第三节　财政支出的结构分析

一、财政支出结构变化的一般规律

从世界各国的情况看，财政支出结构的长期演变趋势与经济发展阶段有着密切关系，在市场经济发展不同阶段，政府财政支出政策会有不同的侧重点，财政支出结构也有明显不同的变化。

（一）财政支出结构的发展模型

财政支出结构与经济发展阶段之间的相关性最初出现在由美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托提出的财政支出结构发展模型里。这一模型认为，在经济发展早期阶段，由于市场缺陷主要体现在基础设施和基础建设方面，财政支出中政府投资在社会投资总额中所占比例较高，政府需要提供较多的基础设施和基础建设，包括道路、供水、电力、通讯等方面，从而在促进经济起飞方面发挥重要的作用，并在很大程度上替代了私人投资的不足；在经济发展的中期阶段，市场失灵现象有所减少，民间资本力量发展起来，投资能力增强，这时社会总资本还会增强，但政府投资的比重会逐步下降，从替代私人投资转变为对私人投资的补充；到了经济发展的成熟阶段，财政支出的重点将从基础设施和基础建设领域转移到教育、保健、社会福利、环境保护等方面；再进一步发展到“大众消费”的阶段时，社会服务和收入转移显得日益重要，这方面的支出会随着人口的增长而迅速增加，逐步成为政府财政支出中最重要的项目。

根据经济发展阶段理论和政府在不同阶段职能重点的转移，财政支出结构会呈现出这样一些有规律性的趋势：第一，经济性支出占全部财政支出的比重将逐步下降，社会服务性支出比重将逐步上升。第二，在经济性支出的内容里，基础设施的比重将从较高的水平逐步下降，该比重在经济发展初期阶段是最大，到经济发展中期阶段后会有一定程度的下降。第三，在社会服务性支出内部，转移支付的比重将会经历一个逐步提高的过程。

（二）部分国家的财政支出结构

一个国家的财政支出结构随着该国不同时期政治、经济、社会发展和国际形势变化而变化。下面，我们就一些主要的支出项目对各国的财政支出结构进行比较分析。

1.各国在经济建设方面的支出。1993～1994年一些用于经济建设方面的支出占全部财政支出的比重分布情况如表3-6所示。

表3-6　1993～1994年部分国家的经济建设支出

数据来源：根据《世界发展报告》1996、1997年整理。

从表3-6中我们可以看到，作为经济发展程度较高的发达国家，如法、美、英、德等国家，他们的财政支出中用于经济建设方面的支出一般较少，而经济发展程度较低的发展中国家，如菲律宾，印度尼西亚、泰国、墨西哥等，在经济建设方面的支出要比发达国家多一些，在1993～1994年我国经济建设支出比重在35%以上，远高于其他国家。这一方面，说明我国财政支出结构尚处于计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府财政支出中直接参与经济建设特别是生产性建设的支出还较多；另一方面，说明我国原有的基础设施和基本建设比较薄弱，还需要政府财政支出对此进行大规模的投入，才能为经济发展创造条件。

2.各国在社会保障方面的支出。1991～1995年一些国家用于社会保障方面的支出占全部财政支出的比重分布情况如表3-7所示。

从表3-7可以看到，社会保障支出在财政支出中的比重，与经济发展程度呈现正相关关系，发展程度越高，社会保障支出在财政支出中的比重就越高。发达国家的社会保障支出比重一般占财政支出的30%以上，而发展中国家一般都在10%以下。我国的社会保障支出占财政支出的比重是偏低的，在发展中国家也属于偏低水平，这说明我国的社会保障建设任重而道远。

表3-7　1991～1995年部分国家社会保障方面的支出

数据来源：根据《世界发展报告》1996、1997年整理。(www.daowen.com)

3.其他一些支出项目。发达国家的行政管理费一般多在5%～10%的水平，日本甚至控制在5%以下。我国这一比重由1978年的4.71%上升到2003年的19.03%，说明我国行政管理的运行成本较高，政府机构和人员有“瘦身”的必要。

从各国政府医疗卫生支出占财政支出的比重看，发达国家一般在10%～15%之间，而发展中国家在这方面支出的比重要相对少得多，一般都在5%以上，如印度、印度尼西亚等。如果把财政支出划分为转移性支出和购买性支出，一般来说，发达国家转移性支出要比发展中国家的比重高，发达国家该比重大约是40%左右，发展中国家一般只有20%多；而发达国家购买性支出要比发展中国家的比重低，发达国家该比重大约是45%左右，发展中国家一般达到60%多，这说明发达国家政府的财政支出更重视收入分配功能，而发展中国家政府则更多地参与到资源配置中，整个经济的市场化程度较低。

二、财政支出结构的调整和优化

（一）内生增长理论

在西方，新古典增长理论是最具有代表性的。该理论将经济增长解释为生产要素（特别是物质资本）的积累过程，认为只要投资超过重置的原有机器（或者人口增长带来的人均资本下降），人均产出就会增加，经济就会增长。但是，资本积累存在收益递减趋势，当投资减少到足以抵补折旧时，资本积累就会稳定下来，人均产出和经济增长则将停滞。尽管有的经济学家已经意识到，如果物质资本的载体在技术上更加先进，资本积累递减的趋势就会得以克服，即可实现人均产出和经济的持续增长。然而，该理论仍然认为技术进步是经济增长的一种外生因素。

从20世纪80年代开始，以罗默、卢卡斯为代表的一批学者，针对新古典模型的缺陷，提出了新的经济增长理论。该理论的主要观点是：劳动投入过程中包含着因教育、培训及职工再教育的人力资本，物质资本积累过程中包含着因研发活动而形成的技术进步，财政的生产性投资的增加也有助于提高物质资本的边际收益率，因此，生产要素积累的收益率不会发生递减趋势，长期增长率将大于“零”。显然，这一理论的贡献是在于将原来认为技术进步是促进经济增长的外在要素内在化，据此人们将这种理论称之为内生增长理论。

这一理论对财政政策在经济增长中的作用也进行了新的诠释。认为生产性公共资本、人力资本和研发活动是一个国家长期经济增长的内在因素和内在动力，而这些因素具有明显的非竞争性、非排他性和外溢效应，具有“公共产品”的某些属性。也就是说，这些因素属于财政政策的变量的范围之内，所以，财政政策对经济增长和经济结构的调整具有重要的特殊的作用。财政支出结构不是一成不变的。从客观上说，它取决于一个国家所处的经济发展阶段，使财政支出结构的发展变化带有一定的规律性。但从财政政策的角度看，则必须根据一定时期的发展战略和政策目标以及经济形势的变化，推动财政支出结构的调整和优化，而内生增长理论为调整和优化财政支出结构提供了重要思路。

（二）调整和优化财政支出的结构

调整和优化我国财政支出的结构，必须根据建立社会主义市场经济体制和公共财政的要求，合理确定政府职能，科学界定财政支出的范围，对财政支出结构进行必要的调整。

1.为国家政权建设提供财力保障。政权建设是财政支出必须保障的基本职能，应提高对国家政权建设的财力保障。同时也要注意：一是要根据政府机构改革和政府职能的转变，精简机构、分流人员、压缩不合理的支出；二是严格控制国家政权建设中的行政管理支出，降低政府运行成本，提高办事效率，建立节约型社会从政府“减肥”开始。据2006年3月16日《中国青年报》报道：1978～2003年间，我国的行政管理费用已增长87倍，平均每年增长23%，高于同期财政收入增长和GDP增长，比韩、日、美、法、英等国都要高，且近年来还在上升。政府公务人员一天耗电量，够普通老百姓用19天，政府机关存在大量的浪费现象，管理上还有许多漏洞。我国每年政府官员公车私用达2 000多亿元，几乎和2006年的国防开支相近。据有人测算，许多公车真正用于公务的时间仅占三分之一，其余时间分别被用于领导和司机的私事上，因此，我国建立资源节约型社会是任重而道远。

2.加强对具有代表社会共同利益和长远利益的社会公益事业的支出，包括基础教育、基础科研、卫生防疫、妇幼保健、公益博物馆和图书馆等。从总体上看，财政支出中对社会公益事业的支持应保持上升的趋势，以促进社会公益事业的发展。当然社会公益事业支出的内部结构也应有所调整、优化布局，以防止重复建设和资金浪费。

3.适时扩大社会保障的范围，提高社会保障的程度。随着我国社会主义市场经济的发展，社会保障制度的建设和完善日趋紧迫，它关系到社会稳定和市场有效运行。财政支出必须加大社会保障方面的支出，提高社会保障支出占财政支出的比重。

4.财政要保持对非竞争性和非经营性领域的财政投资的力度。一些基础设施、公共设施、自然垄断行业、高风险高技术产业的投资，必须依靠政府投资的支持。这一点既是公共财政建设的需要，也是发展中国家为实现经济快速发展而要求政府所必须承担的责任。因此，财政支出还需要保持和加大对非竞争性和非经营性领域的财政投资力度。

根据当前的国内外政治经济形势，近期内调整和优化财政支出结构的政策和措施主要是：一是实行重点倾斜政策。首先大力支持农业和农村的社会经济发展，全面推进社会主义新农村建设，要下决心调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村，重点加强以小型水利设施为重点的农田基本建设和生态环境建设，加强防汛抗旱和减灾体系建设，加强农村道路、饮水、沼气电网、通讯等基础设施和人居环境建设，加强教育、卫生、文化等农村公共事业建设；其次完善社会保障制度，增加企业退休人员基本养老金标准，提高老干部退休待遇水平和在乡老复员军人抚恤金标准，落实城市居民最低生活保障资金，落实再就业补贴政策；最后保障科技、卫生等重点支出，中央财政将继续执行有关科技支出增速高于经常性收入增速的政策规定，并适当增加农村卫生工作的补助。二是根据保证重点、压缩一般的方针，对一般性支出实行零增长政策。三是进一步加大中央对地方的转移支付，缩小地方间财力差距，协调地方社会经济发展，支持西部大开发和中部的崛起以及振兴东北老工业基地建设。