司法和行政“三权分立”的构成内容所决定的。立法机构负责制定法律；行政机构负责执行法律；司法机构负责解释和应用法律。与此相对应，广义行政管理支出的内容包括立法机构支出、行政执行机构支出、司法机构支出三个基本部分。而狭义的政府仅指公共权力链条中的执行机构，相应地，狭义的行政管理支出的内容仅指行政执行机构支出。从世界各国的财政支出实践来看，行政管理支出的内容一般属于广义的支出。

根据我国财政部制定的《政府预算收支科目》，我国行政管理支出内容主要有：

1.行政管理费。主要包括：（1）人大经费。包括各级人大机关经费、各级人大常委会和各级人民代表大会会议费、人民代表视察费、选举费。（2）政府机关经费。指各级政府机关（不含公安、安全、司法行政机关）经费以及由国家预算开支的乡（镇）行政干部经费、居民委员会补助费。这是指国家财政用于国家各级政府机构的各项经费支出。（3）政协经费。指各级政协机关经费、各级政协常委会和各级政协大会会议费、政协委员视察费等。（4）共产党机关经费。指中国共产党各级机关的经费。（5）民主党派机关经费。指民主党派和工商联各级机关的经费。（6）社会团体机关经费。指各级妇联、青年团机关经费及经批准由财政拨款的各社会团体的机关经费。

2.外交外事支出。主要包括：（1）外交支出。外交支出是中央支出专用科目，主要包括驻外机构经费、出国费、招待费、其他外事费等。（2）国际组织支出及偿付外国资产支出。主要包括国际组织会费、国际组织捐赠支出、维和摊款、国际组织股金及基金、偿付外国资产款支出、其他等。（3）地方外事费。指地方出国费、地方招待费、其他地方外事费等。（4）对外宣传经费。包括电视节目经费、电影节目经费、广播节目经费、租台经费、非贸易文字宣传品经费、其他对外宣传经费等。（5）边境联检费。指中央支出的边境勘查、联检经费。

3.公检法司支出。主要包括公安支出、国家安全支出、检察院支出、法院支出、司法支出、监狱支出、劳教支出、缉私警察支出等。

可见，我国行政管理支出的内容也属于广义的行政管理支出，它包括了立法机构支出、行政执行机构支出和司法机构支出三大块。

上述行政管理支出按用途划分，又可以分为人员经费和公用经费两个部分。人员经费是指用于保证行政人员正常行使其职责的费用支出，包括上述政府机构工作人员的工资、津贴与离退休人员费用等；公用经费是指用于保证政府机构正常开展公务而花费的支出，包括公务费、修缮费、业务费和设备购置费等。

（二）行政管理支出的制约因素

制约一定时期行政管理支出的因素主要有：

1.国家各级行政管理机关的设置。国家各级行政管理机关的日常开支直接构成了行政管理支出的一部分主要内容。通常情况下是行政管理机关设置得越多，所需的行政管理开支也就越多。近几年，我国行政管理支出膨胀的一个重要原因就是机构臃肿、人员超编。因此，必须精简、改革国家机构，合理配备人员，提高工作效率。

2.国家的财政收入状况。行政管理支出是通过对财政收入的再分配形成的，因此，国家财政收入状况是制约行政管理支出规模的首要因素。通常情况下，国家财政收入状况愈好，行政管理支出的规模就有可能愈大。

3.物价水平和各级服务标准。一般而言，行政管理支出与一定时期的物价水平和各种服务标准成正比。近几年，我国各种服务标准不断提高，是行政经费过快增长的又一重要原因。

（三）我国行政管理支出现状

在《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》中列示的行政管理支出分别有两个不同的数据：一个是按照财政主要支出项目进行分类的，另一个是按照财政分费类支出（功能性质）进行分类的。同一个支出项目数额不相同，原因在于统计口径的差别。按财政分费类支出方式分类的行政管理支出，统计口径较前者大，它还包括行政管理部门的基本建设经费。按财政主要支出项目的分类方式，则将行政管理部门的基本建设经费划归到国内基本建设支出的费用项目中去了。我们采用数额较小的按照财政主要支出项目进行分类的行政管理支出的数据。

表4-1　1994～2005年我国行政管理支出情况

续表

注：（1）行政管理支出包括行政管理费、外交外事支出和公检法司支出；

（2）财政总支出是指不含债务的财政总支出。

数据来源：《中国财政年鉴2006》或据此计算。

1.我国行政管理支出总量。从表4-1来看，（1）近年来，我国行政管理支出绝对量逐年增加。1994年我国行政管理支出绝对量为729.43亿元，2005年已增长到4 835.43亿元，增长了6.63倍。（2）行政管理支出的增长幅度不仅波动较大（1994年为36.15%，2002年为35.58%；1997年仅为9.26%），而且有6个年份的增长幅度高于同期财政总支出的增长幅度。（3）行政管理支出占财政总支出的比重出现了一定幅度的波动。1994年行政管理支出占财政总支出的比重为12.59%，2000年这一比重下降到11.25%，2005年又升到14.25%。这个比重，比英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出许多。（4）行政管理支出占GDP的比重总体上呈现增长趋势，即从1995年的1.49%上升到2005年的2.64%。

2.我国行政管理支出结构。行政管理支出结构可以从两个角度来看：一是行政管理费、外交外事支出和公检法司支出占行政管理支出的比例；二是人员经费与公用经费的比较。（1）从行政管理费、外交外事支出和公检法司支出占行政管理支出的比例来看，2005年我国行政管理支出总量为4 835.43亿元，其中，行政管理费2 883.49亿元，外交外事支出99.05亿元，公检法司支出1 852.89亿元，占行政管理支出的比例分别为59.63%、20.48%和38.32%。（2）从人员经费与公用经费结构来看，由于缺乏正式公布的行政管理支出中有关人员经费和公用经费的有关数据，因此进行比较十分困难。蒋洪主编的《财政学》根据国家人事部规划财务司与原国家计委产业发展研究所联合课题“政府人工成本”的调查统计，将人员经费基本等同于“政府人工成本”课题中定义的政府人工成本；行政管理支出中除人工成本以外的经费可视同公用经费，即用于保证政府机构正常开展公务而花费的支出。因为工资是人员经费最主要的部分，其变动对人员经费的影响要远远大于另外两项，为了分析方便，用行政人员的人均工资替代人均人员经费。研究表明，全国总体上人员经费已占到行政管理支出的绝大部分，留给公用经费的部分相当少。公用经费数量相对不足，致使行政管理经费中几乎都是养人的钱，而办事的钱越来越少，但事情是肯定要办的，经费只能通过其他途径解决。

（四）我国行政管理支出的控制

1.进一步推行政府机构改革，精简机构，裁减行政冗员。我国人口众多，行政事务繁杂，在传统体制下，事无巨细，政府包揽过多，当前又处于转轨过程中，所以行政管理支出的控制是一个十分棘手的问题。究竟要有怎样的一些政府部门，设置哪些机构，行政管理费应当维持多大规模，最终还是要通过正常的政治程序来完善和解决。为此，首先需要本着“精简、统一、效能”的原则，积极推进政府机构改革，精简机构，裁减行政冗员。因为，政府机构设置及其人员配置与行政管理支出呈正相关关系。第一，应大力精简不适应市场经济运行机制的机构，如直接管理经济的机构等，以减少政府对经济的直接干预，最大限度地发挥市场在资源配置和收入分配中的基础性作用，相应地政府可大规模地减少这方面的机构和人员的行政管理支出；第二，应合并、调整原有的间接管理经济的政府机构，裁减人浮于事的冗员，以提高这些机构的行政管理水平和行政运行效率；第三，行政管理支出应该向维持经济秩序的工商、税务、司法、公安、安全等部门倾斜。要培育一个完善的市场，要保证经济的有序运行，这方面的行政管理支出的增长也是必不可少的；第四，财政部门要积极参与行政人员编制管理，凡超编人员一律不予安排经费，通过财政分配手段巩固机构改革成果。(www.daowen.com)

2.完善公务员制度，建立有效的政府公务员竞争机制。建立公务员公开考试，择优录用制度；机关干部淘汰（辞退）制度；责任追究制度等，改变目前行政机关人员动力不足、压力不大、只进不出的工作局面。着力抓好行政人员的业务培训和能力培训。实施定期岗位轮换，培养一专多能的行政公务员，做到人尽其才，才尽其用。通过提高工作效率来提高行政经费支出的使用效率。

3.建立行政经费供给调控机制。要使行政管理支出保持在合理的水平上，赋予行政管理支出一种合理增长和自我调节的调控机制非常重要。应在明确政府职能的基础上，构造行政经费合理增长预测模型，界定行政管理支出的规模及其合理区间，以此为目标对行政管理支出实施控制，使行政管理支出的控制有一个量化的标准。就一个时点而言，行政经费供给是经费需求的函数，行政经费的需求则是社会经济变量的函数。因此，行政经费供给调控机制可以从政府机构履行职能所应需要的财力和当前经济发展水平所能提供的财力两个方面加以考察，建立起行政管理支出数量模型，预测行政经费增长的合理区间，确立行政经费增长的控制目标。

4.加强行政方面的法制建设，规范行政管理支出。应该充分地认识到法制建设对规范行政管理支出所具有的重要意义，法律法规的健全有助于制约行政管理支出的过度膨胀。为了确保行政经费供给调控目标的实现，首先，应加强和完善行政立法和预算立法，将行政经费供给调控目标纳入有关行政、预算的法律规范中，切实加大对行政经费管理的执法力度，严格贯彻实施《预算法》等法规制度，以便在法律框架内保证行政经费的合理、高效使用。其次，应建立健全行政管理支出监督与管理制度，要改变目前行政管理支出中政策、拨款、监督不分家的管理模式，向“政策与拨款分离”、“拨款与监督分离”的模式转换，以便为行政经费供给调控目标的确定和实现提供一种约束机制；要建立专项经费跟踪反馈和审计监督机制，对使用情况进行效益评估和监督检查；要规范财务制度，加大财务检查力度。

三、国防支出

国防是国家生存与发展的安全保障。国防的基本任务是防止外敌入侵，保卫国家安全，维护国家的尊严。“国无防不立，民无军不安”。在我们这个拥有13亿人口、960万平方公里土地、56个民族的泱泱大国，如果没有强大的国防，国家的统一、领土的完整、民族的团结、经济的发展都只能是一句空话。中国的鸦片战争、抗日战争无不说明国防的重要。国防是国家的重要职能，国防支出是国家实现这一职能的财力保证。

（一）国防支出的内容

国防支出是财政用于国防建设、国防科研事业、军队正规化建设和民兵建设等方面的费用支出。

国防支出可划分为维持费和投资两大部分。前者主要用于维持军队的稳定和日常活动、提高军队的战备程度，其内容主要包括军事人员经费、军事活动维持费、武器装备维修保养费及教育训练费等。后者主要用于提高军队的武器装备水平，是增强军队战斗力的重要保证，主要有武器装备的研制费、采购费、军事工程建设费等项目。若按兵种划分，国防支出又可以分为国防部队支出、战略部队支出、陆军支出、海军支出、空军支出、武警部队支出和预备役、后备役部队支出。

根据财政部《2005年政府预算收支科目》，我国的国防支出科目主要有军费、国防科研事业费、民兵建设费、动员预编经费、招飞事业费、专项工程经费等。我国的国防支出除民兵事业费外均属于中央财政掌握的专用支出。

（二）国防支出的制约因素

制约一定时期国防支出的因素主要有：

1.国际、国内局势情况。在不同的国际、国内局势下，国防承担的任务不一样，对国防支出的需求也不同。如在和平时期和战争时期，国防支出的变化就很明显。在爆发战争和处于军事对峙状态时期，国防开支会大幅度上升；反之，在和平时期，国家周边局势安宁，国防开支会相应减少。

2.国家主权范围。国家主权领土面积越大，人越多，用于保卫国土、保卫国民安全的防御性支出就会越大；国家管辖控制的范围越小，人口越少，相应地国防支出也就越少。

3.国防政策和目标定位。这主要是指国家是将本土安全作为国防目标定位，还是在将本土安全定为第一位的同时，把全球安全也定位进来。前者定位前提下的国防支出必然小于后者定位下的国防支出。如我国政府一直奉行防御性国防战略，这种国防政策使得国防支出占财政总支出的比重相对较低。

4.经济发展水平和国家财力的制约。国防支出规模从根本上说是由一国经济发展水平决定的。国家经济发展水平越高，国家财力越充裕，用于国防支出的份额可以适当增加；反之，国家经济发展水平不高，财力不足，应适当控制国防支出，将尽可能多的财力用于经济建设。

此外，物价水平的变动、国防经济管理体制、国防支出效益等因素也影响着国防支出总水平。

（三）我国国防支出现状

首先，从我国近年来国防支出的绝对量来看，我国政府依据国防法，贯彻国防建设与经济建设协调发展的方针，适应国防需求的变化，在国家经济发展和财政收入增长的基础上，国防支出的绝对量适度增加。1998年我国国防支出为934.70亿元人民币，2004年国防支出达到2 200.01亿元人民币；2005年的国防支出为2 474.96亿元人民币。这种增长属于弥补国防基础薄弱的补偿性增长，是与国家经济发展相协调的适度增长。从1990年到2005年，国防费年平均增长为15.36%，扣除同期全国消费价格总指数年平均上涨5.22%，实际平均增长9.64%。我国近年来增加的国防支出主要用于：（1）改善军人工资待遇和部队生活条件。随着国民经济发展和人民生活持续改善，相应提高现役军人的工资和津贴标准，增加离退休人员的离退休费，提高保险、医疗、住房等保障水平。提高地区和专业岗位津贴，改善驻艰苦地区部队生活条件。（2）加大武器装备和基础设施建设投入。推进军队信息化建设，增加武器装备购置和维修保养费用，完善军事基础设施，加大边海防部队设施建设投入。（3）支持军事人才建设。加大军队院校教育和依托地方院校培训军队人员的投入，提高军队优秀专业人才津贴水平和人才奖励标准，增加聘用非现役人员经费。（4）平抑物价上涨因素。适应石油、建材及主副食品价格上涨，增加军用油料购置和国防工程建设支出，提高部队伙食费标准。

表4-2　1998～2005年我国国防支出情况

注：财政总支出是指不含债务的财政总支出。

数据来源：《中国财政年鉴2006》或据此计算。

其次，从我国国防支出的相对量来看，近八年来，多数年份国防支出的增长率低于国家财政总支出的增长率；国防支出占财政总支出的比重呈下降趋势；国防支出占GDP的比重先呈上升趋势，近两年来呈下降趋势。2004年、2005年中国国内生产总值（GDP）分别为159 878亿元人民币和183 085亿元人民币，分别比上年增长10.1%和10.2%。国家财政支出分别为28 486.89亿元人民币和33 930.28亿元人民币，分别比上年增长15.57%和19.11%。2004年、2005年，中国年度国防费分别为2 200.01亿元人民币和2 474.96亿元人民币，分别比上年增长15.31%和12.50%。两年来，中国年度国防费占同期国内生产总值和国家财政支出的比例有所下降，2003年分别为1.40%和7.74%，2004年分别为1.38%和7.72%，2005年分别为1.35%和7.29%。

再次，从国防支出的国际比较来看，我国国防支出的绝对额长期低于一些西方国家，国防支出占国内生产总值（GDP）和国家财政总支出的比重也相对较低（见表4-3）。2005财政年度，我国国防支出折合306.46亿美元，而美国、英国、日本、法国2005财政年度国防支出的绝对额分别为4 953.3亿美元、578.8亿美元、453.87亿美元和428.91亿美元。2005年，我国年度国防费相当于美国的6.19%、英国的52.95%、法国的71.45%、日本的67.52%。我国国防费军人人均数额为107 607元人民币，是美国的3.74%、日本的7.07%。

表4-3　中国与部分国家国防支出占国内生产总值和财政支出比例比较单位：%

数据来源：《2004年中国的国防》白皮书和《2006年中国的国防》白皮书或据此计算。

（四）国防支出的管理

国防具有纯公共产品性质，无法通过市场和企业来提供，因而只能采取公共提供方式，由中央政府无偿提供。而就国防的生产而言，尽管应当主要由政府生产，但其中某些消耗性物品，如飞机、坦克、导弹、枪支、弹药、运输工具、通讯工具等，既可以公共生产，也可以由私人生产，政府通过军事采购方式，转化为军事用途。

在西方，政府为降低军用品生产成本，加速军事技术向民用部门的转移和加强对私人企业的扶持，对军用品大量采用私人生产、政府订货的方式。在军事科研上也采取私人研究与军事研究机构合作，或者政府通过对私人研究机构的招标、委托的方式共同参与研究。这些研究成果不仅用于本国军事上，经过政府批准，也广泛地向外出口。美国就是著名的世界军火商，其军事工业产值在制造业中达40%。在军事人员上，目前世界大部分国家采用的是义务兵役制，政府以法律形式规定公民的服兵役义务。这是一种公共生产方式。但有些情况下也采用雇佣军制或职业军人制。职业军人制作为义务兵役制的一种补充，适用于那些技术性和专业性很强的军事部门。由于职业军人的工资报酬是由市场的劳动力价格确定的，它服从于市场劳动力供求规律，所以这也是一种私人生产、政府采购的方式。至于雇佣军，则是一种按事先谈定的条件来参战的方式，这是一种私人生产、政府采购的作战制度。

上述分析表明，国防品的生产和提供可以有三种方式：第一种是政府生产，政府提供方式；第二种是私人生产，政府提供方式；第三种是整体上政府生产，但部分产品是由私人生产的，政府通过军事采购获得产品的政府提供方式。

近年来，我国国防支出的管理更加公开、规范，使用效益稳步提高。国防经费预算编制改革进一步深化，建立了新的国防费预算体系，推行零基预算方法和综合预算制度。增强预算调控功能，优化国防费投向投量。完善国防物资、工程、服务的招投标采购制度，扩大资金集中支付的范围。

我国实行国家军事订货制度，保障武器装备和其他军事物资的采购供应。军队武器装备采购由总装备部负责，军队物资采购由总后勤部负责。

2002年10月，中央军委颁布《中国人民解放军装备采购条例》。2003年12月，总装备部下发《装备采购计划管理规定》、《装备采购合同管理规定》、《装备采购方式与程序管理规定》、《装备承制单位资格审查管理规定》和《同类型装备集中采购管理规定》等配套规章，构成了装备采购新的法规体系。近年来，装备采购工作遵循政府采购制度的基本原则，逐步打破军品行业部门界限，引入竞争机制，支持非军工国有企业和高技术民营企业进入军品市场，采购方式由过去的定点采购加速向公开招标、邀请招标、竞争性谈判和询价采购等多种方式转变，提高了装备采购的整体效益，确保部队以合理的价格采购到性能先进、质量优良、配套齐全的武器装备。军用计算机和网络设备、车辆等通用性较强的装备，已由各部门单独采购向全军集中采购转变。